2. העירייה מעלה טענת סף לפיה מקורות השתהתה בהגשת העתירה. לדברי מקורות, השומה הרלוונטית התקבלה על ידה בתאריך 23.6.05. העתירה הוגשה בתאריך 26.10.05. כידוע תקנה 3 לתקנות בתי המשפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א – 2000 מורה שהיה ולא נקבע מועד להגשת העתירה – כפי שאירע כאן, "תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים...". חישוב פשוט מגלה שהעתירה הוגשה באיחור של כחודשיים וחצי. מקורות מתרצת את הענין בכך שבתאריך 5.9.05 קבע בית המשפט העליון בעניין מקורות (עע"ם 5640/04 מקורות נ. לכיש) שהסמכות למנהל ארנונה מצומצמת היא ובית המשפט המנהלי הוא אשר יכריע בנושאים המשפטיים. העירייה משיבה שגם כך מקורות הגישה את העתירה רק בחלוף 40 יום ממועד פסק דינו של בית המשפט העליון והיה עליה להזדרז. סבורני שגדר המחלוקת בטענת השיהוי מצביע על אי נקיטת צעדים דיוניים נאותים ע"י מקורות. תקנה 3 (ג) מסמיכה את בית המשפט המנהלי להאריך את המועד להגשת עתירה. מקורות טוענת שאיחרה בהגשת העתירה בשל שינוי ההלכה בנושא הסמכות. על פני הדברים זהו הסבר סביר. ברם, היה על מקורות להגיש בקשה להארכת מועד. זה המסלול הדיוני הראוי בנסיבות העניין. תחת זאת פנתה מקורות לבית המשפט בעתירה מנהלית ובכך קבעה עובדה מוגמרת בתקווה שהדברים יסתדרו. התנהגות דיונית זו אין להשלים עימה. כאמור אין ספק שהעתירה הוגשה לאחר 45 יום. לו מקורות הייתה זוכה להארכת המועד נושא השיהוי היה מגיע לקיצו. ברם, משבחרה מקורות לעקוף את המסלול האמור, יש מקום לבחון את טענת השיהוי של העירייה.

הפסיקה קבעה שטענת השיהוי בהגשת עתירה מנהלית עומדת על שלוש רגלים:

א) השיהוי הסובייקטיבי; ב) השיהוי האובייקטיבי; ג) חומרת הפגיעה בשלטון החוק.

המבחנים שזורים זה בזה ומתפקידו של בית משפט לאזן ביניהם. בפסק דין הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה הסבירה כב' השופטת בייניש שנכון להעניק "משקל רב ביותר דווקא לבחינת הרכיב האובייקטיבי"(עע"מ 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו (3) 673). בבואי לבחון את הדברים במקרה הקונקרטי יצוין שוב ששיהוי סובייקטיבי קיים כאן. באשר לשיהוי האובייקטיבי, העירייה לא העלתה טענה משכנעת מדוע מרכיב זה בולט במקרה דנא. נותר השיקול של חומרת הפגיעה בשלטון החוק. בנסיבות הענין הואיל ואף במסגרת של בחינת השיהוי הסובייקטיבי יש להעניק משקל מסוים לטענת מקורות בדבר שינוי ההלכה על ידי בית המשפט העליון, ועוד שלא הוכח שהשיהוי האובייקטיבי הינו רב במקרה זה, נדמה שנכון יהיה לבחון את הענין לגופו. זאת גם בהקשר של שיקול חומרת הפגיעה בשלטון החוק.

עתה יש לפנות לשלוש הטענות של מקורות שהוזכרו לעיל.

3. מקורות סבורה שדרישת העירייה לארנונה הינה בניגוד לדיני ההסדרים. טענה זו בנויה באופן הבא. העירייה גבתה את הארנונה תחת הסיווג של "קרקע תפוסה לרבות... שדות החדרות מים של מקורות". זהו הסיווג המופיע בצו הארנונה לשנת 2000 של עיריית אשדוד. מקורות מפנה לתקנה 4 (א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה(ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2001), התשס”א – 2001: "מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2001 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס... אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו". בהתאם עורכת מקורות השוואה בין הסיווג בשנת 2000 לבין השינוי בשנת 2001. בשנת 2000 סיווג 701 לצו הארנונה כולל: "קרקע תפוסה... לרבות שטח קרקע לא מקורה המשמשת לחנייה ללא תשלום. בשנת 2001 בסיווג 701 מופיעות אותם מילים אך יש דוגמא נוספת המוזכרת לאחר המילה "לרבות" והיא כאמור "שדות החדרת מים של מקורות". מכאן טוענת מקורות שהעירייה שינתה את הסיווג לרעתה. בשנת 2000 הדוגמא של שדות ההחדרה אינה מוזכרת ולכן, על פי קו זה מנועה העירייה מלהוסיף ולהרחיב את הסיווג. הרציונל לכלל בתקנה 4 מוסבר בפסק דין שקם. כב' השופט ריבלין מסביר שהוראות ההקפאה לפיהן אין להציג סיווג חדש מטרתם למנוע מהרשויות המקומיות "לשנות ביחס לנכסים "חדשים" את סיווגם ובכך להגדיל בעקיפין את שיעור הארנונה" (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז (2) 494). הסדר מחייב ריסון מרחב התימרון של העירייה אחרת היא עשויה להפתיע על חשבון הנישום.

העירייה התמודדה עם הטענה האמורה בצורה מעניינת. היא מסכימה שיש להתעלם מתת הסיווג: "שדות ההחדרה". היא מוכנה שלא יוענק כלל משקל למילים אלו. מקורות אינה מקבלת גישה זו, היא טוענת שקיימת הנחה לפיה מחוקק המשנה אינו משחית מילותיו לריק.

נדמה שהמפתח למחלוקת האמורה בין הצדדים הינה האם התוספת מהווה חידוש או הבהרה. ככל שמדובר בחידוש, ידה של מקורות על העליונה. ואולם ככל שמדובר בהבהרה, יש לקבל את תשובתה של העירייה. הרי אין מקום לפטור את מקורות מחיוב בארנונה באופן מלא - אף היא אינה טוענת כך. יש להתמקד בשאלה מה היה המצב לו מילות התוספת לא היו מופיעות בסיווג.

לדעתי המבחן של - חידוש או הבהרה - מעוגן בפסיקה. בענין המועצה האיזורית חבל יבנה הבהירה כב' השופטת ארבל שפרשנותה של תקנה 4 לתקנות ההסדרים "צריך שתעשה איפוא בשים לב למטרת המחוקק שלא לאפשר לרשויות המקומיות להגדיל ללא פיקוח את סכומי הארנונה הנגבים מדי שנה על ידי שינוי סוג הנכס או סוג השימוש בצו הטלת הארנונה"(עע"מ 980/04 המועצה האיזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ). לצד זאת קבע כב' השופט גרוניס בענין אחר שהוספת המונח "מקלטים" להגדרה של "שטח לצורך חישוב הארנונה" אינה תוספת פסולה. כדבריו "מדובר בתוספת שבאה להבהיר ואינה מהווה שינוי של ההגדרה. אי לכך, כבר בשנים קודמות ניתן היה לחייב בארנונה לגבי המקלט, שכן הוא כלול בשטח שבתוך הבנין... במילים אחרות, התוספת של המושג "מקלטים"... לא הביאה להטלת ארנונה על סוג נכס שלא הוטלה עליו ארנונה בשנה קודמת" (ע"ש 28/90 (ב"ש) אגד נ' עיריית דימונה).

ניתן לסכם ולומר ש"חידוש" אסור מן התקנות אך הבהרה מותרת. כיצד נדע להבחין בין שתי אפשרויות אלו? הייתי משיב שדרך אחת היא להתעלם מתוספת המילים ולשאול האם התעלמות או מחיקה זו משנה את החיוב. היה והתשובה לשאלה זו הינה בשלילה באופן ברור, הרי תוספת המילים הינה בגדר הבהרה. היה והתשובה חיובית, מונח בפנינו חידוש בסיווג שהינו כאמור פסול. בדרך זו תשמרנה הוראות ההקפאה. בל נשכח שעירייה המעוניינת "לחדש" ולשנות סיווג נכס לצורכי חיוב בארנונה רשאית לפנות לשר הממונה בדרך שנקבעה על ידי המחוקק.

בענייננו, מקורות טוענת שהיה ונבחן את שדות ההחדרה ללא תוספת המילים כמוצע על ידי העירייה, המסקנה תהא שיש לסווג אותם כאדמה חקלאית. מנגד טוענת העירייה שבחינה זו תוביל למסקנה שיש לסווג את שדות ההחדרה כקרקע תפוסה, ומכאן שתוספת המילים אינה מעלה או מורידה.

תקנה 1 לתקנות ההסדרים 2001 קובעת: "סיווג נכס – קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". השימוש בנכס הוא המפתח לסיווגו. בית המשפט העליון פסק בענין עילבון כי "פעילותה של מקורות בהקשר למוביל הארצי... זוהי פעילות בעלת אופי עסקי, מסחרי" (ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד (2) 433). סעיף 269 לפקודת העיריות מגדיר "אדמה חקלאית" באופן הבא: "כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בנין, המשמשת מטה או משתלה או משק בעלי חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים". הדין והפסיקה משקפים את המציאות בשטח לפיהם שדות ההחדרה אינם בגדר אדמה חקלאית אלא בגדר קרקע תפוסה. עסקינן בתהליך של טיהור המים לשם שימוש חוזר להשקייה. השימוש בנכס הוא הקובע.

מקורות מבקשת להעניק משקל לחוזר מנכ"ל משרד הפנים (מספר 13 משנת 1987) לפיו חיוב מאגרים פתוחים כולל אתרי ההחדרה יחושב על פי התעריף שנקבע לאדמה חקלאית מעובדת. ניתן לחלוק על המסקנה שמסיקה מקורות מהחוזר הנ"ל, אך אין זה העיקר. המחוקק החליט לקבוע את התעריף על פי חקיקה ועל כן כבר בשנת 1987 קבע מנכ"ל משרד הפנים בחוזר מספר 18 שאין עוד נפקות לחוזר מספר 13.

נדמה שטענתה העיקרית של מקורות הינה שיש לשלול את סיווג החיוב משום שמדובר בתוספת מילים שמתייחסת נקודתית לשדות ההחדרה – תוספת שהינה פסולה. ואולם העירייה למעשה הוציאה את העוקץ מהטענה בכך שהסכימה שאין להעניק משקל למילים הנוספות כאילו לא נכתבו. תשובת מקורות הינה שהמחוקק אינו עושה את מלאכתו לריק, והתוספת מעידה על הצורך בה. על כך ניתן להשיב שאכן פעולת הוספת המילים לא היתה שרירותית, אך שאלה נפרדת היא אם הכוונה היא לחדש או להבהיר. מכאן תוספת המילים כשלעצמה אינה בהכרח ראייה למצב המשפטי ששרר קודם לכן. בדיקה עניינית של הדברים תומכת במסקנה שהסיווג של קרקע תפוסה הינו כדין. מטרת תוספת המילים בתת הסיווג הינה להבהיר את הקיים ולא לשנות את המצב. לנוכח מסקנה זו יש לעבור לטענת מקורות בדבר סבירות החיוב להבדיל מחוקיותו.

4. טענת מקורות ביחס לסבירות החיוב הינה בעלת שני ראשים. האחד אופיו של הנכס והאחר השוואת התעריף לעיריות או למועצות איזוריות אחרות.

הלכה פסוקה היא שעל מנת להצדיק את התערבותו של בית המשפט המנהלי בשיעור הארנונה "יש צורך להראות, שהחלטת הרשות מגעת לכדי אי סבירות קיצונית אשר נושאת עימה תכונה של אי צדק בולט הגורם עוול בולט" (בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו (1) 793). נגזר מכך מספר כללים. הנטל רובץ על הטוען שעירייה או רשות מקומית גובה תעריף שיש לבטלו בשל היותו בלתי סביר. מלאכת קביעת התעריף מתמקדת בפרטים. יש צורך בחישובים והשוואות רבות. עיריות שונות עשויות להגיע לתוצאות שונות. מלאכה זו ראויה שתערך על ידי העירייה, תוך עבודת צוות, לאחר קבלת חוות דעת ממומחים שונים. בית משפט יתערב רק כאשר מונחים בפניו מלוא הנתונים, ואלה מלמדים שהצדק כמעט דורש שינוי בתעריף הארנונה. העדר תשתית נאותה יעמוד לרועץ נגד העותר לשינוי התעריף. בל נשכח שטענה של חוסר סבירות משמעותה שהדרישה נופלת במתחם הדין על פי שיקול הדעת שהעניק המחוקק לעירייה. על כן המשוכה שעותר חייב לעבור הינה גבוהה ביותר.

העירייה מפנה לשלושה פסקי דין בהם נדחו עתירותיה של מקורות לתקוף את תעריפי הארנונה לגבי קרקע תפוסה מחמת חוסר סבירות. בענין מקורות נ' עיריית מגדל העמק (עת"מ (נצרת) 144/01) אושר חיוב בסך כ- 26 ש"ח למ"ר ביחס לבריכות מים. בענין מקורות נ' מועצה איזורית מגידו (עת"מ (נצרת) 161/01) אושר חיוב של כ- 15 ש"ח למ"ר ביחס לקרקע טרשית. בפסק דין מקורות נ' מ.א. משגב (עת"מ (נצרת)224/02) אושר תעריף של כ – 18 ש"ח למ"ר ביחס לקרקע טרשית המשמשת כמרווח ביטחון. ואולם יש לערוך בדיקה פרטנית של המקרה נשוא העתירה.

מקורות מדגישה את הייחוד בנכס של שדות ההחדרה. לגישתה, מדובר בפעילות מיוחדת ואין לייקר אותה על ידי קביעת תעריף גבוה. השוואות עם קרקעות תפוסות למיניהן, עלולות להטעות. מקורות מפנה לחלק של שדות ההחדרה בעתירה זו, המצויות בשטחי מועצה איזורית חבל יבנה – כשליש מהשטח הכולל – ושואלת איך יתכן שהתעריף בעיריית אשדוד יקר יותר פי 53 משיעור הגביה של המועצה האיזורית. לטענת מקורות שיעור החיוב גבוה פי כמה גם מגורמי גביה אחרים בנכס מסוג שדות ההחדרה.

מקורות הצליחה לעורר שאלה, אך התשתית שהציגה לוקה בחסר והנתונים אינם מציגים תמונה מלאה. בענין דשנים הובהר כי ראשיתה של בדיקה לסבירות התעריף "היא השוואה של שיעורי הארנונה ברשויות האחרות... אך העורך השוואה כזו, חייב לדייק בפרטים ולקיים השוואה בין העותר לבין רשויות הדומות לו במרכיבים הבסיסים, או למצער ניתן הסברים אפשריים סבירים לשוני שבין השניים, ככל שהוא קיים. לא כך נהגה העותרת". דומני שאף לא כך נהגה העותרת בענייננו.

כדי להמחיש את החסר יצוינו מספר נקודות. ראשית התעריף שנקבע נמוך בכ - 35% מהתעריף המירבי המותר בדין. נתון זה מצביע על אי מיצוי הגביה על ידי הרשות בהיקף של ממש. כמובן אין כוונה לקבוע נוסחה של תעריף גביה לעומת שיעור גביה מירבי, אך נתון זה בעל משקל. שנית, מקורות ערכה השוואה בשדות ההחדרה בין עיריות לבין מועצות אזוריות. מקורות אף הצהירה בסיכומיה: "מן המפורסמות כי תעריפי הארנונה בעיריות יקרים יותר מתעריפי הארנונה במועצות האיזוריות בשל המחסור בעתודות קרקע בערים". לכך יש להוסיף ששטח בתחום המונציפאלי של עירייה תופס מקום שניתן היה לעשות שימוש בו לצורכי מסחר ותעשיה לדוגמא. על כן לא די להשוות בין תעריף של עירייה לבין תעריף של מועצה איזורית, והפער אף עשוי להיות משמעותי. הפסיקה הכירה בשוני האמור בין עירייה למועצה איזורית (ראה לדוגמא פסק דין דשנים שהובא לעיל – פסקה 11 -בדבר השוואה בין קרית אתא למועצות איזוריות). כמובן אין דין אחד לכל מועצה אזורית או לכל עירייה. הערה זו מובילה לנקודה השלישית: בבוא העותר לשכנע את בית המשפט המנהלי בחוסר סבירות התעריף, עליו לערוך השוואה על פי המעגל החיצוני ועל פי המעגל הפנימי. המעגל החיצוני הינו בין רשות לבין רשות, והמעגל הפנימי הינו בין חיובים שונים בתוך אותה רשות. המעגל הפנימי חשוב כדי לבחון את סבירות הדרישה ביחס לנכס מסוים לעומת נכסים אחרים המצוים בשטחי הרשות. בענייננו אין התיחסות למעגל הפנימי. סבירות התעריף ראויה שתיבחן בראיה כוללת של הרשות הגובה אותו. ניתוח "המאקרו והמיקרו" הינו צעד חיוני כדי לשפוט את ההיבטים הכלכליים של סבירות תעריף הארנונה. רביעית. מהחומר עולה שעיריית ראשון לציון דרשה ארנונה ממקורות בגין שדות ההחדרה על פי תעריף של 14.5 ש"ח למ"ר, שבפועל זהה לתעריף שגבתה עיריית אשדוד. נכון הוא שגם עולה מהחומר שנושא הארנונה עם ראשון לציון מצוי בבירור משפטי אך לנוכח מבנה הטיעון של מקורות וכן שמדובר בנכסים בודדים מהסוג של שדות ההחדרה יש לכך משמעות שמחזקת במידת מה את עמדת העירייה. חמישית, העירייה הציגה טבלה משלה לגבי נכסים מהסוג של קרקע תפוסה הקשורה למים, שמציגה את הסתייגותה של מקורות באור אחר. מקורות משיבה לטענה זו שאין להשוות בין שדות ההחדרה לבין פעילות אחרת הקשורה למים, ואין לערוך השוואה בין קרקע תפוסה לבין שדות ההחדרה. ברם טיעון זה דורש נתונים מלאים ומקצועיים שאינם מצוים בעתירה.

סיכומו של דבר אינני סבור שיש מקום לקבל את הטענה של חוסר סבירות בתעריף, לא מפני מה שאמור בעתירה אלא בעיקר בשל מה שחסר בה. כפי שצוין לעיל אין זה מתפקידו של בית המשפט לנהל את העירייה, לרבות קביעת תעריפים מדוייקים לנכס זה או אחר. לכן עתירה בכגון דא חייבת להיות מבוססת היטב בנתונים ובניתוחים מאוזנים ומוסברים בראייה רחבת היקף ופרטנית כנדרש. תשתית כזו לא הונחה בפני.

5. סוף דבר העתירה נדחית.

מקורות תשא בהוצאות העירייה ובשכר טרחת עו"ד בסך 20,000 ש"ח להיום.