דנ"מ 6346/06 - עליון, ארנונה

דנ"מ 6346/06

בפניי עתירה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון מיום 17.7.06 בעע"ם 11641/04, שניתן מפי השופטת ע' ארבל ובהסכמת השופטים א' ריבלין ומ' נאור.

1. בפסק הדין נשוא העתירה נדחה ערעורם של העותרים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת א' קובו), שבגדרו נדחתה עתירת העותרים נגד חוקיות חיובם בארנונה על ידי המשיבה. העותרים, אב ובתו תושבי המושב עשרת שבתחום שיפוטה של המשיבה, חויבו החל משנת 2001 בתשלומי ארנונה בגין מחסן הצמוד לבית העותר ומרתף המצוי בביתה של העותרת. לפני כן לא חויבו העותרים בתשלומי ארנונה בגין שטחי המחסן והמרתף. חיובם בארנונה נעשה על סמך צו הארנונה של המשיבה לשנת 1999, שבו נוספה לראשונה התייחסות מפורשת למרתפים ומחסנים ונקבע כי יש לחייבם בארנונה בהתאם לסוג השימוש בהם (מגורים או עסקים). בעתירתם לבית המשפט לעניינים מנהליים טענו העותרים כי חיובם בתשלום ארנונה בגין המרתף והמחסן אינו חוקי משום שהוא מהווה שינוי בשיטת החישוב של הארנונה, שנאסר על המשיבה לבצעו בהתאם להוראת תקנה 2(ב) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: תקנות ההסדרים). כן טענו העותרים כנגד חוקיות צווי הארנונה של המשיבה החל משנת 1999 ועד לשנת 2003, שבה הגישו את עתירתם נגד המשיבה. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את עתירתם של העותרים. בפסק דינו קבע בית המשפט המחוזי כי צו הארנונה של המשיבה לשנת 1999 הינו חוקי משום שלא קבע חיוב עבור סוג נכסים נוסף אלא אך הבהיר כי החיוב בגין "בניין", בהתאם להגדרת מונח זה בסעיף 269 לפקודת העיריות (הגדרה המשמשת גם לצרכי חיוב בארנונה), כולל גם מחסן ומרתף. בית המשפט המחוזי דחה גם את טענתם החלופית של העותרים כי המרתף והמחסן אינם משמשים בפועל למגורים או לעסקים. בערעור שהגישו לבית המשפט העליון שבו העותרים וטענו כי התוספת לצו הארנונה של המשיבה לשנת 1999, לפיה החיוב בארנונה כולל גם שטחי מחסנים ומרתפים, אינה חוקית משום שמדובר בשיטת חישוב שונה מזו שנהגה בשנה הקודמת, ועל כן היא אינה חוקית על-פי הוראת תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים. כן טענו העותרים כי הופלו לרעה לעומת נישום אחר, שאיתו הגיעה המשיבה להסדר פשרה במקרה דומה. המשיבה טענה, לעומת זאת, כי המחסן והמרתף של העותרים לא חויבו בארנונה עד לשנת 2001, משום שלא היה לה מידע על קיומם, עד שערכה סקר נכסים בתחום שיפוטה בשנים 2001-2000. לטענתה, היא הייתה רשאית לחייב את העותרים בארנונה בגין המחסן והמרתף גם בין השנים 1998-1992, ולכן אין לראות בחיובם החל משנת 2001 משום שינוי אסור של שיטת החישוב.

2. בפסק דינה סקרה השופטת ע' ארבל בהרחבה את "הוראות ההקפאה" שבדיני הארנונה, שמטרתן הינה למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה על מנת לכסות את גירעונותיהן. בכלל זה ניתחה השופטת ע' ארבל את הכללים השונים הקבועים בתקנות ההסדרים בכל הנוגע לשינוי שיטת החישוב של הארנונה, לשינוי הסיווג של נכסים לצרכי ארנונה ולהטלת ארנונה לראשונה על סוג נכסים מסוים. ההסדרים השונים הללו נבדלים זה מזה במידת הגבלתה של הרשות המקומית בהתאם לכל אחד מההסדרים ובאפשרות לחרוג מההסדר. בכל אחד מן ההסדרים נקבע מנגנון פיקוח שונה על הרשות המקומית. בהקשר זה ציינה השופטת ע' ארבל כי האיסור לשנות את שיטת החישוב הוא מוחלט ואין אפשרות לסטות משיטת החישוב הקיימת. אולם, מן ההגבלה האוסרת על שינוי סיווג של נכס ניתן לחרוג באמצעות קבלת אישור של שר הפנים ושר האוצר. הטלת ארנונה לראשונה על סוג נכסים מסוים איננה דורשת, לעומת זאת, אישור מגורם חיצוני כלשהו וכל שהרשות המקומית נדרשת אליו הוא לקבוע את התעריף במגבלות התעריפים המזעריים והמרביים שנקבעו בתקנות. בענייננו קבעה השופטת ע' ארבל כי חיובם החדש של העותרים בגין המרתף והמחסן נופל בגדר הטלת ארנונה לראשונה לפי תקנה 11 לתקנות ההסדרים. אין מדובר, כך נקבע, בשינוי סיווג משום שהמרתפים והמחסנים הצמודים לבתים כלל לא חויבו קודם לכן בארנונה. כן ציינה השופטת ע' ארבל כי אין מדובר בשינוי שיטת חישוב משום שההשפעה של החלטת המשיבה היא רק על מבנים שצמודים להם מחסנים ומרתפים ולא על כלל המבנים. השופטת ע' ארבל הוסיפה עוד כי תוצאה, לפיה כל עוד יוותרו תקנות ההסדרים במתכונתן הנוכחית המשיבה לא תוכל לחייב מחסנים ומרתפים הצמודים לבתי מגורים בארנונה בשל טעות בשיקול דעת בעבר, איננה תוצאה סבירה, וציינה בהקשר זה כי הוראות ההקפאה אינן באות להנציח טעויות של הרשות המקומית. השופטת ע' ארבל קבעה עוד, כי בהיותם של המחסן והמרתף של העותרים חלק אינטגראלי מבתיהם, החלטתה של המשיבה לראותם, לצרכי ארנונה, כמשמשים למגורים הינה סבירה וכדין. משעמד חיוב הארנונה שהוצא לעותרים על ידי המשיבה במגבלות התעריפים הקבועות בתקנות מצאה השופטת ע' ארבל כי מדובר בחיוב חוקי שאיננו מנוגד לתקנות ההסדרים. עוד נקבע בפסק דינה של השופטת ע' ארבל כי יש לדחות את טענות העותרים בנוגע לאפלייתם לעומת נישום אחר. לפיכך, הגיעה השופטת ע' ארבל לכלל מסקנה כי דין ערעורם של העותרים להידחות ושאר חברי המותב הסכימו עימה.

3. בעתירה שלפניי סוקרים העותרים בהרחבה יתרה את פסיקתו של בית משפט זה באשר להוראות ההקפאה השונות בדיני הארנונה, וזאת על מנת לבסס את טענתם כי בפסק הדין נשוא העתירה נקבעה הלכה חדשה הסותרת הלכות קודמות של בית המשפט העליון בתחום הארנונה, ועל כן יש מקום, לטענת העותרים, לערוך דיון נוסף בפסק הדין. טענתם המרכזית של העותרים היא כי לא היה מקום להחיל בעניינם את תקנה 11 לתקנות ההסדרים העוסקת בהטלת ארנונה לראשונה על נכס אלא כי מן הראוי היה, בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה, לראות את חיובם החדש בגין המרתף והמחסן כשינוי של שיטת החישוב - שינוי שנאסר, כאמור, על-פי תקנות ההסדרים; ולחלופין כהוספת תת סיווג חדש, המחייב את קבלת אישורם החריג של שר הפנים ושר האוצר. העותרים טוענים כי יש לפרש את תקנה 11 האמורה, כך שהיא מתייחסת רק לאי הטלת ארנונה בצו הארנונה של הרשות המקומית על סוג נכס הנמנה עם הסיווגים הראשיים הקבועים בתקנות ההסדרים מאז שנת 1993 ולא לאי חיוב על ידי מנהל הארנונה של נכס מסוים למרות צו הארנונה. העותרים מוסיפים וטוענים, כי ברשויות מקומיות שונות ברחבי הארץ נהוגות שיטות חישוב שונות, שלפיהן חלקי נכס מסוימים אינם מחויבים בארנונה. פסק הדין נשוא העתירה והפרשנות שניתנה בו לתקנה 11 לתקנות ההסדרים יאפשרו, כך טוענים העותרים, לרשויות מקומיות בכל רחבי הארץ, שבעבר נהגו שלא לחייב חלקי נכס מסוימים בארנונה כחלק משיטת החיוב באותה רשות, להתחיל בחיוב שטחים אלה וכך להגדיל את קופתן במיליוני שקלים ולהטיל חיובים חדשים על כל מחזיק בנכס. המשיבה בתשובתה לעתירתה טוענת כי אין בענייננו עילה לקיום דיון נוסף. פסק הדין נשוא העתירה מהווה, לטענת המשיבה, יישום של ההלכות שנקבעו בפסיקתו של בית משפט זה בתחום הארנונה על נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה דנן. המשיבה טוענת עוד, כי בית משפט זה צדק כאשר קבע כי חיוב העותרים בארנונה בגין המחסן והמרתף הינו בגדר הטלת ארנונה לראשונה ואיננו מהווה שינוי של שיטת החישוב או שינוי סיווג של הנכס. המשיבה מוסיפה וטוענת כי פסק הדין התמקד בהחלטה הספציפית להטיל ארנונה על המחסן והמרתף הצמודים לבתיהם של העותרים, ולכן אין לו משמעויות מרחיקות לכת כפי שטוענים העותרים.

4. לאחר שעיינתי בפסק הדין שבגינו הוגשו העתירה ובטיעוניהם המפורטים של הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה לדיון נוסף להידחות. פסק הדין נשוא העתירה מיישם בעיקרו את הוראותיהן של תקנות ההסדרים על נסיבותיו הקונקרטיות של המקרה דנן. פסק הדין מתמקד בסיווג החלטתה של המשיבה בעניינם הפרטני של העותרים, בהתחשב בהוראות צו הארנונה של המשיבה, ואין ללמוד ממנו כי כל חיוב בארנונה על ידי רשות מקומית של חלק מנכס שלא חויב קודם לכן ייחשב, בהכרח, להטלת ארנונה לראשונה וייכנס לגדרה של תקנה 11 לתקנות ההסדרים. בנסיבות אלה, ובמיוחד נוכח העדר האחידות בין צווי הארנונה ברשויות המקומיות השונות, אינני סבורה כי לפסק הדין אכן יהיו אותן השלכות רחבות להן טוענים העותרים. זאת ועוד, בית משפט זה כבר פסק בעבר כי הוראות ההקפאה השונות בדיני הארנונה לא נועדו להנציח טעויות או מחדלים של הרשויות המקומיות, ופסק הדין בענייננו ניתן, בין היתר, על בסיס הלכה זו (ראו: עע"ם 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח(3) 769, 773; עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (טרם פורסם), פיסקה 6 לפסק הדין). מכל מקום, שוכנעתי כי פסק הדין נשוא העתירה איננו סותר הלכות קודמות שנפסקו בבית משפט זה ולא נקבעה בו הלכה שטמונים בה אותם קשיות, חשיבות או חידוש מיוחדים המצדיקים את קיום ההליך הנדיר של דיון נוסף בהתאם להוראת סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984.