עע"ם 1164/04 עליון, היטל השבחה והיטלי פיתוח

עע"ם 1164/04

השאלה במרכזו של הערעור שבפנינו הנה, האם בדין דחה בית המשפט לעניינים מנהליים את הדרישה לחיובם של המשיבים בתשלום חובות הרובצים על המקרקעין, חובות אשר מקורם באי השלמת תשלומם של אגרת תיעול, היטל הנחת צינורות והיטל השבחה שמקורו בהשבחת המקרקעין על ידי אישור שתי תוכניות בניין עיר.

בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב (כב' השופטת ד' פלפל, עת"מ 1122/02) מיום 23.12.03 נתקבלה עתירת המשיבים להורות למערערת (להלן: המערערת או עיריית הרצליה) ליתן למשיבים 3-1 תעודה להעברת זכויות בגוש 6666, חלקות 132, 587, 198, 588 בעיר הרצליה (להלן: המקרקעין), לפי סעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה), שעניינו במתן אישור להעברת זכויות במרשם המקרקעין (להלן: אישור לטאבו). מכאן ערעורה של העירייה שבפנינו.

1. מקורם של ההליכים המשפטיים בין בעלי הדין במספר עסקאות מקרקעין במסגרתן רכש המשיב 1, דניאל יצחקי (להלן : יצחקי או המשיב) את חלקות 132, ו - 587 מידי המשיבות 3-2 (להלן: החברות) ביום 10.1.90, ואת חלקות 198 ו – 588 מידי מנהל מקרקעי ישראל (בתאריכים 20.6.91, 10.2.02 בהתאמה).

לאחר רכישת המקרקעין בנה המשיב על המקרקעין 4 יחידות דיור. שלוש מהן נמכרו על ידו במועדים שונים. יחידת הדיור הרביעית יוחדה לחברות שהעבירו אותה לידי בעלי מניותיהן. בשלב מאוחר יותר נמכרה גם יחידת דיור זו. אף על פי כן, הבעלות בחלקות 132 ו-587 נותרה רשומה על שם המשיבות 3-2 בהתאמה ואילו הבעלות בחלקות 198 ו-588 נותרה רשומה על שם מנהל מקרקעי ישראל. המשיבים 11-4 הנם רוכשי הדירות הרשאים להירשם כבעלי הזכויות בהן (להלן: הרוכשים).

עובר לבניית יחידות הדיור, ביקש המשיב מהעירייה היתר בנייה כמתחייב על פי דין. קבלת ההיתר הותנתה על ידי העירייה בתשלום כל תשלומי החובה החלים על הנכס. המשיב קיבל את היתר הבנייה המבוקש ביום 16.4.91, לאחר ששילם לעירייה אגרות בנייה, היטל תיעול והיטלי השבחה. בשנת 2001 פנה שוב המשיב לעירייה וביקש לקבל אישור לטאבו, שבלעדיו לא ניתן להשלים את העברת הזכויות במקרקעין לרוכשי הדירות. העירייה סירבה ליתן אישור זה והתנתה את קבלתו, כאמור, בתשלומים נוספים: תשלום היטל השבחה בגין תב"ע משנת 1990 (הר/1635א) שעניינה זכויות בנייה במרתפי יחידות הדיור (להלן: תוכנית המרתפים) בסך 12,592 ש"ח ותשלום היטל השבחה בגין תב"ע משנת 2000 (הר/2000), שעניינה הרחבת זכויות הבניה על גגות יחידות הדיור, בסך 163,036 ש"ח (להלן: תוכנית הגגות). כמו כן נתבקש המשיב לשאת בהיטל הנחת צינורות ובאגרת תיעול בסכום כולל של כ – 11,000 ש"ח, וזאת בנוסף לתשלומים ששילם עובר למתן היתר הבניה.

המשיבים, שסירבו לשאת בתשלומים המפורטים, עתרו לבית המשפט לעניינים מנהליים וביקשו כי יורה לעירייה ליתן להם את אישור הטאבו, שכן אין הם חבים בתשלומים בהם התנתה העירייה את מתן האישור.

2. לטענת העירייה, שעה שחושבו חובות המשיב בגין אגרת התיעול והיטל הנחת הצינורות, נפלה טעות בחישוב היקף שטח המקרקעין. על פי החישוב הנכון, על המשיבים לשאת בתשלום נוסף בסך של כ – 11,000 ש"ח. בית המשפט קיבל את טענת המשיבים בעניין זה, לפיה בנסיבות המקרה דנן אין בידי העירייה לתקן את הטעות שנפלה בידה בחישוב חובותיהם, עובר למתן היתר הבנייה. לנוכח האמור, נקבע כי החוב התיישן על פי חוק ההתיישנות, תשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות) ואין העירייה מוסמכת להתנות את מתן האישור בתשלום חוב זה.

בית המשפט אף דחה את טענת העירייה הנוגעת להיטל ההשבחה שחויבו בו המשיבים בעקבות השבחת המקרקעין על ידי תוכנית המרתפים, אשר קיבלה תוקף ביום 8.11.90. לעניין חלקה 198, אשר נרכשה על ידי המשיב ביום 20.6.91, נקבע כי זו נרכשה כשנה ומחצה לאחר כניסתה לתוקף של התוכנית המשביחה ולכן בעליה הקודמים של החלקה הם שחייבים לשאת בחיוב בהיטל ההשבחה. אשר לחלקות 132 ו-587 שנרכשו ביום 10.1.90, כשנה לפני כניסתה לתוקף של התוכנית המשביחה, נתקבלה טענת המשיבים, כי אינם חייבים בתשלום ההיטל. בית המשפט נימק זאת בכך שמועד החיוב בהיטל ההשבחה משתכלל בפעם הראשונה בלבד בה מתקיים אירוע "מימוש זכויות", כהגדרתו בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: התוספת). לפיכך, משבחרה העירייה שלא להטיל את החיוב בהיטל ההשבחה בעת מתן היתר הבניה למשיבים, שהנו האירוע הראשון אותו ניתן לראות כאירוע "מימוש זכויות" וזה התיישן, אין באפשרות העירייה לחייב את המשיבים לשאת בהיטל ההשבחה עם התקיימותו של אירוע מימוש מאוחר יותר, המתקיים במקרה דנן, לטענת העירייה, עם בקשת המשיב למתן אישור לטאבו.

בנוסף על האמור, התנתה המערערת את מתן האישור בתשלום היטל השבחה בסך 163,036 ש"ח בגין תוכנית הגגות שקיבלה תוקף ביום 6.3.2000. בעניין זה נחלקו בעלי הדין בדבר פרשנותו של סעיף 2(א) לתוספת, שעניינו במיהות החייב בתשלום היטל ההשבחה. לגישת המערערת, החייבות בתשלום ההיטל הנן החברות אשר רשומות כבעליהם של המקרקעין. לטענת המשיבים, לאור העובדה כי הרוכשים הם המחזיקים במקרקעין, הם הצפויים ליהנות מהשבחתם ולטובתם אף רשומה הערת אזהרה במרשם המקרקעין, עליהם לשאת בתשלום היטל ההשבחה. בית המשפט קבע, כי מעמדם של הרוכשים הוא מעמד של "בעלים שביושר" במקרקעין וכי בעלות זו "גוברת" על הבעלות הרשומה לעניין מיהות החייב לשאת בהיטל כאמור. על כן נפסק, כי הרוכשים הם אלו שישאו בתשלום היטל ההשבחה בגין תוכנית הגגות.

עתירת המשיבים נתקבלה איפוא ובית המשפט חייב את העירייה במתן אישור הטאבו. כמו כן חויבה העירייה לשאת בשכר טרחת עורך דינם של המשיבים בסך 25,000 ש"ח. בנוסף על כך, נקבע כי המערערת תשא בתשלום בסך 15,000 ש"ח לטובת כל אחד מזוגות רוכשי הדירות שצורפו לעתירה כמשיבים על ידי המערערת ויוצגו בדיון על ידי עורכי דינם.

מכאן הערעור שבפנינו.

3. המערערת לא פסחה בערעורה על אף אחת מהסוגיות שעמדו להכרעתו של בית המשפט המחוזי ובפיה השגות רבות על פסק דינו. לטענתה, בדין סירבה ליתן למשיבים אישור לטאבו כמבוקש, וזאת מכוח סמכותה בסעיף 324(א) לפקודה הקובע כדלקמן:

אשר לאגרת הפיתוח, טוענת המערערת, כי החוב בגינה עודנו רשום בספרי העירייה ואף אם כוחה לגבותו התיישן, אין הדבר מביא למחיקתו. ההתיישנות על גביית החוב הנה התיישנות דיונית שמשמעותה שלילת כוחה של המערערת לתבוע חוב זה באמצעות הליך גבייה בערכאות משפטיות, להבדיל מאכיפתו בכל דרך אחרת העומדת לרשות.

בכל הנוגע לתוכנית המרתפים, המערערת טוענת, כי היתר הבניה שניתן לה אינו מהווה אירוע מימוש כהגדרתו בסעיף 1(א) לתוספת ולכן אירוע המימוש הראשון שהתקיים במקרה דנן בא לידי ביטוי בבקשת המשיבים ליתן להם אישור לטאבו כאמור. המערערת תומכת את טענותיה במספר נימוקים. ראשית, התוכנית נכנסה לתוקף ביום 8.11.90. הוועדה המקומית לתכנון ובניה אישרה את מתן היתר הבניה ביום 31.10.90 וזה נמסר למשיב רק ביום 16.4.91. לטענת המערערת, המועד הקובע הנו יום האישור על ידי ועדת התכנון והבניה, הקודם לכניסתה לתוקף של התוכנית. משניתן האישור עובר לכניסתה לתוקף של תוכנית המרתפים, לא ניתן היה לחייב המשיבים לשאת בהיטל ההשבחה. שנית, נטען שאין במתן היתר הבניה כדי להוות מימוש זכויות בניה נוספות שנקבעו בתוכנית המרתפים. זאת על שום מה? על פי היתר הבניה שניתן למשיב, אושרה בניית מרתף בשטח שאינו עולה על 1/3 מתכסית המבנה. אישור לבניה בהיקף זה יכול היה המשיב לקבל אף בהתאם לתוכנית שהייתה בתוקף עובר לאישורה של תוכנית המרתפים. משניתן היתר בניה התואם לזכויות הבניה הקבועות בתוכנית הקודמת לתוכנית המרתפים, אין לראות במתן היתר הבניה "מימוש זכויות" כמשמעו בסעיף 1(א)(1) לתוספת. לחילופין, סבורה המערערת, כי שגה בית המשפט בפרשנותם את סעיפים 1(א) ו – 7 לתוספת, לפיה מוגבלת רשות מקומית בגביית היטל ההשבחה עם התקיימותו של אירוע מימוש ראשון בזמן, ומשלא עשתה כן, מנועה היא מלדרוש את תשלום ההיטל במועד מאוחר יותר בו התקיים אירוע מימוש זכויות נוסף.

אשר לתוכנית הגגות, המערערת משיגה בפנינו על קביעת בית המשפט המחוזי, לפיה החייבים בתשלום היטל ההשבחה, במקרה דנן, הנם הרוכשים אשר מעמדם כשל "בעלים שביושר". המערערת תמכה את טענתה זו במספר נימוקים. ראשית, בית המשפט נימק את קביעתו בפרשנות הביטוי "בעלם" של המקרקעין, הקבוע בסעיף 2 לתוספת, לאור הגדרתו בפקודה. לטענת המערערת, היה על בית המשפט לפרש את הביטוי לאור פרשנות הוראותיו השונות של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק) בהן נזכר מונח זה, שהוא המקור הנורמטיבי הרלוונטי לפרשנות סעיף זה. שנית, נטען, כי עמדה זו של בית המשפט המחוזי יוצרת חוסר ודאות משפטי בדבר מיהות החייב בכל מקרה ומקרה.

לחילופין, טוענת המערערת, שגה בית המשפט המחוזי שעה שלא קבע ממצא פוזיטיבי לפיו רוכשי הדירות הם החייבים לשאת בהיטל ההשבחה בגין אישור תוכנית הגגות. המערערת אף משיגה על קביעת בית המשפט, לפיה הוטל עליה לשאת בהוצאות רוכשי הדירות שצורפו על ידה להליך המשפטי. במסגרת הדיון בבית המשפט המחוזי, תמכו רוכשי הדירות בטענת המערערת, לפיה על המשיבים לשאת בתשלום ההיטל. לכן, משנדחתה טענת המערערת, לא היה מקום לחייבה לשאת בהוצאותיהם.

יוער כי המערערת החליטה שלא להתייחס בסיכומיה לחלקה 588 ולפיכך לא אתייחס אף אני לחלקה זו כחלק מהערעור.

4. המשיבים סבורים שיש להתיר על כנו את פסק דינו של בית המשפט המחוזי. לטענתם, חובותיהם כלפי המערערת התיישנו ואין לאפשר לה בשלב זה לתקן את טעותה בחישוב אגרת התיעול והיטל הנחת הצינורות.

אשר לתוכנית המרתפים, בפי המשיבים מספר טענות. ראשית, על פי האמור בסעיף 6(ב) לתוספת, היה על המערערת להודיע למשיבים על חבותם בהיטל ההשבחה ומשלא עשתה כן, אין בסמכותה לדרוש את תשלום ההיטל כתנאי למתן אישור הטאבו שביקשו המשיבים. עוד סבורים המשיבים, כי פרשנותו הראויה של סעיף 1(א) לתוספת עולה בקנה אחד עם קביעת בית המשפט המחוזי אשר להגבלת הרשות המקומית לחייב בתשלום ההיטל אך ורק במועד מימוש הזכויות הראשון בזמן – מועד מתן היתר הבניה. שלישית, נטען, כי אין לראות במתן אישור הטאבו כלל כ"מימוש זכויות" שכן אישור זה אינו נכלל בגדר סעיפי המשנה של סעיף 1(א) לתוספת המונה שלוש חלופות שונות להגדרת "מימוש זכויות".

ביחס לתוכנית הגגות, המשיבים סבורים שקביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה החייבים בהיטל הנם רוכשי הדירות ולא הבעלים הרשומים הנה נכונה ומוצדקת, בין היתר משום שאין בה כדי להותיר את המערערת בחסר, אלא משמעותה של קביעה זו הנה דחיית מועד החיוב בהיטל ההשבחה עד למועד בו רוכשי הדירות יממשו את זכויות הבנייה הנוספות במקרקעין.

5. המשיבים 7-4, 13-12, שהנם חלק מרוכשי הדירות, תומכים בטענות המערערת לפיהן החייב בהיטל ההשבחה בעקבות תוכנית הגגות הנו יצחקי. אשר לנושא ההוצאות, הרוכשים סבורים כי בדין חויבה המערערת לשאת בהוצאותיהם כאמור.

בדומה לדרך בה צעד בית המשפט המחוזי, גם אנו נפצל את הדיון לשלושה ראשים – חיוב המשיבים לשאת בהיטל הנחת הצינורות ואגרת התיעול; החיוב בהיטל השבחה בגין תוכנית הגגות; חיובם בגין תוכנית המרתפים.

6. היטל הנחת צינורות ואגרת התיעול הנם מסים עירוניים המהווים חלק ממערך כולל של מסים אותם מוסמכת הרשות המקומית להטיל על התושבים בתחומה. תכלית מסים אלו הנה מימון התקנתן ורכישתן של מערכות תשתית להן אחראית הרשות המקומית מכוח הדין (ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות (1998) 43). בסעיפים 251-250 לפקודה הסמיך המחוקק את הרשויות המקומיות להתקין חוקי עזר, אגרות והיטלים, שהנם מקורות סטטוטוריים המסמיכים את הרשות לגבות כספים הנדרשים לשם מימון השירותים המוניציפאליים מתושבי הרשות. לצד מקור סמכות כללי זה, קיימים מקורות סמכות עצמאיים להטלת תשלומים דומים (ראו למשל: חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 ופקודת העיריות (אספקת מים), 1936). מסים עירוניים אלו מהווים את הבסיס למימון פעולת הרשות וקשה להעלות על הדעת כי תוכל רשות מקומית להתנהל ללא הטלת חלק מהנטל הכלכלי של מימון פעולתה על כתפי התושבים (לסקירה כללית אודות התפתחות תשלומי מסים אלו ברשויות המקומיות ראו: שפיר, שם בעמ' 61-47).

7. בפני רשות מקומית המבקשת לגבות חובות שמקורם במסים מוניציפאליים שלא שולמו עומדות שתי דרכים. הראשונה, בכוחה של הרשות המקומית לתבוע את תשלומו של החוב באמצעות פנייה לערכאות. בדרך זו יכול שתוגש תובענה כנגד בעל החוב לבית המשפט, בדומה לתביעה אזרחית רגילה בה תובע נושה את בעל חובו. מקום בו הוכרעה התובענה לטובת הרשות, תוכל זו לנקוט בהליכי הוצאה לפועל לשם אכיפת פסק הדין שניתן לטובתה. בכך לא נבדלת הרשות מכל בעל דין אחר המבקש לממש את חובו ולעמוד על זכותו המוקנית לו בדין.

הדרך השנייה העומדת לרשות המקומית כוללת מספר הליכי אכיפה מנהליים. כך למשל, בסמכות הרשות המקומית לנקוט בצעדי עיקול ותפיסה של קניינו של החייב מכוח פקודת המסים (גבייה), סעיף 35 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962 וסעיפים 43א, 43ב(ה) לחוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, תשי"ח-1957. אכיפה מנהלית מסוג אחר ניתן לאפיין כהפעלת אמצעים פסיביים על החייב בנקודות זמן שונות במערכת היחסים שבינו לבין הרשות המקומית. הרשות מוסמכת לנקוט אמצעים שונים לשם גביית החוב ולהתנות מתן אישורים שונים, להם הפרט עשוי להיזקק לצרכים אחרים שלו, בתשלום חובותיו לרשות. כך, עשויה הרשות המקומית לסרב ליתן אישור לטאבו אותו היא מוסמכת ליתן מכוח סעיף 324(א) לפקודה, כפי שאירע בנסיבות המקרה שבפנינו, או לסרב ליתן היתרים שונים כגון היתר בניה שנתבקש על ידי האזרח (כאמור בסעיף 145(ד) לחוק).

לרשות המקומית ניתנו אמצעי גבייה נוספים על ידי המחוקק, אמצעים שהדין נמנע מלהקנות לבעל דין "רגיל" המבקש לפרוע את חובותיו, וזאת בכדי לסייע בידה באכיפת חובותיה. ההצדקה להרחבת קשת האמצעים הנתונים בידי הרשות ברורה. לרשות המקומית חייבים רבים והיא מהווה "שחקן חוזר" בנעליה כנושה. כוח האדם האמון על אכיפת החובות מטעם הרשויות מוגבל בכמותו ופיתוח מנגנוני אכיפה אקטיביים עשוי לגזול משאבים רבים מתקציבה. כמו כן, להבדיל מנושה "רגיל", הנהנה בעצמו מזכייתו בהליך המשפטי, הכספים הנגבים אמורים לשרת את כלל הציבור ולספק שירותים מוניציפאליים בסיסיים לתושבים. אינטרס זה מצדיק כשלעצמו את יצירת מנגנוני האכיפה המפורטים, תוך מתן יתרון דיוני לרשות המקומית על פני בעל דין אחר המבקש לגבות את חובותיו והפרת האיזון האדוורסרי בין הצדדים. אמצעי האכיפה המנהליים מאפשרים לרשות להפעיל מנגנון גבייה אפקטיבי, ללא השקעה רבה של כספי ציבור, על ידי ניצול ה"צמתים" על ציר הזמן בהם נזקק החייב לשירותי הרשות (כלשונו של חברי, השופט מ' חשין (כתוארו אז), בבג"צ 779/92 סלאמה נ' ראש עירית נצרת, פ"ד מז (5) 183, 186). "צמתים" כגון העברת זכויות במרשם המקרקעין (המותנית, כאמור, באישור הרשות בדבר היעדר חובות הרובצים על המקרקעין) וקבלת היתרים שונים מידי הרשות וועדת התכנון.

8. המחלוקת בהקשר זה בין בעלי הדין נוגעת לשתי סוגיות – סמכותה של הרשות לבצע תיקון טעות שנפלה בעבר, לטענתה, בחישוב חובותיו של המשיב כלפיה, ואופייה של התיישנות החובות.

אשר לסוגיה הראשונה. ככלל, לרשות מנהלית נתונה הסמכות לתקן את החלטתה המנהלית, אף בהיעדר מקור נורמטיבי ספציפי המקנה סמכות לעשות כן, וזאת מכוח העקרונות הכלליים של דיני המנהל הציבורי (ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 783; י' זמיר הסמכות המנהלית – כרך ב (תשנ"ו-1996) 1005-1004; ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל אביב, פ"ד לז(1) 337; בג"צ 83/74 שעשע נ' ועדת העררים לענייני מוניות, פ"ד כח(2) 652, 657).

העמדה לפיה מוסמכת הרשות לתקן טעות מנהלית נתמכת בשיקולים שונים. כך, תיקון טעות מנהלית עשוי למנוע הפלייתו של אזרח שיצא נשכר מטעות כזו או אחרת של הרשות המנהלית, לעומת אזרחים שלא זכו "ליהנות" מהשגגה שנפלה בידה. הצורך בתיקון הטעות המנהלית נתמך על ידי האינטרס הציבורי שעניינו צדק חלוקתי והחשיבות הטמונה בהקפדה על ניצול כספי הציבור בדרך היעילה ביותר. מן הצד השני, שיקולים רבים תומכים בעמדה העקרונית לפיה יש לצמצם את אפשרותה של הרשות לתקן טעויות כאמור. בין היתר, ניתן למנות את החשיבות הטמונה ביציבות הדין, ובמיוחד בכל הנוגע להחלטות מנהליות הנוגעות לתחום המיסוי על גווניו השונים, בו חשיבות רבה לעיקרון הוודאות המשפטית. ההחלטה המנהלית מהווה סוף פסוק להתדיינות בין הרשות לפרט ובכך בא לידי ביטוי אחד מעקרונות היסוד בשיטתנו שעניינו סופיות הדיון (ע"א 433/80 הנ"ל בעמ' 344; בג"צ 707/81 שוורץ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, תל אביב-יפו, פ"ד לו(2) 665, 667). כן סביר להניח שנקיטת מדיניות משפטית זו, המצמצמת את האפשרות לפעול לתיקון טעויות מנהליות, מקימה תמריץ לרשויות השלטון לשאוף לניהול יעיל יותר של מנגנוני האכיפה העומדים לרשותן ולבדיקה קפדנית יותר שלהן את עצמן. שיקול נוסף שיש לתת עליו את הדעת נוגע למקרים בהם עשוי האזרח לשנות את מצבו כתוצאה מהסתמכותו על החלטה מנהלית שהתבררה בדיעבד כשגויה (ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 452).

9. גישות שונות קיימות באשר לנקודת האיזון הרצויה בין השיקולים השונים בסוגיה זו. כך, יש הסבורים שמשקל רב יינתן לשאלה מיהו הגורם שיש לייחס לו את ביצוע הטעות:

"טעות של הרשות המינהלית יכולה להיות עילה טובה לשינוי או ביטול החלטה קודמת. כך לגבי טעות עובדתית, כך לגבי טעות משפטית, וכך גם לגבי טעות בשיקול הדעת. לעניין זה עשוי להיות הבדל בין טעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. אמנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה, אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות, כגון, שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור. ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכל ייפתח מחדש בשל טעות גרידא. שנית, הרשות המינהלית צריכה לקבוע לעצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים שהבדיקות הנדרשות יערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר מכן. שונה המצב כאשר החלטת הרשות נפגמה באופן מהותי מחמת הטעיה או מרמה על ידי האזרח" (זמיר, שם, בעמ' 1005-1004).

בע"א 433/80 הנ"ל, נתבקש בית המשפט על ידי המערערת להורות על בטלותה של החלטתו של מנהל מס רכוש וקרן פיצויים לתקן טעות שנפלה בשומת המס בו חויבה המערערת. השופט ג' בך ציין שלוש חלופות שונות בגינן עלולה ליפול טעות בפעולת המנהל:

לגישת השופט בך, בשני המקרים הראשונים תוכל הרשות, ככלל, לחזור בה ולתקן את הטעות שנפלה אצלה. לעומת זאת, מקום בו מקור הטעות ביישום בלתי נכון של מדיניות הרשות או סטייה מהפעלה סבירה של שיקול הדעת של הרשות, לא תוכל הרשות לחזור בה מטעותה.

לעיתים לתיקון השגגה אופי רטרואקטיבי של חישוב חובות האזרח. במקרים אלו יש מקום לשקול שיקולים נוספים בשל הסתמכותו של האזרח על ההחלטה המנהלית המקורית. כך, למשל, צוין בע"א 4452/00 הנ"ל על ידי השופט י' אנגלרד:

לנוכח אמות המידה שפותחו בפסיקה ובכתיבת מלומדים, לטעמי, במקרה דנן אין מקום לאפשר את תיקון הטעות שנפלה בידי המערערת. אין חולק כי במקרה שלפנינו לא נפל כל פגם במעשי המשיב, אלא הטעות, ככל שאכן נפלה כזו, כל כולה מקורה ברשות המקומית. המערערת לא הצליחה להצביע על מקור הטעות הנטענת ולא נתנה כל הסבר מדוע לא חויב המשיב ביתרת החובות כבר בעת מסירת היתר הבניה ביום 16.4.91. בנסיבות אלו, בהן מתקשה הרשות להציג את הבסיס העובדתי בדבר מקור טעותה, יטה בית המשפט שלא לאפשר את תיקונה (ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז (4) 769, 789). מעת מועד מתן היתר הבניה למשיב ועד דרישת התשלום חלף כעשור. מדובר בפרק זמן ארוך, במיוחד לאור העובדה שלמשיב אין כל זיקה לנכס מזה זמן ניכר. המשיב הסתמך בפועל על החלטת הרשות בדבר חובותיו כך שסביר שאם היה מודע לחובותיו היו אלה באים לידי ביטוי בתמורה שנתקבלה בעבור יחידות הדיור. הסתמכותו זו של המשיב על החלטת הרשות המקומית מהווה שיקול נוסף שלא לאפשר את תיקון הטעות. בנוסף, החסר שנגרם לרשות המקומית כתוצאה מטעותה אינו מהווה פגיעה מהותית באינטרס התושבים האחרים בשטחה. מבלי להפחית מחשיבות השמירה על ניהול תקין של כספי ציבור, במקרה דנן מדובר בסכום נמוך באופן יחסי והותרת הטעות על כנה לא תביא לפגיעה מהותית באינטרס הציבורי.

לנוכח האמור, סבורני כי אין מקום לאפשר את תיקון הטעות הנטענת על ידי המערערת. תיקון היקף חובותיו של המשיב כלפי הרשות מהווה, בנסיבות המקרה דנן כפי שתוארו, החלטה החורגת ממתחם הסבירות ולכן, ככל שהדברים נוגעים לחוב שמקורו בהיטל הנחת הצינורות ואגרת התיעול, אין בסמכות העירייה להתנות את מתן האישור בתשלום נוסף של המשיב.

10. באשר לסוגיית ההתיישנות, אין חולק, כי חלפו למעלה משבע שנים ממועד התגבשות החוב, שהוא מועד התשלום בו נתבקש המשיב לשאת עובר לאישור היתר הבניה שנתבקש על ידו. מכאן, חוב זה התיישן ואינו בר תביעה. דומה כי מסקנה זו מקובלת אף על המערערת. המחלוקת בין בעלי הדין נוגעת לנפקות שיש לייחס לחלוף מועד ההתיישנות. בעוד שהמערערת סבורה, כי התיישנות החוב מונעת ממנה לפעול לאכיפתו באמצעות פנייה לערכאות משפטיות בלבד, סבור המשיב כי עם התיישנות החוב מנועה הרשות מלפעול לאכיפתו הן באמצעות תביעה בערכאות משפטיות והן באמצעות נקיטת אמצעי גבייה מנהליים המוקנים לה מכוח הדין, לרבות התניית מתן אישור הטאבו המבוקש, מכוח סעיף 324(א) לפקודה.

ההכרעה בין עמדות אלו היא סוגיה קשה ומורכבת המעלה שיקולי מדיניות אשר להם פנים לכאן ולכאן. איני סבורה כי ניתן לפסול מניה וביה את עמדת המשיב לפיה יש מקום להנחה כי הרשות זנחה דרישתה לתשלום החוב וכי מתקיים אינטרס מוסדי שעניינו חיסכון זמן שיפוטי יקר ב"עניינים שאבד עליהם הכלח" (ע"א 165/83 בוכריס נ' דיור לעולה בע"מ, פ"ד לח(4) 554, 559). מכל מקום, לנוכח עמדתי בסוגיית תיקון הטעות סוגיה זו אינה נדרשת להכרעה במקרה דנן והדברים ייבחנו, במידת הצורך, בעתיד לבוא. ייתכן והדרך הרצויה לפתרון סוגיה סבוכה זו מצויה בידי המחוקק ומוטב כי זה יבהיר את עמדתו בנושא. עד אשר יאמר דבר המחוקק, בית המשפט יבחן כל מקרה לגופו, ואם ימצא לנכון יידרש לסוגיה העקרונית.

הבסיס הרעיוני להטלת החבות בהיטל מבוסס על השתתפותו של האזרח, הנהנה מהשבחת המקרקעין, בהוצאות התכנון והפיתוח הכלליות של רשויות התכנון ולאו דווקא ביחס להוצאות התכנון הקשורות לתוכנית המשביחה בגינה מחויב הפרט (ה' רוסטוביץ היטל השבחה תשנ"ז1996-, 49) והאסמכתאות המובאות בעמוד 49 ואילך; ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119). לפיכך, חלה על הרשות חובה להפריד בין הכספים המשתלמים במסגרת החיוב בהיטל ההשבחה לבין הכנסות ממקורות אחרים. השימוש בכספי ההיטל מוגבל לכיסוי הוצאות הוועדה המקומית או הרשות המקומית הכרוכות בהכנת תוכניות והוצאתן אל הפועל (סעיף 13 לתוספת; א' נמדר דיני מסים (מיסוי מקרקעין) (מהדורה שניה, 1992) 441; דנ"א 3768/98 קרית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד נו(5), 62. עם זאת, נמצא בעבר כי לעיתים הפרדה זו אינה נשמרת ברשויות המקומיות. ראו: א' גיל ור' אלתרמן, היטל השבחה בישראל (1990) 53). הצדקה נוספת לחיוב בהיטל השבחה נעוצה בעיקרון עשיית עושר ולא במשפט. בעל המקרקעין המושבחים נתפס כמי שמתעשר בעקבות השבחת המקרקעין, התעשרות שראוי שחלקה ימומן על ידי נהנה מההשבחה (ע"א 1321/02 הנ"ל, בעמ' 129; לביקורת על הצדקה זו, ראו דנ"א 3768/98 הנ"ל בעמ' 62).

12. תוכנית הגגות אושרה זמן ניכר לאחר כריתת החוזה למכר המקרקעין בין המשיבים לרוכשי הדירות. בעלי הדין חלוקים בדבר מיהות החייב בהיטל ההשבחה, מקום שהתוכנית המשביחה נכנסה לתוקף לאחר כריתת החוזה בין הצדדים ולפני השלמת העסקה, כהגדרתה בסעיף 7 לחוק המקרקעין. כאמור, בעניין זה פסק בית המשפט המחוזי כי בנסיבות שבפנינו רוכשי הדירות הם החייבים בהיטל, וזאת לאור מעמדם כ"בעלים שביושר", עד להשלמת העסקה.

המסגרת הנורמטיבית לעניין זה קבועה בסעיף 2(א) סיפא לתוספת, הקובע כדלקמן:

"חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן - היטל)" (ההדגשה אינה במקור – ע.א.)

מיהו "בעלם" של המקרקעין? האם יש לראות בבעלים הרשומים בלבד כ"בעלם", או שמא פרשנותו הנכונה של סעיף 2(א) לתוספת תביא להרחבת מונח זה גם ל"בעלים שביושר" במקרקעין, כפי שקבע בית המשפט המחוזי? לשון החוק אינה מסייעת בפתרון קושי פרשני זה. המשיבים סבורים, כי צדק בית המשפט המחוזי משפירש את התיבה "בעלם" על פי סעיף 1 לפקודה אשר מגדיר "בעל": "בין שהוא הבעל הרשום של הנכס ובין שאיננו הבעל הרשום". לעומת זאת, המערערת טוענת, כי פרשנותו של הסעיף הקבוע בתוספת, ראוי שתיגזר מחוק המקרקעין, שהנו הדין המהותי הרלוונטי, ולפיו בעלות במקרקעין נקבעת על פי הקבוע במרשם המקרקעין. הנה כי כן, לשון הסעיף "סובלת" את שתי המשמעויות הלשוניות בהן נאחזים הצדדים ומחלוקת זו, ראוי לה שתוכרע על פי תכליתו של היטל ההשבחה. כפי שראינו לעיל, על מנת לממש את תכליתו של היטל ההשבחה יש לחייב בהיטל זה את הנהנה מהשבחת המקרקעין.

13. אני סבורה כי צדק בית המשפט המחוזי בקביעתו. בע"א 1321/02 הנ"ל נקבע, כפי שיפורט בהמשך הדברים, כי אחד המועדים המהווים "מימוש זכויות" הינו המועד של כריתת החוזה למכר המקרקעין. לפיכך, אך הגיוני הוא שנקודה זו תהווה נקודת המעבר בין חובתו של המוכר בהיטל השבחה לבין חובתו של הרוכש. דהיינו, תוכניות שאושרו בטרם כריתת החוזה, יחויב מוכר המקרקעין בהיטל השבחה בגינן, בעוד שתוכניות שאושרו לאחר כריתת החוזה, יחויב הרוכש בתשלום היטל ההשבחה בגינן. תוצאה זו מביאה לוודאות משפטית באשר למיהות החייב בתשלום היטל ההשבחה. כמו כן מדובר לטעמי בתוצאה ראויה, שכן לאחר כריתת החוזה כבול מוכר המקרקעין למחיר שהוסכם בין הצדדים, ואין הוא יכול לגלם יותר במסגרת מחיר זה את השבחת המקרקעין. לפיכך אף לא ראוי שיחול עליו היטל השבחת המקרקעין.

14. במקרה שבפנינו, מאחר ותוכנית הגגות אושרה בשנת 2000, שנים רבות לאחר כריתת חוזי המכר בין המשיב לרוכשי הדירות, הרי שרוכשי הדירות הם החייבים בתשלום היטל ההשבחה בגין תוכנית זו.

לנוכח האמור, דין טענות העירייה בעניין תוכנית הגגות להידחות.

15. בפתח דברי בנושא זה ברצוני להפריד בין הדיון בעניינן של חלקות 132 ו-587 לבין הדיון בחלקה 198. מכיוון שעניינה של האחרונה מעלה את שאלת הנישום החייב בהיטל ההשבחה אפתח בה תחילה.

16. השתלשלות האירועים בנוגע לחלקה 198 הינה כדלהלן: חלקה 198 היתה בבעלותו של מנהל מקרקעי ישראל. ביום 6.5.90 ניתן על ידי המנהל אישור עסקה להעברת החלקה לידיהם של המשיבים 1 ו-2. ביום 8.11.90 נכנסה תוכנית המרתפים לתוקף. ביום 20.6.91 נחתם חוזה המכר בין מנהל מקרקעי ישראל לבין המשיבים 1 ו-2. סדר זמנים זה מעלה את השאלה מיהו החייב בהיטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים עבור חלקה 198 – האם המשיבים 1 ו-2 או שמא מנהל מקרקעי ישראל?

17. את העקרונות לפתרון הסוגיה הנחתי כבר לעיל בדיון בתוכנית הגגות, ולפיכך לא נותר לי אלא ליישם עקרונות אלו על עניינה של חלקה 198.

במועד אישור תוכנית המרתפים היה מנהל מקרקעי ישראל הבעלים הרשום של חלקה 198. חוזה המכר בין מנהל מקרקעי ישראל לבין המשיבים 1 ו-2 נחתם רק לאחר כניסת תוכנית המרתפים לתוקף. לפיכך, בהתאם לאמור לעיל, מנהל מקרקעי ישראל הוא הנישום החייב בתשלום היטל ההשבחה בגין תוכנית זו עבור חלקה 198. הצדדים לא הבהירו לנו את מהותו של אישור העסקה שניתן על ידי המנהל לפני אישור תוכנית המרתפים. לכאורה, לו היה מוכח כי במסגרת אישור זה סוכמו כבר פרטי העסקה ומחירה בין הצדדים ללא שהצדדים צפו את אישור התוכנית, וכי החתימה על הסכם המכר היתה טכנית בלבד, יתכן והיה מקום לראות באישור העסקה את מועד כריתת החוזה, ולסבור כי החייבים בהיטל ההשבחה יהיו דווקא המשיבים 1-2. הסיבה לכך היא כי מצב דברים זה היה יכול ללמד על כך שהמחיר שסוכם בין הצדדים אינו משקלל בתוכו את ההשבחה בעקבות התוכנית, ולפיכך אין מנהל מקרקעי ישראל הנהנה מההשבחה (וראו בהקשר של מס רכוש את ע"א 756/88 הממונה על מס רכוש וקרן פיצויים ירושלים נ' שיכון עובדים בע"מ, פ"ד מז(3) 867 (1993)). עם זאת, כאמור, אין בידנו פרטים, ולפיכך נותרת בעינה ההנחה כי הנישום במקרה זה הינו מנהל מקרקעי ישראל, ואין המשיבים חייבים בהיטל השבחה בגין תוכנית המרתפים עבור חלקה 198.

מכאן אעבור לבחון את היטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים עבור חלקות 132 ו-587.

18. סעיף 7(א) לתוספת קובע כדלקמן:

דהיינו, מועד תשלומו של היטל ההשבחה אינו קבוע, אלא מותנה בהתקיימותו של אירוע "מימוש זכויות", כהגדרתו בסעיף 1(א) לתוספת. כך, מועד החיוב הרעיוני בהיטל ההשבחה מופרד ממועד החיוב בתשלום. בעוד שהחיוב בהיטל בא לעולם עם השבחת המקרקעין, בעל הזכויות במקרקעין אינו חייב בתשלום, אלא במועד המימוש, מועד בו נתפס בעל הזכויות כמי שניצל את ההשבחה במקרקעין והפיק ממנה תועלת. דחיית מועד החיוב בתשלום ההיטל נובעת בעיקר מהקושי העשוי לעמוד בפני בעל זכויות במקרקעין שהושבחו בהשגת מקורות מימון לשם תשלום ההיטל, וזאת בטרם הספיק "לתרגם" את השבחת המקרקעין להטבה כספית מוחשית (מ' גלברד, "מועד תשלום של היטל-השבחה בעסקת מכר מקרקעין", מאזני משפט ג (תשס"ג-תשס"ד) 87. עם זאת לעמדה שונה ראו את דברי השופט ריבלין בע"א 6126/98 חברת חלקה 510 בגוש 6043 בע"מ (בפירוק מרצון) נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חולון, פ"ד נה(4) 769, 787 (2001)). כבר נאמר בעבר על ידי בית משפט זה, בהתייחסו למצב המשפטי עובר לחקיקת התוספת, כי "חיובו של הבעלים למכור את המקרקעין אך כדי לשלם את מס ההשבחה, חיוב הוא שאין בו צדק" (דנ"א 3768/98 הנ"ל בעמ' 63; ראו גם את דברי חה"כ שלמה הלל בדיון לקראת הצבעה שנייה ושלישית לתיקון מספר 18 לחוק בד"כ 91 (תשמ"א) 2528).

מימוש הזכויות, איפוא, קובע למעשה רק את עיתוי התשלום. יחד עם זאת, לעניין זה חשיבות רבה בשלל הקשרים, הן בכל הנוגע לשיעור החיוב, שכן החל ממועד מימוש ההיטל מתווספים לחיוב המקורי הפרשי הצמדה וריבית, והן לעניין דרכי גבייתו. לעניין המועד בו משתכלל מועד החיוב (במובחן ממועד ההשבחה), חל סעיף 1(א) לתוספת, המגדיר "אירוע מימוש" כאחד מאלה:

(1) קבלת היתר לפי חוק זה לבניה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה ;

(2) התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה, עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל השבחה ;

(3) העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה, אך למעט העברה מכוח דין והעברה ללא תמורה מאדם לקרובו, ואולם לא יראו כמימוש זכויות רישום בפנקסי המקרקעין של זכויות במקרקעין אשר המחזיק בהם בפועל לפני יום כ"ט בסיון התשמ"א (1 ביולי 1981), היה בעלם כהגדרתו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961;

19. כמפורט, בית המשפט לעניינים מנהליים קבע בפסק דינו שאירוע המימוש הראשון שהתקיים במקרה דנן השתכלל עם מתן היתר הבניה ואין המערערת רשאית לדרוש תשלום היטל השבחה בגין אירוע מימוש שהתקיים במועד מאוחר יותר. בהקשר זה טוענת המערערת, ובדין עושה היא כן, כפי שיפורט להלן, כי במקרה דנן מתן היתר הבניה אינו מהווה "אירוע מימוש" כהגדרתו בסעיף 1(א) לתוספת.

לטענתה, וכך נטען לכל אורך ההליך המשפטי בין הצדדים, מתן היתר הבניה אינו מהווה אירוע "מימוש", שכן מבחינת המצב התכנוני אשר קדם לתוכנית המרתפים, רשאים היו המשיבים לקבל היתר בניה לבניית מרתפים על שטח של 1/3 מתכסית המבנה. היתר הבניה שניתן למשיבים תואם, על פי הנטען, את המצב התכנוני שהיה בתוקף עובר להשבחת המקרקעין על ידי תוכנית המרתפים ולכן אין לראות את מתן ההיתר כאירוע מימוש הזכויות, אף על פי שניתן לאחר כניסת התוכנית החדשה לתוקף. הוא הדין בכל הנוגע למועד הענקת "טופס 4" - תעודת גמר – המעידה כי בניית הנכס הסתיימה וכי ניתן לאכלסו.

המערערת לא החמיצה אף לא אחת מההזדמנויות שנקרו בדרכה להעלות טענה זו. אף על פי כן, לא מצאתי כל התייחסות מצד המשיבים לטענה. כמו כן, בית המשפט המחוזי לא ייחס משקל רב לטענה והיא לא נזכרת בפסק דינו. כשלעצמי, סבורני כי יש טעם בטענת המערערת בעניין זה. אין חולק כי השבחת המקרקעין אירעה עם כניסתה לתוקף של תוכנית המרתפים ביום 8.11.90. על פי התוכנית המשביחה ניתן היה לבנות מרתפים על פני מלוא שטח התכסית של יחידות הדיור. לטענת המערערת, היתר הבניה שנמסר למשיב ביום 16.4.91 אפשר את בניית המרתפים לכל היותר על שטח של 1/3 מתכסית המבנים ואלו אף נבנו על פני שטח זה בלבד. טענה זו לא הוכחשה על ידי המשיבים ולכן אני מוצאת לקבלה.

משניתן היתר בניה, אותו יכלו המשיבים לקבל גם בעבר מכוח התוכנית שעמדה בתוקף עובר לאישורה של תוכנית המרתפים, לא מתקיים קשר סיבתי בין השבחת המקרקעין למתן היתר הבניה. סעיף 1(א)(1) לתוספת מגדיר את מימוש הזכויות, על דרך מתן היתר בניה, כ"קבלת היתר...שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור התוכנית (ההדגשה אינה במקור – ע.א.)". סעיף זה מתנה איפוא את השתכללותו של אירוע המימוש בקיומו של קשר סיבתי בין התוכנית המשביחה לבין תוכנו של היתר הבניה. במקרה דנן, ככל שהיתר הבניה הגביל את בניית המרתפים לשטח שאינו עולה על 1/3 מתכסית יחידות הדיור, הרי שהיתר הבניה היה ניתן אף "אלמלא אישור התוכנית" המשביחה ולכן מתן היתר הבניה למשיבים אינו מהווה "מימוש זכויות" כהגדרתו בסעיף 1(א) לתוספת וזה התרחש במועד מאוחר יותר.

משנקבע כי מועד המימוש לא השתכלל עם מתן היתר הבניה לא נותר לנו, אלא לבחון אימתי אכן השתכלל מועד המימוש. שני הצדדים כאחד עומדים על כך שמבין החלופות הקבועות בסעיף 1(א) לתוספת, חלה בענייננו זו הקבועה בסעיף 1(א)(3). עד כאן הסכמת הצדדים ומכאן התפצלה דרכם. לטענת המערערת יש לראות את מועד הבקשה ליתן אישור לטאבו כמועד המימוש הרלוונטי ואילו המשיבים טוענים, כי מועד זה אינו נכלל כלל בגדר אחת מהחלופות המנויות בסעיף 1(א) לתוספת ויש לקבוע את מועד השתכללות אירוע המימוש במועד התקשרותו החוזית של המשיב עם רוכשי המקרקעין. המחלוקת בין הצדדים בהקשר זה אינה תיאורטית גרידא. אימוץ עמדת המשיבים, לפיה מועד המימוש חל עם כריתת החוזה למכר המקרקעין, מעוררת שאלות הנוגעות להתיישנותו של החוב בגין היטל ההשבחה (היות וכריתת החוזים למכר המקרקעין בין המשיבים לרוכשים נערכו בשנים 1994-1993). לעומת זאת, קביעתו של מועד המימוש במועד בקשת האישור לטאבו, אשר נעשתה במהלך שנת 2001, מייתרת את הדיון בקשיים הנובעים מהתיישנות החוב.

לנוכח האמור, השאלה העומדת בפנינו נוגעת למועד מימוש ההשבחה על פי החלופה הקבועה בסעיף 1(א)(3) לתוספת. לסוגיה זו אדרש להלן.

מועד המימוש מכוח סעיף 1(א)(3) לתוספת – מועד עריכת החוזה למכר המקרקעין או מועד רישום הזכויות במרשם המקרקעין?

20. למען הנוחות, אבקש לצטט שוב את סעיף 1(א)(3) לתוספת העומד במרכז ענייננו:

כאמור, לטענת המערערת, יש לראות בבקשת המשיב ליתן לו "אישור טאבו" כאירוע מימוש, כהגדרתו בסעיף 1(א)(3) לתוספת. המשיבים חולקים על כך וסבורים, כי מתן אישור כאמור אינו נכלל בגדר אחת מהחלופות הקבועות בסעיף 1(א) לתוספת. לטענתם, החלופה הקבועה בסעיף 1(א)(3) מכוונת להענקת הזכות הבאה לידי ביטוי בכריתת החוזה למכר המקרקעין ואילו רישום הזכות, כשלעצמו, אינו מהווה "מימוש" כאמור בסעיף. לכן, על פי הנטען, התניית מתן האישור לטאבו בתשלום היטל ההשבחה אינה בדין.

21. נדרשים אנו לדיון בפרשנות הוראת סעיף 1(א)(3) לתוספת. הקושי הפרשני בכל הנוגע להוראת הסעיף הנו כפול. הראשון, לשון הסעיף מצביעה על שני אירועים שונים העשויים להוות מועד "מימוש זכויות" וזאת מאחר שהסעיף מתייחס לשתי פעולות שונות לצורך הגדרת אירוע מימוש בסעיף זה – "העברתם" ו"הענקתזכויות בהם" (בהתייחס למקרקעין). קושי פרשני זה הנו קושי "חיצוני", קושי הנוגע ליחס בין שני אירועי המימוש האפשריים על פי הסעיף. אולם, בכך לא די. פרשנות הסעיף מקימה שאלה פרשנית נוספת, הנוגעת לתוכן שיש לצקת אל תוך כל אחת מהפעולות המתוארות בסעיף. למותר לציין, כי שתי השאלות אינן נפרדות ויש בכל אחת מהן כדי להשליך ולהקרין על האחרת. במקרה דנן, עיקר ענייננו בשאלה השניה, ובמיוחד בכל הנוגע לפרשנות התיבה "העברתם".

22. בעניין זה נקבע על ידי בית משפט זה בעבר, אם כי בהקשר שונה במקצת, כי יש לפרש את התיבה "העברתם" כמועד החל עם כריתת החוזה למכר המקרקעין (ע"א 1321/02 הנ"ל). בפסק הדין אשר ניתן על ידי כב' השופטת א' חיות, אליה הצטרפו בהסכמה כב' הנשיא א' ברק וכב' השופט א' ריבלין, נדרש בית המשפט לקביעת מועד אירוע המימוש בסעיף 1(א)(3) לצורך קביעת המועד ממנו מוצמד החיוב בהיטל ההשבחה לריבית והפרשי הצמדה, כאמור בסעיף 15 לתוספת. לטענת המערערות דשם, מועד החיוב בהיטל חל עם רישום הזכויות במרשם המקרקעין ואילו לגישת המשיבה דשם, הוועדה לבנייה למגורים, מחוז מרכז, מועד המימוש הנו מוקדם יותר וחל עם כריתת החוזה למכר המקרקעין.

בהקשר זה נפסק כדלקמן:

"רישום הזכויות בפנקסי המקרקעין איננו תחנת מימוש לעניין קביעת מועד התשלום של ההיטל. לעניין הענקת זכויות אמנם מוזכר הרישום, אך זאת על-מנת להגדיר ולסווג את ההענקה שהיא מימוש זכויות, והיא - הענקת זכויות הטעונה רישום, להבדילה מהענקת זכויות שאינה טעונה רישום, כגון שכירות קצרת טווח. ב"העברה" הנזכרת ברישה לא צוין עניין הרישום כלל, ואפיון הזכויות המועברות, היוצרות מימוש, עולה מן הדיבור "העברתם או העברת החכירה לדורות בהם", ללמדנו כי מדובר בהעברת זכויות מסוג בעלות או חכירה לדורות, שהיא זכות הקרובה בעוצמתה לזכות הבעלות... אין כל סיבה מבוררת לראות במועד הרישום צומת דרכים, או מועד בעל חשיבות מיוחדת, לעניין קביעת מועד התשלום של היטל ההשבחה, שכן ההתעשרות מכוח ההשבחה יוצאת מן הכוח אל הפועל כבר בעת ההתקשרות" (ע"א 1321/02 הנ"ל, בעמ' 131-130).

23. הגם שהעמדה שבבסיס פסק הדין בע"א 1321/02 הנ"ל, טעמיה עימה והם הובאו שם בהרחבה, לא ראיתי להתעלם מטענות המערערת ואבקש להצביע על עמדה אפשרית אחרת, לפיה התיבה "העברתם" עניינה במועד השלמת עסקת המקרקעין הבאה לידי ביטוי עם העברת רישומן של הזכויות במרשם המקרקעין. עמדה זו, כך ניתן לטעון, מתיישבת עם תכליתו של עיקרון המימוש, הדוחה את מועד תשלום היטל ההשבחה למועד מימוש הזכויות. כפי שציינתי לעיל, הנימוק המרכזי העומד בבסיס החלת עיקרון המימוש על תשלום היטל השבחה הינו הנזילות. עניינו של נימוק זה הינו ביכולתו של האזרח לשאת בנטל הכלכלי שבתשלום ההיטל. השבחת המקרקעין עשויה להעלות את שווי המקרקעין בעשרות אחוזים. ערכם הגבוה של המקרקעין עשוי להביא להטלת חיוב כספי כבד על האזרח, חיוב שהוא עלול להתקשות לעמוד בו, במיוחד לאור העובדה שלעיתים רבות, מימון רכישת הזכויות בנכס המקרקעין אינו מימון עצמי אלא נסמך על הלוואות. ההנחה כי קשיי הנזילות צפויים להיפתר עם כריתת חוזה המקרקעין עלולה להיתקל בקשיים במבחן המציאות. לאור מורכבותה היחסית של עסקת מקרקעין, יתכנו מקרים בהם חלק נכבד מהתמורה שנקבעה בחוזה המכר בין הצדדים צפוי להתקבל בידיו של הרוכש במועד מאוחר למועד כריתת החוזה, וייתכן שרובה תתקבל אך ורק עם השלמת העסקה על ידי רישום הזכויות במרשם המקרקעין. פרק הזמן שבין מועד כריתת החוזה ועד להשלמת העסקה עלול להתמשך חודשים רבים ולעיתים אף שנים מספר. לפיכך, חיוב בעל הזכויות לשאת בהיטל ההשבחה במועד הכריתה עלול להביא לקושי במימונו, קושי אותו מבקש עיקרון המימוש לנטרל.

24. בנוסף, פירוש, לפיו המונח "העברתם" מתכוון אל מועד רישום הזכויות, מתיישב עם הרצון לוודא שהזכויות אכן מומשו על ידי החייב בהיטל ההשבחה. עסקה במקרקעין, מטבעה, עסקה מורכבת היא שרבים הצמתים בהם עשויה היא להיכשל ולרדת לטמיון. "התחייבות למכירת בעלות במקרקעין והתחייבות להחכרת מקרקעין ולהעברת חכירה תלויה בקיום מכלול של תנאים – תשלום התמורה על ידי הנעבר, פירעון תשלומי החובה המוטלים על פי דין על הצדדים לעסקה, מסירת החזקה במקרקעין והעברת הזכויות במקרקעין בפנקסי המקרקעין או בפנקסים אחרים" (רוסטוביץ, לעיל בעמ' 468). בין אם בגין הולכתו שולל של הרוכש ובין אם כתוצאה מחדלות פירעון של אחד הצדדים לעסקה, סיכונים רבים המאיימים על השלמת העסקה הנם מנת חלקם של הצדדים לה. בהשלמת העסקה אין כדי לחסן את הצדדים מפני ירידתה לטמיון או מביטולה על ידי מי מהצדדים. יחד עם זאת, נראה, כי ככל שהצדדים מתקדמים על ציר הזמן "וחוצים" את מועד רישום הזכויות, עולה ההסתברות שהעסקה אכן תושלם.

25. כן אציין כי אין להתעלם מכך שמועד השלמת עסקה במקרקעין על ידי רישום הזכויות המועברות הנו מועד קל לזיהוי. אין חולק כי מועד זה הנו מדויק, קל לאיתור, ולכן לא צפויות מחלוקות משפטיות רבות באשר למועד השלמת העסקה. מן הצד השני, איתור המועד המדויק בו נכרת הסכם בין צדדים לעסקת מקרקעין עשוי להתברר כמלאכה שאינה פשוטה כלל ועיקר, במיוחד לאור אופייה המורכב של עסקת מקרקעין. מתן בכורה לחלופה לפיה מועד המימוש הנו בעת כריתת החוזה, עלול להביא להתדיינויות רבות כל אימת שתתעורר בין האזרח לרשויות מחלוקת בדבר המועד המדויק בו נכרת חוזה המכר, היות ולקביעת המועד המדויק השלכות משמעותיות, כגון החיוב בהפרשי הצמדה וריבית (שעמדה במרכז הדיון בע"א 1321/02 הנ"ל). אומנם, לבית המשפט הכלים לקבוע את מועד כריתת החוזה בכל עניין בו תתעורר הסוגיה. עם זאת, ספק אם יש בכך כדי לרפא את החשש מפני ריבוי התדיינויות עתידיות בין האזרח לרשויות בנוגע לקביעת מועד כריתת חוזה מכר המקרקעין, שהוא השיקול המרכזי בעניין זה. ברי, כי קביעת מועד המימוש בעת השלמתה של עסקת המקרקעין ורישומה צפוי להוות פתרון יעיל יותר ולחסוך זמן שיפוטי, וזאת בהיותו אירוע ודאי וברור.

26. מכל מקום, כאמור, נפסק על ידי בית משפט זה בע"א 1321/03 הנ"ל כי מועד מימוש הזכויות הינו בעת כריתת החוזה ולפיכך אתייחס למועד זה כמועד מימוש הזכויות גם בעניין שבפנינו. לפיכך, מועד המימוש בעניין שבפנינו הוא מועד כריתת החוזים שנכרתו בין המשיב 1 לרוכשי הדירות שנבנו על ידי המשיב 1. חוזים אלו נכרתו בשנים 1993-1994. מועד זה מעורר שתי טענות נוספות של המשיבים שעלינו לדון בהן: ראשית, טוענים המשיבים כי מאחר שהעירייה הודיעה להם על חובת תשלום היטל ההשבחה רק במועד הגשת הבקשה לקבלת אישור לטאבו, לא מילאה אחרי חובת ההודעה הקבועה בסעיף 6(ב) לתוספת, ואין היא יכולה עוד לדרוש את התשלום. כמו כן, לטענתם, על העירייה לדרוש את תשלום ההיטל בהזדמנות הראשונה, דהיינו בקרות המקרה הראשון של מימוש זכויות. לאחר מכן אין היא יכולה עוד לדרוש את תשלום ההיטל. שנית, טוענים המשיבים, כי מאחר וחלפו יותר מ-7 שנים מאז כריתת החוזים, חלה התיישנות על החוב בגין היטל ההשבחה, והעירייה אינה יכולה לגבותו, בין אם על ידי פניה לבית המשפט, ובין אם באמצעי אכיפה מנהליים, כגון סירוב לתת אישור לטאבו.

27. סעיף 6(ב) לתוספת קובע:

מסעיף זה ניתן ללמוד בבירור כי רשאית הועדה המקומית להודיע לחייב על היטל ההשבחה ושיעורו עקב מימוש הזכויות על ידי החייב. במקרה דנן מימוש הזכויות התרחש במועד כריתת החוזים בין המשיבים לרוכשי הדירות. עם זאת, על חוזים אלו נודע לעירייה רק במועד הגשת הבקשה לקבלת אישור לטאבו. מובן כי אין לצפות מהעירייה להשיג מידע זה בעצמה. לכן אני סבורה כי ניתן לראות בהודעה על היטל ההשבחה לאחר הגשת הבקשה לקבלת אישור לטאבו משום עמידת המערערת בחובת ההודעה הקבועה בסעיף 6(ב) לתוספת. הודעה במועד זה דינה כהודעה "עקב מימוש זכויות". אותה תשובה תינתן למשיבים בגין טענתם הנוספת, לפיה היה על העירייה לדרוש את התשלום במועד המימוש הראשון. איני נצרכת לדון בסוגיה שהעלו המשיבים שעניינה האם חייבת רשות מקומית לדרוש את היטל ההשבחה בהזדמנות הראשונה, דהיינו בקרות מימוש הזכויות הראשון. במקרה זה מימוש הזכויות הראשון התרחש בעת כריתת החוזים בשנים 1993-1994, וכאשר נודע לעירייה על מימוש זה, מתוך בקשת האישור לטאבו, הודיעה על חובת התשלום עבור היטל ההשבחה. לפיכך, בכל מקרה, אין לומר כי המערערת החמיצה את "ההזדמנות הראשונה".

28. בשולי דברים אלו ברצוני להעיר, כי לפחות ככל האמור בחובת ההודעה של העירייה, כבר נפסק על ידי בית משפט זה כי אין מחדלה של העירייה למסור הודעה (באותו מקרה בדבר דרישת התשלום של היטל ביוב) מביא בדיעבד בהכרח לתוצאה של ביטול פעולת העירייה (ראו ע"א 1842/97 עירית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 22-23, 45-46 (2000)).

29. למעשה, הטיעון שהועלה בפסקה הקודמת עומד גם בבסיס תשובתי לטענת ההתיישנות שהועלתה על ידי המשיבים. תחילת מרוץ תקופת ההתיישנות הינו מועד מימוש הזכויות. אמנם, החבות בהיטל השבחה קמה עם עליית שווי המקרקעין, ובמקרה דנן עם אישור תוכנית המרתפים, וכל פועלו של סעיף 7 לתוספת הוא אך בדחיית מועד תשלום ההיטל למועד מימוש הזכויות במקרקעין (ראו ע"א 6126/98 הנ"ל, בעמ' 776), אך לעניין תחילת מרוץ תקופת ההתיישנות אני סבורה כי המועד הקובע הינו מועד התשלום ולא מועד החבות. הטעם לכך נעוץ בעובדה שלו היינו רואים את הולדת עילת התובענה (כנדרש בסעיף 6 לחוק ההתיישנות) ביום אישור התוכנית, היו מתיישנים כל החובות של בעלי המקרקעין החייבים בהיטל השבחה אך לא מימשו את זכויותיהם בתוך 7 שנים מיום ההשבחה במקרקעין. תוצאה זו ודאי אינה סבירה. מהפן העיוני ניתן לומר כי ביום אישור התוכנית טרם נולדה עילת התובענה, שכן לו היתה העירייה מגישה באותו יום תביעה לבית המשפט כנגד המשיבים ודורשת מהם לשלם את היטל ההשבחה, ברי כי לא היתה זוכה בפסק דין, שכן מועד התשלום טרם הגיע. ניתן להקיש מחיוב שהצדדים קבעו מועד לקיומו. במקרה כזה עילת התביעה מתגבשת בהגיע אותו מועד (ראו ד"נ 32/84 עיזבון ולטר נתן וויליאמס ז"ל נ' Israel British Bank (London), פ"ד מד(2) 265, 271). במקרה שבפנינו מועד החיוב שנקבע הוא מועד מימוש הזכויות, ולפיכך החל מיום זה מתחילה לרוץ תקופת ההתיישנות. לפיכך, במקרה דנן מתחיל לכאורה מרוץ ההתיישנות בשנים 1993-1994, במועד כריתת החוזים בין המשיבים לרוכשי הדירות. עם זאת, אני סבורה כי במקרה דנן לא כך הדבר, מאחר שלטעמי חל סעיף 8 לחוק ההתיישנות.

30. וזו לשונו של סעיף 8 לחוק ההתיישנות:

סעיף זה דורש לשם תחולתו התקיימותם של ארבעה תנאים: קיימות עובדות שנעלמו מן התובע; מדובר בעובדות מהותיות היורדות לשורשה של עילת התובענה; היעלם העובדות נתהווה מסיבות שאינן תלויות בתובע; התובע לא יכול היה למנוע אותן סיבות אף בנוקטו זהירות סבירה (ראו זלמן יהודאי דיני התיישנות בישראל כרך א' בעמ' 204 (1991).

במקרה דנן, אני סבורה, התקיימו כל ארבעת התנאים. לשם הגשת תביעה על ידי העירייה בגין אי תשלום היטל השבחה על העירייה להמתין למועד מימוש הזכויות. לשם כך, עליה לדעת מהו מועד מימוש הזכויות. מאחר שמועד מימוש שהינו כריתת חוזה למכירת המקרקעין תלוי כולו בבעל המקרקעין ואינו מערב את הרשות המקומית, אין יכולה העירייה במקרה הרגיל לדעת אודות מועד זה גם בנוקטה זהירות סבירה. המועד הראשון בו נודע למערערת כי נכרתו חוזים למכירת המקרקעין שבחלקות 132 ו-587 הינו מועד הגשת הבקשה לאישור לטאבו. המערערת טענה זאת במפורש בסיכומיה בתיק זה. לעומת זאת, נמנע המשיב מלהתייחס מפורשות להצהרתה של העירייה כי המועד בו נודע לה לראשונה על כריתת החוזים היה בעת הגשת בקשת האישור לטאבו. כל שאמר המשיב בתגובה מרומזת לטענה זו הינו שנמסר לו טופס 4 מאת העירייה ביום 16.1.94, דהיינו לאחר כריתת החוזים בינו לבין הרוכשים. בכך, לטעמי, אין כדי להפריך את טענתה ההגיונית של העירייה. המשיב הוא אשר פנה לעירייה בבקשה לקבל טופס 4, ושמו הוא אשר מופיע על הטופס עצמו. לצורך קבלת הטופס אין צורך ליידע את העירייה על מכירת הדירות. משמעותו היחידה של הטופס הינה שבניית הנכס הסתיימה וניתן לאכלסו. יתרה מכך, שניים מהחוזים עם הרוכשים נכרתו ימים ספורים בלבד לפני קבלת הטופס מאת העירייה. מאחר שסביר להניח כי הבקשה הוגשה זמן מה לפני אישורה, ספק אם היה ביכולתו של המשיב לעדכן את העירייה, במסגרת בקשתו לקבלת טופס 4, על כריתת החוזים, למיצער עם חלק מהרוכשים. לפיכך אני סבורה כי לאור סעיף 8 לחוק ההתיישנות מתחיל מרוץ ההתיישנות רק במועד הגשת הבקשה לאישור לטאבו.

תוצאה זו הינה גם ראויה. קביעה, לפיה החל מרוץ ההתיישנות במועד כריתת החוזים, היתה מאפשרת לחייבים בהיטל השבחה לדחות את מועד רישום הזכויות בעקבות מכר המקרקעין, וכתוצאה מכך גם לדחות את הפניה לרשות המקומית לצורך קבלת אישור לטאבו, עד אשר יעברו שבע שנים מיום כריתת חוזה המכר. כך יוכלו להתחמק מתשלום היטל השבחה. תוצאה זו, כמובן, אינה רצויה.

מאחר שהבקשה לקבלת אישור לטאבו הוגשה למערערת בשנת 2001, טרם חלפו שבע שנות תקופת ההתיישנות, והתוצאה היא כי על המשיב לשאת בהיטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים לגבי חלקות מספר 132 ו-587, וכי בדין לא ניתן לו אישור לטאבו בשל כך. משכך, אין אני נדרשת אף בהקשר זה להיכנס לעובי הקורה של סוגיית השפעת ההתיישנות על הפעלת אמצעי אכיפה מנהליים.

31. שתי טענות נוספות הועלו על ידי המערערת. על פי הראשונה, משנתקבלה עתירת המשיבים על ידי בית המשפט המחוזי, היה מקום לקבוע ממצא פוזיטיבי לפיו חייבים רוכשי הדירות, אשר צורפו להליך כמשיבים, לשאת בהיטל ההשבחה. בהקשר זה נקבע על ידי שופטת בית המשפט המחוזי, כי "אני ערה לבקשת העירייה לפסוק ממי עליה לגבות אגרות והיטלים, ובית המשפט עשה כן כל אימת שהדבר נגע לעניין נשוא העתירה, קרי: האם יש להוציא אישור לטאבו לעותרים". איני מוצאת שיש להתערב בעמדת בית המשפט המחוזי. במקרה דנן, הגעתי כאמור למסקנה כי המשיבים 3-1 אינם חייבים בהיטל ההשבחה. בכך, למותר לציין, אין כדי לייתר את הצורך בניהול ההליכים הנדרשים על פי דין ביחס לכל אחד מזוגות רוכשי הדירות. מערכת יחסיהם של המערערת ורוכשי הדירות לא הועמדה לכתחילה להכרעת בית המשפט ולכן איני מוצאת לקבוע ממצא פוזיטיבי כמבוקש על ידי המערערת.

הטענה השנייה נוגעת לחיובה של המערערת בהוצאות משפט בסך 15,000 ש"ח לטובת כל אחד מזוגות רוכשי הדירות שצורפו לבקשתה כמשיבים לעתירה. ככלל, תמשוך ידה ערכאת הערעור מלהתערב בגובה הוצאות המשפט שנפסקו על ידי הערכאה הדיונית (ע"א 77/85 חברת החשמל, מחוז ירושלים בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד לט(2) 592 (1985)), ולא מצאתי גם בעניין זה כי ישנן נסיבות המצדיקות התערבותנו בשיקול דעתו של בית המשפט קמא.

32. סיכומם של דברים, לו נשמעה דעתי, הייתי מציעה לחבריי לדחות את הערעור, למעט חיוב המשיבים בתשלום היטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים, וזאת אך ורק ביחס להשבחת חלקות מספר 132 ו-587. עם השלמת תשלום זה תחויב המערערת להמציא למבקשים טופס "אישור לטאבו" כמבוקש. במצב דברים זה אין צו להוצאות.

1. מסכים אני עם פסק דינה של חברתי, השופטת ע' ארבל, בכל הנוגע לתיקון הטעות בעניין היטל הנחת צינורות ואגרת תיעול. כמו חברתי ומטעמיה, גם אני סבור, כי בנסיבות המקרה שלפנינו, אין לאפשר למערערת (העירייה) לתקן את טעותה. לאור מסקנה זו, לא נוצר חיוב שיש מקום לדון במשמעות התיישנותו. כן מסכים אני עם חברתי כי החייבים בהיטל השבחה בגין תוכנית הגגות הם רוכשי הדירות בהיותם "בעלם" של המקרקעין במועד אישור התוכנית. כמו כן מסכים אני כי אין לסטות מההלכה שנקבעה בע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הועדה לבנייה למגורים ולתעשיה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119, לפיה, המונח "העברתם" שבהגדרת אירוע "מימוש זכויות" בסעיף 1(א)(3) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 משמעותו העברתם החוזית. זו ההלכה המחייבת, ולטעמי, היא גם נכונה לגופה. על כן, בענייננו, חל מועד זה בשנים 1993-1994 בשעה שיצחקי כרת את חוזי המכר עם הרוכשים, ובמועד הנ"ל היה צריך לשלם את היטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים. אך, שלא כחברתי, אני סבור שהעירייה איננה יכולה כיום למנוע את מתן אישור הטאבו לרוכשים על רקע אי תשלום היטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים. מיד אסביר זאת.

2. בשנים 1993-1994 לא שילם יצחקי את היטל ההשבחה בגין תוכנית המרתפים שהיה עליו לשלמו עת מימש את זכויותיו וכרת את חוזי המכר עם הרוכשים. לאור זאת, מסרבת העירייה בשנת 2001 להעניק לו אישור העדר חובות לצורך רישום העברת הזכויות במרשם המקרקעין ממנו לרוכשים. השאלה שעולה היא, האם סירוב זה הוא כדין? יצחקי והרוכשים טוענים כי הסירוב איננו כדין משום שעברו שבע שנים מן המועד האמור, ולכן, החיוב התיישן. מנגד, טוענת העירייה, אפילו נוצרה התישנות בחלוף שבע שנים, המונעת ממנה להגיש תביעה אזרחית על החיוב, אין היא מונעת ממנה לסרב לתת את האישור המבוקש או לנקוט בהליכי אכיפה מנהלית אחרים במישרין או בעקיפין. בד בבד טוענת העיריה כי לא ידעה ולא צריכה היתה לדעת על חוזי המכר, ומכאן שתביעתה כלל לא התיישנה.

4. שאלת ההתישנות איננה שאלה פשוטה כלל ועיקר. בית המשפט קמא לא קבע כל ממצא עובדתי ביחס למועד שבו נודע לעיריה על חוזי המכר מיצחקי לרוכשים. קשה להסיק מחומר הראיות כי לעיריה נודע על כך רק בשנת 2001. זאת ועוד, לענין הוראת סעיף 8 לחוק ההתישנות, לא די בכך שהתובע לא ידע על העובדות המהוות את עילת התובענה, מסיבות שלא היו תלויות בו, אלא, עליו להוסיף ולהוכיח כי אף בזהירות סבירה לא יכול היה למנוע אותן. לא הונחה בבית המשפט המחוזי כל תשתית עובדתית בעניין זה, ומכל מקום, ספק אם זוהי מלאכתה של ערכאת הערעור. לאור זאת, מתקשה אני לקבוע כי חל סעיף 8 לחוק ההתישנות. אך במקרה שלפנינו אין לי צורך לקבוע קביעה נחרצת בשאלת ההתישנות. שכן, בכל מקרה, סירוב העיריה להעניק את אישור הטאבו כפוף לכללי היסוד של המשפט המנהלי. לפי כללים אלה, הנני סבור כי פעולת האכיפה המנהלית העקיפה היא פעולה בלתי ראויה בנסיבות המיוחדות של המקרה שבפנינו. מבחינת האינטרס הציבורי, מדובר בסכום חיוב קטן יחסית שמסתכם בסך של כ-12,592 ₪. אין זה ברור אם העירייה עשתה די לשם אכיפתו של החיוב במשך השנים. אי מתן אישור הטאבו יפגע בעיקר ברוכשים, שאין להם כל נגיעה לאי תשלום החיוב בגין היטל השבחה על תוכנית המרתפים. הפגיעה ברוכשים בולטת. עברו שנים רבות מהמועד שבו רכשו את הדירות מיצחקי, ויש מקום להניח כי הסתיימה ההתחשבנות בין הרוכשים ובין יצחקי, ואין בידם יותר אמצעי לחץ ואכיפה כלפי יצחקי למען שמירה על זכויותיהם. לאור כל השיקולים האלה, הנני סבור כי אם העירייה מסרבת לתת ליצחקי את אישור הטאבו שהוא זקוק לו, היא פועלת באופן לא סביר, לא הוגן ולא מידתי. אין בכך כדי להביע כל עמדה ביחס לדרכי הפעולה העומדות בפני העירייה כלפי יצחקי למען אכיפת החיוב בגין היטל ההשבחה על תוכנית המרתפים.

5. סוף דבר, אילו דעתי היתה נשמעת היינו דוחים את ערעור העירייה כנגד תשלומי החובה השונים על כל חלקיהם. לפיכך, על העירייה להעניק את אישור הטאבו.

1. אני מסכים עם חבריי, השופטת ע' ארבל והנשיא (בדימ') א' ברק, ומטעמיהם, שאין להתיר לעירייה לתקן את הטעות שנפלה מלפניה בחישוב היטל הנחת הצינורות ואגרת התיעול.

2. מקובל עלי גם שחובת תשלום היטל ההשבחה בגין תכנית הגגות אינה חלה על המשיבים 1-3 (להלן - המשיבים). זאת, כעולה מחוות הדעת של חבריי, משום שבעת אישור התכנית, "בעלם" של המקרקעין, כמשמעותו של מונח זה בסעיף 2(א) לתוספת השלישית של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, היו רוכשי הדירות שחובת תשלום היטל ההשבחה חלה עליהם, ולא על המשיבים.

3. עם זאת, העובדה שחובת תשלום ההיטל אינה חלה על המשיבים, אינה מזכה את אלה, בהכרח, בקבלת התעודה המעידה על היעדר חובות המגיעים מבעל הנכס לפי סעיף 324(א) לפקודת העיריות (להלן - האישור). במקרה שלפנינו, משהאישור נדרש כדי לאפשר את העברת הזכויות לרוכשי הדירות, שהם אלה החבים בתשלום ההיטל, אני סבור שהעירייה רשאית להתנות את מתן האישור בתשלום ההיטל.

4. תוצאה זו מתחייבת, לדעתי, מסעיף 324(א) לפקודת העיריות, שכן מתן האישור לפי סעיף זה מותנה בתשלום החובות "המגיעים לעירייה מאת בעל הנכס". תנאי זה אינו מוגבל, על פניו, לחובות המגיעים ממבקש האישור בלבד, ולכאורה, יש בו כדי למנוע את מתן האישור, גם כאשר החובות בקשר לנכס מגיעים מבעל אחר של הנכס.

בדרך זו פורש סעיף 54(א) לחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961 (להלן - חוק מס רכוש), שלשונו דומה, ולפיה "לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל פעולה בקרקע לפני שיומצא אישור מהמנהל על תשלום המס המגיע מבעל הקרקע ...". לגבי סעיף זה נקבע, שהוא "אינו מתעסק בשאלה מי, בסופו של דבר, ישא בנטל המס מכיסו. הסעיף קובע, כתנאי מוקדם לרישום כל פעולה בנכס, שיאושר לגביו כי הוא נקי מחוב של מס, ואין נפקא מינה, מי ינקהו מנטל זה" (ע"א 585/78 וינרוט נ' מנהל מס רכוש, פ"ד לג(3) 792, 793).

למרות הדמיון בין נוסח סעיף 54(א) הנזכר לבין סעיף 324(א) לפקודת העיריות, נפסק כי אין ללמוד, לעניין הסעיף האחרון, גזירה שווה מהוראת סעיף 54(א) לחוק מס רכוש. זאת, משום שפקודת העיריות, בניגוד לחוק מס רכוש, אינה כוללת במונח "בעל" גם מחזיק בנכס. על כן נקבע, שאין הצדקה למנוע מבעל הנכס אישור בדבר היעדר חובות, בשל חוב ארנונה כללית, שאינו חל עליו (כבעל הנכס), אלא חל על המחזיק בנכס (בג"צ 973/90 פרופיל חן בע"מ נ' עירית יבנה, פ"ד מה(1) 16). השופט ש' לוין אף סבר, באותו עניין, שאין מניעה מלתת את האישור גם כאשר קיים חוב החל על בעל (ולא רק על מחזיק) אחר של הנכס, וזאת כדי לא להפוך את ה"'בעל' .. כביכול, [ל]בן-ערובה, לעניין קבלת התעודה לפי סעיף 324(א), לחוב שלא הוא חב בו" (שם, בעמ' 22), תוצאה ש"יש בה כדי לפגוע בזכויות הקניין של ה'בעל'" (שם, שם).

5. במקרה שלפנינו רציונאל זה אינו מתקיים. חובת תשלום ההיטל חלה על רוכשי הדירות מכוח בעלותם בנכס ולא מכוח החזקתם בו. משרוכשי הדירות הם צד לעסקה שלצורך מימושה ולשם העברת הזכויות אליהם האישור נדרש, אני סבור שיש לראותם כ"בעל הנכס", כמשמעותו של מונח זה בסעיף 324(א) לפקודה, שקיום חוב המגיע ממנו לעירייה ביחס לנכס, צריך שימנע את מתן האישור. תוצאה זו אינה אמורה לפגוע במשיבים. שכן, לפי ההסכמים שבין המשיבים לבין רוכשי הדירות, על האחרונים לשאת בתשלום ההיטל מכוח החובה שהוטלה עליהם לשאת בכל תשלום שיחול בגין המקרקעין לאחר קבלת החזקה בדירות. לפיכך, חובתם החוזית של המשיבים להעביר את הרישום בדירות לרוכשים, כפופה לקיום חובתם של האחרונים לשאת בתשלומי החובה החלים עליהם. במצב דברים זה, לא קם החשש עליו הצביע השופט ש' לוין בעניין פרופיל חן הנזכר לעיל, לפיו הסירוב ליתן את האישור יהפוך את המשיבים ל"בני ערובה" של רוכשי הדירות, או יפגע בזכות הקניין שלהם (עד כמה שנותרה להם זכות כזו) בנכס.

6. לאור האמור, אני סבור שהעירייה הייתה רשאית להתנות את מתן האישור גם בתשלום היטל ההשבחה הנובע מתכנית הגגות.

7. כפי שמציינת השופטת ע' ארבל בחוות דעתה, חוזה המכר בין מינהל מקרקעי ישראל לבין המשיבים 1 ו-2 לגבי חלקה 198 נחתם ביום 20.6.91, היינו לאחר כניסתה לתוקף של תכנית המרתפים. אולם, אישור העסקה להעברת החלקה ניתן עוד ביום 6.5.90. אמנם, כפי שמציינת חברתי, הצדדים לא הבהירו את מהותו של אישור העסקה האמור, למשל, האם הצדדים צפו באותו מועד את אישור התכנית, והאם המחיר שסוכם בין הצדדים משקלל בתוכו את ההשבחות הצומחות מכוח התכנית. עם זאת, אף שהסכם המכר בין המשיבים 1-2 לבין מינהל מקרקעי ישראל נחתם (ביום 20.6.91) לאחר כניסתה לתוקף של תכנית המרתפים, משיבים אלה קיבלו על עצמם בהסכם זה לשלם את "כל המיסים, הארנונות, המלוות ותשלומי החובה לסוגיה החלים על הנכס ... החל מיום אישור העסקה ע"י מינהל מקרקעין ישראל. ז.א. מיום 6.5.90 ..." (סעיף 7(א) להסכם). מכאן, שביחסים בין המשיבים לבין מינהל מקרקעי ישראל, חובת תשלום היטל ההשבחה בגין תכנית זו חלה על המשיבים.

8. בנסיבות אלו אני סבור שהעירייה אינה חייבת לתת את האישור כל עוד החוב לא משולם. תוצאה זו מתחייבת אף היא מהוראת סעיף 324(א) לפקודת העיריות. שכן, קיים בגין הנכס חוב שלא נפרע, המגיע מבעל הנכס לעירייה. משהמשיבים נטלו על עצמם לשלם חוב זה, הם אינם יכולים לטעון שמדובר בחוב המגיע מבעל אחר של המקרקעין, שהתניית מתן האישור בפירעונו, הופכת אותם ל"בני ערובה" לחובו של אחר או פוגעת בזכות הקניין שלהם במקרקעין.

9. אשר להיטל ההשבחה בגין תכנית המרתפים עבור חלקות 132 ו-587, אני מסכים לחוות דעתה של השופטת ע' ארבל, לפיה אפילו נניח שזכותה של העירייה לאכוף את תשלום חוב ההיטל באמצעות הסירוב ליתן את האישור המבוקש נתונה להתיישנות (נושא שלגביו לא אנקוט עמדה לגופו), במקרה שלפנינו זכות זו טרם התיישנה. זאת, לאור סעיף 8 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958, מכוחו החל מרוץ ההתיישנות רק מעת שהעירייה התבקשה על-ידי המשיב ליתן לו את האישור הנדרש. מסקנה זו יפה גם לגבי חוב ההיטל בגין תכנית המרתפים עבור חלקה 198 הנזכרת לעיל.

10. חברי הנשיא (בדימ') סבור שגם אם החוב לא התיישן, בנסיבות המיוחדות של המקרה שבפנינו, פעולת האכיפה של העירייה בסרבה ליתן את האישור המבוקש היא בלתי ראויה, בלתי סבירה, לא הוגנת ולא מידתית. חברי מנמק עמדתו זו, בכך שמדובר בסכום קטן יחסית, כי אין זה ברור אם העירייה עשתה די לשם אכיפתו של החיוב במשך השנים, ובכך שהסירוב ליתן את האישור יפגע בעיקר ברוכשים, שאין להם כל נגיעה לאי תשלום החיוב. מה גם שלאור חלוף הזמן, יש להניח כי ההתחשבנות בין המשיב לבין הרוכשים הסתיימה, ובידי האחרונים אין יותר אמצעי לחץ ואכיפה כלפי המשיב למען שמירה על זכויותיהם.

11. לעמדה זו לא אוכל להצטרף. נטל ההוכחה כי הסירוב ליתן את האישור הנו בלתי הוגן, מוטל על המשיבים, ואלו, לדעתי, לא הרימו נטל זה. המשיבים אמנם טענו לפנינו, שאם יחויבו היום לשלם לעירייה את ההיטל יגרם להם נזק כספי, שכן אם היו יודעים בזמן אמת על קיום החיובים האמורים, הם היו מתמחרים את מחיר הדירות באופן שונה והיו "מגלגלים" את התשלום על רוכשי הדירות. ביסודו של טיעון זה מונחת הטענה המשתמעת, שהמשיבים לא ידעו בזמן אמת על קיומו של חוב ההיטל. אולם, המשיבים העלו טענה זו בפני בית המשפט קמא רק בהתייחס לאגרת התיעול והנחת הצינורות (סעיף 4.1.4 לעתירה), והם לא העלו טענה דומה לעניין היטל ההשבחה. הדעת אף נותנת שהמשיב 1 ידע על קיום החוב, שהרי משיב זה הנו קבלן במקצועו, ואין זה סביר שלא ידע על תכנית המרתפים (שדבר אישורה פורסם ברשומות) המשביחה את המקרקעין שבבעלותו. נראה שהמשיב 1 ידע גם על החובה לשלם את היטל ההשבחה שקמה בעקבות אישור התכנית. עובדה היא, שבהסכם העברת הזכויות בחלקה 132 שנכרת בינו לבין המשיבות 2-3 ביום 10.1.1990, כעשרה חודשים לפני כניסתה לתוקף של תכנית המרתפים, נקבע שמס השבחה שיוטל בגין הגדלת זכויות הבניה על החלקה ישולם על-ידי הקבלן (סעיף 11.6). בנסיבות אלו חזקה על המשיבים שהביאו את תוספות הבניה שניתן לבנות מכוח תכנית זו בחשבון המחיר שגבו עבור הדירות. המשיבים, על כל פנים, לא טענו אחרת. במצב דברים זה, אינני סבור שדרישת העירייה, המבקשת לגבות מהמשיבים את חלקו של הציבור ביתרון הכלכלי שצמח להם עקב השבחת נכסיהם, אף שהוצגה באיחור, לוקה באי הגינות.

גם העובדה שמדובר בסכום קטן יחסית אינה מצביעה, לדעתי, על כך שאכיפתו של החוב אינה הוגנת. מנקודת הראות של המשיבים (וגם של רוכשי הדירות), נראה כי העובדה שמדובר בסכום קטן, לא תגרום להם קושי ניכר בתשלום החוב. מבחינת העירייה, לעומת זה, גם אם חובו של פרט בודד אינו גבוה, מבחינה מערכתית כוללת, היעדר אפשרות לגבות חובות רבים, שסכום כל אחד מהם קטן אך הצטברותם עשויה להגיע לכדי סכום גדול, עלולה לפגוע באופן ממשי באינטרס הציבורי.

אני סבור שאין לקבל גם את השיקול, שאי מתן האישור לרשם המקרקעין עשוי לפגוע בעיקר ברוכשים, שההתחשבנות בינם לבין המשיב הסתיימה, ובשל חלוף הזמן נראה שאין בידם עוד אמצעי לחץ ואכיפה כלפי המשיב למען שמירה על זכויותיהם. ראשית, נושא זה הוא עניין ליחסים שבין המשיבים לבין הרוכשים, שהם אשר היו אמורים להבטיח (בין על-ידי עיכוב חלק מכספי התמורה ובין בדרך אחרת) את היכולת לאכוף על המשיבים את קיום התחייבויותיהם. שנית, לאור גובה הסכום, אין סיבה להניח שהמשיבים יתקשו לעמוד בנטל זה, שכאמור אינו מכביד במיוחד, וממילא הרוכשים לא ייפגעו. שלישית, לא הוברר מדוע העברת הדירות על שם הרוכשים התעכבה עת כה ארוכה, כאשר לפי ההסכמים הדבר היה צריך להתבצע לפני שנים רבות (18 חודשים ממועד המסירה). נראה שהאשם בעניין זה רובץ לפתחם של המשיבים ואולי גם לפתחם של הרוכשים, שלא עמדו על מימוש זכויותיהם כלפי המשיבים במועד מוקדם יותר, אך הוא וודאי אינו נופל על העירייה.

12. לאור האמור אני מסכים עם חברתי, השופטת ע' ארבל, שיש לקבל את הערעור בעניין תשלום היטל ההשבחה בגין תכנית המרתפים לגבי חלקות 132 ו-587. אילו נשמעה דעתי, היה מקום לקבל את הערעור גם לעניין היטל ההשבחה בגין תכנית המרתפים עבור חלקה 198 ואף לגבי היטל ההשבחה בגין תכנית הגגות.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ארבל.