עת"מ 1048/05 - מנהלי, ארנונה

עתמ 1048/05

ע"י ב"כ עו"ד סמדר וינברג

נושא העתירה

1. נושאו של פסק דין זה הוא החלטה שקבלה המועצה המקומית מטולה, המשיבה מס' 1 [להלן - המועצה] להטיל תוספת ארנונה בתחומה בשנת 2004 ואילך. ההחלטה אושרה בידי שרי הפנים והאוצר. לטענת העותרים ההחלטה והאישור פסולים ודינם להיבטל. העותרים מחזיקים בנכסים בתחום המועצה. העותרת מס' 1 מחזיקה במבנה בשטח של כ - 60 מ"ר. העותר מס' 2 מחזיק בבית מלון בשם "אלאסקה אין", במועדון בשם "קליק" ובבית פרטי. סכום הארנונה השנתית המוטלת על העותר מס' 2 הוא כ - 100,000 ₪. העתירה מתמקדת בעיקר בארנונה שהוטלה על הנכסים המסחריים של העותר מס' 2.

2. צו הארנונה של המועצה לשנת 2004 שהותקן בהחלטת המועצה מיום 29.1.04, קובע, בכל הנוגע לבניינים המשמשים לבתי מלון, שיעור של 29.4 ₪ למ"ר. בשנת 2004, וגם בשנים שקדמו לה, הייתה המועצה שרויה במצב כלכלי קשה ועמדה להיכלל בין המועצות שנדרשו להתאחד עם מועצות אחרות במטרה לחסל את גרעונן. בשנת 2004 אפילו חדלה המועצה לשלם משכורות לעובדיה במשך 3 חודשים.

3. מצבה הכלכלי של המועצה והדרישה שתתאחד עם מועצה אחרת עמדו במרכז הדיונים בין נציגי המועצה לבין אנשי משרד הפנים על רקע החלטת הממשלה מיום 8.2.04 אשר קבעה, בין היתר, דרכים להבריא רשויות מקומיות כושלות או רשויות שתקציבן גרעוני. בין הדרכים להשיג זאת מנתה הממשלה "עדכון תעריפי ארנונה" ואיחוד רשויות. בישיבה שהתקיימה ביום 27.7.04 באגף התקציבים של משרד הפנים הציגו נציגי המועצה תוכנית הבראה, שבבסיסה שמירה על עצמאותה של המועצה תוך עדכון מתון של תעריפי הארנונה. אולם התוכנית לא אושרה משום שלא היה בה כדי להביא לאיזון תקציבי בשנת 2006 והיא נדרשה להגיש תוכנית חדשה. דיון נוסף בעניין זה התקיים בלשכת המנהל הכללי של משרד הפנים ביום 4.8.04, שאז הציגה המועצה תוכנית מוצלחת יותר שהפעם קבלה את אישורו של משרד הפנים בתיקונים אחדים. במסמך המאשר את הישיבה נרשם, בין היתר, כי "על הרשות להעלות את תעריפי הארנונה ב- 15% בשנים 2004 ו- 2005, במידה והרשות לא תצליח לאזן את תקציבה עליה להעלות ארנונה בשיעור 15% גם בשנת 2006".

לשם כך קיימה המועצה ישיבה מיוחדת ביום 8.8.04 שבה הציג ראש המועצה את מצבו הכלכלי של הישוב ואת מה שנדרש ממנו במסגרת תוכנית ההבראה. המועצה קיימה דיון ובסופו קיבלה את ההחלטה הבאה:

אם נשווה את היחס בין התוספת בת 4.4 ₪ למ"ר לשיעור הארנונה שהיה קבוע בצו הארנונה המקורי לשנת 2004 [29.4 ₪] נמצא כי מדובר בהעלאה של 15%. העלאה זהה נעשתה גם בשיעורי הארנונה של מרבית הפריטים האחרים בצו הארנונה.

4. ההחלטה הועברה לאישור שרי הפנים והאוצר כנדרש בסעיף 11 לחוק ההסדרים במשק המדינה [תיקוני חקיקה להשגת ייעדי התקציב] התשנ"ג-1992 [להלן - חוק ההסדרים]. ביום 14.10.04 אישר שר הפנים את החלטת המועצה להטיל תוספת ארנונה ושר האוצר הביע את הסכמתו. האישור החתום בידי השרים מפרט את סוג הנכס ומספרו בצו המיסים ואת התוספת למ"ר בש"ח. בגוף האישור נרשם כי התוספת היא בעד התקופה שמיום אישור זה ועד סוף שנת הכספים 2004. בשולי האישור נרשם כי "תחילת המועד לתשלום תוספת ארנונה עם פרסום היתר זה ברשומות". הפרסום ברשומות נעשה ביום 21.11.04.

5. גביית תוספת הארנונה המגיעה מהעותר מס' 2 לפי אישור השרים בוצעה על ידי המועצה באופן הבא: היא נטלה את שטח הנכסים הרשום אצלה, הכפילה אותו בשיעור התוספת שאושרה [4.41 ₪ למ"ר] ודרשה ממנו לשלם את הסכום המגיע לתקופה שמיום אישור השרים ועד תום שנת הכספים - דהיינו בגין תקופה של כחודשיים וחצי. הגבייה לא החלה לפני שהאישור פורסם ברשומות. התוספת נדרשה בנוסף לארנונה השנתית המגיעה מהעותר מס' 2 על פי הצו המקורי שאותה הוא משלם, כך יש להניח, בתשלומים חודשיים קבועים.

6. העותרים טוענים כי לא היה מקום לעשות שימוש בהוראות סעיף 11, הֶחָל רק "בנסיבות מיוחדות" והיה על המועצה והשרים לפעול בדרך המותווית בסעיף 9 [ב][2] לחוק ההסדרים הדן בהעלאת ארנונה מעבר לכללים שנקבעו בתקנות. פן אחר של העתירה נוגע לשאלה האם אישור השרים כוחו יפה גם לשנות הכספים 2005 ו - 2006 או שמא יש לבקש ולקבל אישור נוסף אם רוצים להגיע להגדלה של 15% בשנים הבאות.

7. טענה חילופית שבפי העותרים היא כי הדרך בה פירשה המועצה את החלטתה ואת אישור השרים פירושה הגדלת כל בסיס הארנונה השנתית ב- 15%, מה שמהווה העלאה רטרואקטיבית בלתי חוקית של צו הארנונה. תוצאה זו נוגדת, לדעתם, את לשון סעיף 11 לחוק ההסדרים, את הפסיקה ומושכלות ראשונים בדיני מיסים. על המועצה היה לחלק את סכום התוספת שנדרשה מהם כ - 15,000 ₪, ל - 12 חודשים [או 365 יום] ולגבות מהם אך ורק את הסכום המגיע בגין החודשים שבגינם חל אישור השרים קרי מיום האישור ועד תום שנת הכספים. לפי גישה זו היה עליהם לשלם 2.5:12 של הסכום המגיע על פי התוספת. לדעת העותרים, שיטת החישוב והגביה של התוספת הופכת אותה לתוספת שנתית.

8. סעיף 11 לחוק ההסדרים קובע:

חוק ההסדרים ביטל כמה סעיפים בפקודת העיריות [נוסח חדש] ובפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] העוסקים בארנונה, על רקע המגמה ליטול מידי הרשויות המקומיות את רסן השלטון בשיעורי הארנונה, במתן הנחות ופטורים וכו'. בין הסעיפים שבוטלו נכלל סעיף 278 לפקודת העיריות [נוסח חדש].

9. אפתח בטענה החילופית שפורטה בפסקה 7 לעיל שהיתה ה"מנוע" סביבו נסבה תחילה העתירה. מהשוואה בין סעיף 278 לסעיף 11 לחוק ההסדרים ניתן להיווכח כי הם זהים לגמרי ולכן הפרשנות שניתנה בפסיקה לסעיף 278 ישימה גם לסעיף 11. הטענה שבפי העותרים - שעליהם לשלם בגין התוספת רק את החלק היחסי שלה [2.5:12 חודשים] - אינה חדשה. היא נדונה בבית המשפט העליון והוכרעה לחובת העותרים. בבסיס טענת העותרים עומדות שתי הנחות: האחת, שהארנונה היא מס שנתי והשנייה, שאין להטיל מס בדיעבד. שתי הנחות אלה נכונות, אך אין בהן כדי לסייע בעדם. חרף ההנחה הראשונה, סעיף 11 לחוק ההסדרים מתיר במפורש לגבות ארנונה שלא על בסיס שנתי בתנאים ובנסיבות שפורטו בו. הכלל שאין להטיל מס בדיעבד לא הוּפַר, שכן הן חוק ההסדרים והן אישור השרים אומרים במפורש כי תוספת הארנונה היא "בעד התקופה שמיום האישור ועד סוף שנת הכספים". על פי פשוטה תוספת ארנונה אינה חלה בדיעבד. הדבר נקבע בפסק הדין בפרשת בג"צ 2/89 צוקר נ' שלמה להט ראש עירית תל אביב, פ"ד מג[1], 323. שם נדונה תוספת ארנונה לפי סעיף 278 לפקודת העיריות. בית המשפט העליון אומר לעניין זה כי -

בהנחה שהליך אישור התוספת היה כדין, עצם העובדה שהיא נגזרה כאחוז מסכום הארנונה השנתית אינה עושה אותה לתוספת שנתית או לתוספת המוטלת בדיעבד ובלבד שהיא חלה בעד התקופה שמיום האישור עד סוף שנת הכספים. במקרה שבפנינו מדובר בכ – ½ 2 חודשים שבגינם [או בעדם] יוגדל שיעור הארנונה ב - 15%. נניח שהשיעור השנתי של הארנונה לפני התוספת הוא 1,200 ₪ והשיעור החודשי הוא 100 ₪. החלטת המועצה ואישור השרים מדברים בהגדלת השיעור ב - 15% דהיינו, על תוספת ארנונה בסכום של 180 ₪. תוספת זו תשולם "בעד" התקופה שלמן יום האישור ועד תום שנת הכספים, במקרה זו כ - 2.5 חודשים דהיינו 72 ₪ לחודש. יוצא שבתקופה הנדונה ישלמו המחזיקים בגין כל חודש את הארנונה המקורית בסכום של 100 ₪ ועוד 72 ₪ לחודש בגין התוספת, סך הכל 172 ₪ לחודש. לכך התכוון בית המשפט העליון בקבעו בפרשת צוקר נ' שלמה להט הנ"ל כי עניינה של ההוראה שבסעיף 278 לפקודת העיריות אינו באופן חישובה של התוספת, אלא בתקופת תחולתה.

העותרים טוענים כי את תוספת הארנונה, שבדוגמא שהובאה לעיל עומדת על 180 ₪, יש לחלק ל - 12 ולגבות בעד התקופה שמיום האישור ועד תום שנת המס [2.5 חודשים] רק את החלק היחסי של התוספת - 2.5:12 דהיינו - 37.5 ₪. בכך, לדעתם, תוגשם הוראת המחוקק כי התוספת תוטל בעד התקופה שמיום האישור ועד תום שנת המס. טענה זו יש לדחות משני טעמים: האחד, פרשנות הסעיף שנקבעה בפסק הדין צוקר הנ"ל סותרת גישה זו; השני, דווקא הטענה מיישמת את אשר הסעיף אוסר - להטיל ארנונה בעד תקופה שקדמה לאישור השרים.

אם כך היא תחולתה של התוספת - מתי היא תיחשב כחלה בעד תקופה שקדמה לאישור? הלא למחזיק אין זה משנה אם ישלם תוספת בת 15% בעד תקופה בת 2.5 חודשים או בעד תקופה של 12 חודשים, שהרי התוספת תיגבה בכל מקרה. לכך השיב בג"צ בפסק הדין הנ"ל כי לדוגמא, מי שחדל להחזיק בנכס לפני התקופה הנדונה לא יידרש לשלם את התוספת.

נמצא, כי את דרישתם של העותרים לחלק את התוספת ב - 12 ולגבות בגין התקופה רק את החלק היחסי - יש לדחות.

10. אולם העותרים טוענים כי הליך ההחלטה על התוספת ואישורה בידי השרים היה פגום וגם מטעם זה יש מקום להצהיר על בטלותם. טענות הפסול נוגעות לשאלה מי יזם את התוספת, לאיזו מטרה נועדה, האם התקיימה הדרישה שבסעיף 11 לחוק ההסדרים שהתוספת תאושר רק "בנסיבות מיוחדות", האם היה מקום לעשות שימוש בסעיף 11 לחוק ההסדרים או שמא הדרך הקבועה בסעיף 9 לחוק ההסדרים היא הדרך הראויה יותר, האם ההחלטה להגדיל את שיעור הארנונה ב - 15% תופסת גם בשנות הכספים שלאחר 2004 והאם הטלתה ואישורה עומדים בדרישות פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. אדון בשאלות אלה כסדרם

11. אין חולק כי מצבה הכלכלי של המועצה מזה כמה שנים הוא בכי רע. הסיבות לכך לא הוברר כל צרכן. אפשר שמדובר בהתמעטות המענקים הממשלתיים, אפשר שמדובר בהוצאות רבות מדי, בבזבוז ואולי גם חוסר יכולתם של תושבי הישוב הקטן הזה להחזיק ולממן מועצה מקומית משלהם. ברור, מכל מקום, שמצבה הכלכלי של המועצה, יהיו סיבותיו אשר יהיו, חייב את ראשיה ואת אנשי משרד הפנים לעשות מעשה כפי שנעשה ביחס לרשויות אחרות שמצבן דומה. מי יזם את ההליך אינו רלוונטי.

12. עו"ד וינברג, ב"כ העותרים, טוענת כי המניע להטלת תוספת הארנונה לא היה מצבה הכלכלי הקשה של המועצה, אלא רצונם של ראש המועצה חבריה ועשרות העובדים המועסקים בה לשמור על פרנסתם, מעמדם ומנהיגותם ולהימנע מאיחוד עם רשות מקומית סמוכה אחרת.

טענה זו יש לדחות ככל שהיא מיועדת להראות שתכלית ההחלטה לא היתה ראויה. שיפור מצבה הכלכלי של המועצה, שאין חולק שהוא קשה, הוא תכלית ראויה לצורך תוספת ארנונה. הוצע למועצה לשפר את המצב באחת משתי דרכים: להתאחד או להגיש תוכנית הבראה; היא בחרה בדרך השנייה. ההחלטה התקבלה ברוב דעות החברים שנכחו בישיבה; היא משקפת את רצונם של רוב תושבי הישוב. גם אם ישנם תושבים או חברי מועצה הסבורים מנימוקים פוליטיים ואחרים כי אין לקיים את עצמאותה של המועצה או שהגרעון הכרוני ממנו היא סובלת נובע מבזבוז או מתשלום משכורות מופלגות לעשרות עובדיה, אין לפסול את ההחלטה ואין לראותה בלתי סבירה או שנעשתה לתכלית בלתי ראויה.

13. סעיף 11 לחוק ההסדרים קובע כי ניתן להטיל תוספת ארנונה רק "בנסיבות מיוחדות". משמעותו של ביטוי זה נבחנה בפסיקה. בבג"צ 2/89 צוקר נגד שלמה להט הנ"ל קובע בית המשפט העליון כי -

בבג"צ 175/82 משה גל נ' שר הפנים פד לז[1] 496 קובע בית המשפט העליון, בין היתר, כי המבחן לצורך הנסיבות המיוחדות עשוי להיות, "אם במהלך עניינים רגיל ומקובל ועל אף שיקולים סבירים, שיש לקחתם בחשבון, מתהווים גורמים שמעבר לציפיות מוחשיות בתחום החבויות שעל העירייה לקיים - כי אז יש שגורמים כאלה ייחשבו כנסיבות מיוחדות, המצדיקות אישור תוספת לארנונה. ואין צורך להרבות בדוגמאות להמחשת האמור, כיוון שאין המדובר ברשימה סגורה".

בבג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג[1] 193 נדונה שאלת הנסיבות המיוחדות. באותה פרשה בקשה העירייה משר הפנים לאשר הטלת תוספת ארנונה מהטעמים האלה: צורך דחוף בטיפול במערכות תשתית שקרסו לאחרונה; דרישות נמרצות להעלאת רמת הניקיון באזור התעשייה; העלאת רמת תחזוקת מערכות התשתית באזור התעשייה [תיעול, כבישים, צנרת מים, צנרת ביוב] ולאור זאת הגדלת ההוצאות במסגרת התקציב הרגיל; הקמת יחידה לאיכות סביבה שתטפל בעיקר באזור התעשייה; הקמה והפעלה של מינהלה לטיפול באזור התעשייה.

הטעמים האלה נראו לבית המשפט העליון כנסיבות מיוחדות לצורך סעיף 11 לחוק ההסדרים. השופטת ביניש מדגישה כי "גירעון של רשות מקומית בסכום גבוה, בנייה שהגדילה את צורכי היישוב, או הצורך בהשקעה בתשתיות בעיר, כאשר אלה מצטרפים לשיעור ארנונה נמוך יחסית לרשויות אחרות שמצבן דומה, עשויים להצדיק העלאת התעריף בשל "נסיבות מיוחדות". לא נאמר דבר לעניין המועד שבו נוצרו הסיבות המיוחדות אך ניתן להבין כי הדרישה שהנסיבות המיוחדות הללו יהיו גם בלתי צפויות נדחתה למעשה. השופטת ביניש קובעת כי -

14. בניגוד לעיריית חולון בפרשת אמקור נ' שר הפנים לא היו במועצה המקומית מטולה פרוייקטים דחופים או בלתי צפויים. אבל בחודש אוגוסט 2004 נוצרה נסיבה מיוחדת והיא הצורך בהכנת תוכנית הבראה לאלתר. המצב הכלכלי הרעוע של המועצה, לכשעצמו לא היה נסיבה מיוחדת; הצורך להתחיל מייד בתוכנית הבראה הוא הנסיבה המיוחדת. הדחיפות באה לידי ביטוי, בין היתר, בדרישות שהפנה משרד הפנים למועצה במסגרת תוכנית ההבראה [תשלום שכר לעובדים, סילוק החוב למקורות, סילוק החובות לרשויות המס, ועוד]. הן מעידות עד כמה שברירי היה מצבה ועד כמה קרובה הייתה להסדר נושים, שכמוהו כפשיטת רגל.

15. בנקודה זו שמעתי הסברים מגוונים מפי באי כוח המשיבים. עו"ד בן מאיר, ב"כ המועצה, טען כי סעיף 11 נבחר כדרך לעדכן את תעריפי הארנונה רק משום קשיי הידברות בין אנשי המועצה לבין מנהל משרד הפנים, כל שכן השרים הממונים, קשיים שהקשו על נקיטת המסלול הראוי יותר. הבינותי ממנו כי אנשי המועצה קובלים כי פגישה בין ראש המועצה לבין מנכ"ל של משרד מצריכה תיאום של כמה חודשים מראש, מה שעלול לסכל כמה וכמה מהלכים שביצועם תלוי בזמן. עו"ד נווה, ב"כ משרד הפנים, טענה כי הסכום שניתן להטיל כהעלאה חריגה על פי סעיף 11 לחוק ההסדרים גדול מהסכום שניתן להטיל על פי סעיף 9 ולכן נבחר המסלול של תוספת ארנונה לפי סעיף 11. אודה כי לא ירדתי לסופו של הסבר זה וכלל לא ברור לי מה עומד מאחוריו. ברי, מכל מקום, כי הפעלת סעיף 9 כרוכה בשתי פעולות המוגבלות בזמן: אישור צו הארנונה על ידי המועצה עד ל-31.1 של שנת הכספים החדשה והשגת אישור השרים גם כן עד תחילתה של שנת המס החדשה.

16. קשה להשתכנע מהנימוקים הללו. קשיי תקשורת בין השלטון המקומי לבין השלטון המרכזי לא רק שאין להם לגופם שום צידוק אלא אין בכוחם להביא לסטייה מהדרך שיש לילך בה. השלטון המרכזי נטל לעצמו בשנים האחרונות את רסן השליטה בארנונה, הכניס את הרשויות המקומיות לסדר של זמנים, מגבלות ואיסורים מאיסורים שונים. כל אלה מחייבים היזקקות גוברת והולכת של השלטון המקומי לשלטון המרכזי, אך לא ניכר כי האחרון מתנהג כמי שעֵר לכך. טענת דוחק הזמן שהעלה ב"כ המועצה מובנת לכאורה: בישיבה אצל מנכ"ל משרד הפנים מיום 4.8.04 נדרשה המועצה להעלות את תעריפי הארנונה ב – 15% כבר בשנה הנוכחית 2004. משנדרשה להגדיל לאלתר את ההכנסות מארנונה, לא עמדה בפני המועצה שום דרך אחרת אלא לפעול לפי סעיף 11 ולהטיל תוספת ארנונה. אך, האם גם אנשי השלטון המרכזי התנהגו כמי שעֵרים לחובתם לשתף פעולה עם המועצה הנתונה במגבלות של זמן? חוששני שהתשובה שלילית. בפרשה זו החליטה המועצה על תוספת ארנונה בישיבתה מיום 4.8.04. השרים אישרו אותה, משום מה, רק ביום 14.10.04, למעלה מחודשיים לאחר מכן [באותו יום אשרו השרים גם את תוספת הארנונה של המועצה המקומית יסוד המעלה]. הפרסום ברשומות נעשה ביום 21.11.04 גם כן בלי הסבר לאיחור. לא הוגש לי תצהיר של השרים או מישהו מטעמם שיסביר מדוע התנהל הכל באיטיות מופלגת, כאילו אין מדובר ב"נסיבות מיוחדות" וכאילו אין צורך דחוף לממן את תוכנית ההבראה. בהעדר הסבר לכך אני רשאי לצאת מהנחה שגם לדידם של השרים לא היתה דחיפות כזו שהצדיקה סטייה מדרך המלך. התוצאה היתה, בין היתר, שתוספת ארנונה שהוחלט עליה באוגוסט ושניתן היה לפרוס אותה על פני ארבעה חודשים, נגבתה בפרק הזמן הקצר של כ – 40 יום בין הפרסום ברשומות לבין תום שנת הכספים.

17. נימוק נוסף מדוע לא היה מקום לעשות שימוש בסעיף 11 לחוק ההסדרים, ניתן ללמוד מפרשנות המונח "בעד התקופה מיום האישור ועד תום שנת הכספים". פרשנות הביטוי הזה יכולה להשפיע על ההכרעה בשאלה האם השימוש שנעשה בסעיף 11 הוא ראוי. לביטוי הזה יכולות להיות כמה משמעויות:

א. הוא מיועד למנוע הטלת ארנונה בדיעבד, במיוחד נוכח ההוראה כי ארנונה ניתן להטיל לא יותר מאשר אחת לשנה;

ב. הוא מיועד להבהיר כי הארנונה שתיגבה בעד אותה תקופה תשמש למימון פרוייקטים או הוצאות הנדרשות באותה תקופה או בסמוך לה;

ג. הוא מיועד להשיג את שתי התכליות הנ"ל גם יחד.

18. לדעתי הפרשנות ג' היא הנכונה יותר. תכליתו הראשונה של הביטוי הזה הובהרה בפסק דין צוקר הנ"ל וכהוכחה לכך הבהיר בית המשפט העליון כי תוספת הארנונה אינה חלה על מי שחדל להחזיק בנכס לפני אישור השרים. גישה זו מביאה לידי ביטוי הולם את פן "הזמן" של תוספת הארנונה. בצד הפַּן זה, קיים פסק הדין בפרשת אמקור נ' שר הפנים הנ"ל שם אושרה ההחלטה להטיל תוספת ארנונה לצורך מימון פרוייקטים שביצועם הוא לכאורה מיידי ואינו מתמשך; זהו פן ה"מיידיות" של תוספת הארנונה. אילו רצה המחוקק להתיר הטלת תוספת ארנונה לצורך מימון פרוייקטים מתמשכים, האמורים להתבצע גם בשנת הכספים הבאה, היה מציין כי תוספת הארנונה מוטלת "בעד התקופה שמיום אישור השרים ואילך". אך המחוקק לא אמר כך.

19. אין חולק כי צו הארנונה של המועצה לשנת 2005, שאושר לקראת תחילתה של שנת הכספים 2005, יוצא מהנחה שבסיס הארנונה של שנת 2004 הוא השיעור שנקבע בצו הארנונה המקורי בתוספת 15%. צו הארנונה לשנת 2005 קובע, למשל, לגבי בתי מלון תעריף של 33.8 ₪ למ"ר שזה בדיוק הסכום שנדרש מהעותר מס' 2 מכוח צו הארנונה לשנת 2004 בצירוף 15% [תוספת הארנונה]. העותרים טוענים כי הבסיס לצו הארנונה לשנת הכספים 2005 צריך להיות צו הארנונה לשנת 2004 ללא תוספת הארנונה.

למחלוקת בנקודה זו יש שני פנים:

א. האם גלישת תוקפה של התוספת לשנת הכספים הבאה אינה מוכיחה בדיעבד שלא היה מקום לילך במסלול של סעיף 11, אלא במסלול של סעיף 9 לחוק ההסדרים;

ב. האם אישור השרים, בהנחה שניתן כדין, תוקפו יפה גם לשנת הכספים 2005 ואילך.

20. אפתח בשאלה הראשונה: הצבעתי לעיל על אופייה המוגבל של תוספת הארנונה, שהיא נוגעת לתקופה מוגבלת ומסתיימת בכל מקרה בתום שנת הכספים. כאמור, המועצה יצאה מהנחה כי בסיס הארנונה לשנת הכספים לשנת 2005 הוא צו הארנונה לשנת 2004 בצירוף 15% ולכן לא ראתה צורך להביא את תוספת הארנונה מחדש לאישור המועצה, כל שכן להשיג שוב את אישור השרים. ההגלשה המכוונת של התוספת לשנות הכספים הבאות מצביעה בדיעבד שאין המדובר בתוספת ארנונה דחופה או בנסיבות מיוחדות, אלא בהעלאה חריגה של הארנונה לתקופה ממושכת מעבר לשנת הכספים שבה הוטלה לראשונה וכי מלכתחילה הדרך שנבחרה היתה שגויה.

21. ביקשתי מבאי כוח המשיבים להבהיר מתי, לדעתם, תסתיים התקופה שבגינה תהיה המועצה רשאית להתייחס אל 115% הללו כאל בסיס הארנונה לשנות הכספים 2005 ואילך. ההסברים שקבלתי רחוקים מלהיות משכנעים. ב"כ המשיבים טענו, למשל, שהמועצה היא זו שתדאג לכך שבתום תוקפה של תוכנית ההבראה [כנראה בסוף שנת הכספים 2006] יוחזר המצב לקדמותו והמועצה תבטל בעצמה את התוספת. הסבר אחר הוא שאנשי משרד הפנים, הבודקים אחת לרבעון את תקציביהן של הרשויות המקומיות, אמורים ליתן דעתם על כך ובמועד הראוי ידאגו לבטל את התוספת ולהחזיר את המצב לקדמותו. לא נמסר לי ולו על מקרה אחד בו פעלה רשות מקומית באופן כזה או שמשרד הפנים התריע וגרם לביטול התוספת בתום התקופה. הבעיה בהטלת תפקיד המשגיח על משרדי הממשלה היא בכך שיש להם עניין שלא ניתן להסתירו בהקטנת התמיכה הממשלתית ברשות המקומית; כלל שהארנונה גבוהה יותר כן יקטנו המענקים השונים שהממשלה נדרשת לשלם. מנגנון בקרה עצמי שכזה אינו ראוי גם משום שאיש אינו יודע האם ומתי תסתיים תוכנית ההבראה; מה יקרה אם יוחלט להאריכה; מה יקרה אם היא תקרוס במהלך ביצועה; מי ידאג בכל המקרים הללו לביטול התוספת?

ישנה בפרשה זו ראייה לכך שלא ניתן לסמוך יתר על המידה שהמועצה תיזום את הביטול: בתחילת 2005 פורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים בדבר הגשת בקשה להיתר חריג בעקבות חקיקת חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 [תיקוני חקיקה], התשס"ה-2005. הרשויות המקומיות הרוצות בכך הונחו שעליהן לקבל החלטות בעניין תוספת חריגה ולהביאן לאישור השרים תוך פרק זמן שנקבע בחוזר. בשעה שפורסם החוזר כבר היתה עתירה זו תלויה ועומדת, והמועצה ידעה כי שאלת חוקיות תוספת הארנונה נתונה במחלוקת של ממש. היא גם ידעה כי המסלול הראוי יותר, גם לדעתה, הוא מסלול ההעלאה החריגה. חרף זאת לא נקטה את ההליך שהונחתה לנקוט - העלאה חריגה - ולא נצלה את ההזדמנות לבטל את גלישתה ההולכת ונמשכת של התוספת לשנות הכספים הבאות. בכך גרמה המועצה בעצמה לצמצום אינטרס ההסתמכות שלה.

22. המשיבים טוענים כי לפי תקנות ההסדרים במשק המדינה [ארנונה כללית ברשויות המקומיות לשנת 2000], התש"ס-2000, [להלן - תקנות ההסדרים] יש לראות בתוספת הארנונה חלק בלתי נפרד מצו הארנונה המקורי וכפועל יוצא מכך היא מהווה חלק מהבסיס לקביעת צו הארנונה לשנת הכספים הבאה. הטענה מושתתת על פרשנות הביטוי "הסכום שהגיע כדין" שבתקנות ההסדרים, ביטוי הדרוש לשם בניית צו הארנונה לשנת הכספים הבאה. "הסכום שהגיע כדין" מוגדר בתקנה 1 כ - "סכום הארנונה הכללית שהגיע כדין למטר רבוע של נכס לשנת הכספים 1999 לרבות מה שהיה משולם בלי הנחה כלשהי, אם נתנה". הגדרה זו חלה גם לגבי שנות הכספים המאוחרות יותר בשינויים המחוייבים. ההגיון העומד מאחורי הגדרה זו הוא שבבואנו לקבוע מהו הבסיס לקביעת הצו לשנה הבאה, יש להתייחס אל הארנונה במנותק מאירועים חריגים, אישיים או חד פעמיים, כגון הנחות, פיגורים, פטורים זמניים וכיוצא בזה נתונים לא קבועים העלולים לעוות את הבסיס. אבל, בה במידה שהנחה המוענקת למחזיק אינה באה בחשבון לצורך חישוב "הסכום שהגיע כדין" בשנה החולפת, כך גם תוספת ארנונה המוטלת בעד תקופה מוגבלת, לא תבוא בחשבון לצורך צו הארנונה בשנת הכספים הבאה. כל הסבור אחרת, משמיט את הקרקע מתחת לעקרון שאין לאשר תוספת ארנונה אם היא מיועדת לחול גם בשנות הכספים הבאות ומרוקן מתוכן את משמעותו של הביטוי "בעד התקופה מיום אישור השרים ועד תום שנת הכספים" וכבר דנתי בכך לעיל.

23. אני משער כי המצב הזה נגרם בעיקר בשל שיטת הטלת התוספת; היא הועמדה על 15% מהתעריף שבצו הארנונה. כשהיא מחושבת באחוזים, קל להתפתות לרעיון לצרפה לבסיס הקיים על מנת שישמש לשנת הכספים הבאה. אילו קבעו את שיעור התוספת בש"ח, ולא כשיעור הנגזר באחוזים מהתעריף הקיים, לא ניתן היה כל כך בקלות לצרפה לבבסיס הקיים. הפיתוי לראות את הבסיס כעומד על 115% נובע גם מגישתה היסודית של המועצה, שחרף טיעוניה בעתירה זו, ראתה זאת כתוספת שנתית ולא תוספת מוגבלת בזמן. בפרוטוקול ישיבת המועצה מיום 4.8.04 נשאל ראש המועצה אם התוספת היא רטרואקטיבית לשנת 2004 והוא השיב: "כן, גם בערים אחרות עשו כנ"ל". ועוד: ב"כ המועצה, עו"ד בן מאיר טען בעתירה זו, בישיבה האחרונה בעמ' 23 כי "בסעיף 11 חייבים לכתוב "עד סוף השנה", התוספת היא שנתית אבל נגבית בחלק מהשנה".

24. גם בנקודה זו ביקשתי מב"כ הצדדים, בישיבה מיוחדת שנקבעה לשם כך, להשלים טענות בעל-פה. הצורך בבדיקת תחולתה של פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו [להלן - חוק היסוד], עלה אצלי למקרא פסק הדין בפרשת צוקר נ' שלמה להט דלעיל. כסבור הייתי שאילו פסק הדין היה ניתן בימינו אלה, אחרי כניסתו לתוקף של חוק היסוד, השיקולים היו שונים ואולי גם התוצאה. אך אינני מתכוון כאן לחלוק על תוקפו של פסק הדין, אלא להעמיד את החלטת המועצה ואישור השרים, שהן החלטות מנהליות מובהקות, במבחני פסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק היסוד. אדגיש במפורש כי אין לי כל כוונה לדון בחוקיותו של חוק ההסדרים מול פסקת היסוד. מלאכה זו שמורה לבית המשפט העליון.

25. העמדת ההחלטה במבחני פסקת ההגבלה מתעוררת נוכח התוצאה שנגרמה מהליך אישור התוספת בפרשה זו. כוונתי לשני היבטים של ההליך: הראשון, אישור תוספת של 15% [על בסיס שנתי] בשעה שהעלאות המותרות בד"כ הן זעירות ואינן חורגות מעליית המדד; השני, הטלת סכום נכבד בגין תקופה כה קצרה. בחישוב שעשיתי התברר שאמנם הוחלט על העלאה של 15% בלבד, אולם מאחר והיא נדחסה לתוך פרק זמן של כחודשיים וחצי [מיום אישור השרים ועד תום שנת הכספים], פירוש הדבר תוספת של 72% ולא 15%. אילו, למשל, ניתן אישור השרים ביום 1.12.04, כי אז בגין החודש שנותר עד תום שנת הכספים, אותה תוספת עצמה היתה נחשבת העלאה של 180% ביחס למה שניתן היה לגבות בגין אותו חודש מכוח צו הארנונה המקורי. אילו ניתן אישור השרים בתחילת שנת הכספים התוספת היתה נפרסת על פני 12 חודשים ושיעורה היה באמת 15% בלבד. העיכוב הנוסף שנגרם מהפרסום המאוחר של האישור ברשומות גרם לכווץ התקופה שבה יש לשלם את התוספת לכדי 40 יום.

היבטים אלה נוגעים ליסוד המידתיות שבפסקת ההגבלה. אך, מאחר והצדדים לא טענו זאת מלכתחילה והשלימו טענות בעל-פה בלבד, לא קבלתי מהם טיעון סדור בשאלה האם נתונים אלה, כפי שפורטו לעיל, הם אכן בלתי מידתיים [כפי שנראה לי לכאורה] או שמא בניתוח כלכלי, תוך בדיקת החלופות האפשריות, הם עשויים להחשב מידתיים. לכן, בלי חמדה אני נאלץ לנטוש את הדיון בשאלה זו.

26. כפי שהראיתי לעיל, הליך הטלת תוספת הארנונה לשנת 2004 ואישורה היה שגוי ודינו להיבטל. כך גם הגדלת הארנונה לשנת המס 2005 על בסיס הארנונה המוגדלת בשנת 2004 וכך גם לגבי שנת 2006, שגם ביחס אליה נהגה, כנראה, המועצה באותה שיטה. עו"ד וינברג טוענת כי אם יתקבלו טענותיה בעניין זה, יהיה מקום לחייב את המועצה להחזיר לתושבים את תוספת הארנונה שגבתה מהם שלא כדין בתוספת ריבית והצמדה.

ב"כ המשיבים טענו כי גם אם יקבע בית המשפט כי החלטת המועצה ואישור השרים לא היו כדין, אין פירוש הדבר כי מיניה וביה מחוייבת המועצה להחזיר למחזיקים את הסכומים העודפים. כאשר מדובר בהחלטה מנהלית פסולה מסוג זה, השיקולים בדבר החזר כספים ששולמו שונים מאשר כשמדובר ביחסים במישור המשפט הפרטי.

27. הסוגיה הזאת נוגעת לשני היבטים. האחד, מה היקף תחולתה של פסיקת בית המשפט מבחינת הזמן: האם היא פועלת לעתיד או שמא פועלה הוא גם בדיעבד. השני, סוגיית הבטלות היחסית. מקובל עלינו כי תֹקפּוֹ בזמן של פסק דין הוא חלק משיקולי בית המשפט לגוף העניין. בית המשפט עשוי להגיע למסקנה כי החלטה מנהלית פלונית היא בלתי חוקית או אפילו בטלה ואולם לא בהכרח יורה על ביטול נפקותה באופן פרוספקטיבי או על השבת כספים שהתקבלו בקופתה של הרשות המנהלית מכוח אותה החלטה. כך, למשל, קרה בפרשת בג"צ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ, פ"ד נד [1] 112. לעומת זה, בפרשת ע"א 4335/01 עיריית צפת נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ פ"ד נח [2] 17, אישר בית המשפט העליון את קביעתו של בית משפט זה כי נפקות ביטול ההחלטה המנהלית תהיה בדיעבד. מהם השיקולים שעל בית המשפט לשקול בבואו להחליט האם תוקפו של ביטול החלטה מנהלית יהיה בדיעבד או לעתיד.

בפרשת שקם נ' מנהל מע"מ הנ"ל מפרט השופט זמיר כמה מהשיקולים:

א. אי החוקיות אינה טבועה במהות המצב הקיים אלא היא בגדר מעוות שיוכל לתקון;

ב. אי החוקיות שנתגלתה מתייחסת להיבט משני של ההסדר;

ג. ביטול בדיעבד של ההחלטה המנהלית עלול לגרום נזק חמור לאינטרס הציבורי ללא צידוק מספיק.

בהסתמך על דברים אלה, בין היתר, מפרט הנשיא ברק בפסק הדין בעניין עיריית צפת נ' בזק הנ"ל שיקולים נוספים:

א. אי החוקיות נובעת מסתירת הצו שהותקן על ידי העירייה לחוק המסמיך. זוהי אי חוקיות חמורה הקיימת בצו מאז שהותקן;

ב. אי החוקיות עולה מלשונו של החוק המסמיך ובית המשפט לא נזקק לכלים פרשניים יצירתיים כדי להגיע למסקנה זו;

ג. טענת אי החוקיות הועלתה כבר עם התקנתו לראשונה של הצו;

ד. מידת הסתמכותה של העירייה הראויה להגנה, היא מידה מצומצמת.

28. כשאני מנסה ליישם עקרונות אלה על אי החוקיות שנמצאה בהחלטת המועצה ובאישור השרים להטיל תוספת ארנונה בישוב מטולה, עלי לשקול את הנתונים הבאים:

א. העתירה הוגשה ביום 20.3.05 לאחר שאישור השרים פורסם ברשומות וגם לאחר שאושר צו הארנונה לשנת 2005. אין המדובר בשיהוי המשמיט את הקרקע מתחת לעתירה, אולם יש לקחתו בחשבון;

ב. מזה שנים מסתמך משרד הפנים ועימו הרשויות המקומיות השונות על הפרקטיקה [השגויה] של הטלת תוספת ארנונה במקום העלאה חריגה. גם כשקובע בית המשפט שמדובר בפרקטיקה פסולה, מן הראוי לקחת בחשבון את אינטרס ההסתמכות של הגופים הנוגעים בכך. יחד עם זאת, לאור המנעותה של המועצה לעבור כבר בשנת 2005 למסלול של העלאה חריגה, כפי שהומלץ בחוזר המנכ"ל [ראו פסקה 21 לעיל], ראוי שההגנה על אינטרס ההסתמכות תהיה מוגבלת במידת מה והדבר יבוא לידי ביטוי במועד כניסתה לתוקף של ההכרזה שבפסק דין זה;

ג. יש להחלטת בית המשפט השלכות רוחב משמעותיות החורגות מגדר עניינה של המועצה המקומית מטולה. ביטול בדיעבד של תוספת הארנונה עלול להביא לשרשרת ביטולים בישובים אחרים, להדרדרות כלכלית שלהם ולהעמסה בלתי צפויה על שכם קופת המדינה;

ה. וזה העיקר בעיני: אי החוקיות שבעשיית שימוש בסעיף 11 לחוק ההסדרים במקום סעיף 9, אינה אי חוקיות טבועה; המועצה ומשרד הפנים יכלו, אילו נקטו במועד בצעדים הראויים, להשיג אותה תוצאה על ידי ייזום העלאה חריגה לפי סעיף 11. אילו נעשה כך - העותרים ויתר המחזיקים בישוב היו משלמים בסופו של דבר אותו סכום. הצידוק לעדכן את תעריפי ארנונה הוכח; השאלה באיזו מסגרת ראוי לעשות זאת, חשובה אך משנית.

עשויים העותרים לשאול מה רבותא תצא להם מהזכייה בעתירה, שהרי הצהרה שאינה צופה פני העבר כמעט-כמוה כאות מתה. תשובתי לכך היא שאם יישאר פסק דין זה על כנו, יש להניח שיכובד על ידי משרד הפנים גם ביחס לרשויות מקומיות אחרות. כך תשופר כל ההתנהלות בכל הנוגע לעדכון תעריפי הארנונה והציבור כולו ייצא נשכר בזכות יוזמתם של העותרים.

29. לאור כל השיקולים הללו הגעתי לכלל מסקנה כי מן הראוי להכריז על בטלות ההחלטה בדבר תוספת ארנונה ואישור השרים שניתן לה וכך אני מורה. ההצהרה תיכנס לתוקפה ביום 1.9.06. היא צופה פני עתיד ואינה באה לבטל פעולות שנעשו או ייעשה עד 1.9.06. למען הסר ספק אבהיר כי ניתן לגבות את הארנונה נשוא החלטה זו בעד התקופה המסתיימת ביום 31.8.06.

כל אחד מהמשיבים ישלם לעותרים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד ומע"מ בסכום כולל של 10,000 ₪ נכון להיום.