עמ"נ 15/05 - מנהלי, ארנונה

עמנ 15/05

1. האם ניתן לרפא את הפגם של מתן החלטה על ידי הרכב חסר בועדת ערר לענייני ארנונה? שאלה זו תופסת מקום מרכזי בשולחן ההכרעה בערעור זה.

המערערת הגישה ערר בפני ועדת ערר בארנונה בעיריית אילת (להלן: "ועדת הערר" או "הועדה"). הועדה קבעה שתי קביעות ביחס לסיווג שטח קרקע השייכת למערערת. האחת: "כי השטח הצמוד למבנה המוסך בגודל 1170 מ"ר ומשמש את צרכי התפעול של המוסך תחשב כחלק מהמוסך". הקביעה השנייה: "יתרת השטח של 16,322 מ"ר תסווג כקרקע תפוסה". במסגרת הדיון בערעור המונח בפני, הודיעו הצדדים כי הם מסכימים שהקביעה הראשונה בטעות יסודה. בהתאם לכך, היא מבוטלת בזאת. באשר לקביעה השנייה, עמדת המערערת היא כי יש לסווג את יתרת השטח כחנייה ולא כקרקע תפוסה, כפי שקבעה הועדה. המשיב תומך בהכרעת הועדה.

2. מה דינו של הרכב חסר הפועל כאילו הוא הרכב מלא?

3. בעניין שקיב (בג"צ 8946/01 עו"ד שקיב נ' שר המשפטים, פ"ד נ"ו (2) 415) נדרש בית המשפט העליון לבחון ועדת מינוים שעסקה במינוי קאדי. נטען כי את הוועדה, שמנתה ששה חברים בעת ההצבעה, עזבו שניים. כב' הנשיא ברק לא נתן משקל מכריע לחסר במספר המצביעים. כלשונו: "הרי שלא מצאתי ממש בטענת העותרים לפיה הועדה לא יכלה לפעול אלא אם כן ינכחו בדיונים ובהצבעות כל חבריה על פי דין. אכן, יש להפריד בין השאלה אם וועדה מסויימת כלל קיימת ומכהנת לבין השאלה איזה קוורום נדרש לשם קבלת החלטות בה. בעוד שהשאלה האחת עניינה בעצם קיום הוועדה מבחינת הדין, ולמעשה, שאלת סמכותה לפעול, הרי שהשאלה האחרת עניינה מספר חברי הוועדה שצריכים להחליט בנסיבותיו של מקרה זה או אחר. השאלה האחת עוסקת בקיומם של חברי הוועדה - והוועדה עצמה; האחרת - בנוכחותם או הצבעתם של חבריה (ראו: בג"ץ 3/58 ברמן הנ"ל, בעמ' 1500). כל אחת משאלות אלה - והתשובות להן - באה להגשים מטרות אחרות. כך, למשל, בשאלת עצם קיום הוועדה יש חשיבות בהכרח למספר חבריה, מתוך הנחה כי מספר זה חייב להיות מוגבל מספרית, ולכלול מינימום ומקסימום של חברים. לא כן הדבר בשאלת ההשתתפות של חברי הוועדה הקיימת, בדיון זה או בהצבעה זו. אין לקבוע בהכרח כי כל חברי הוועדה הנדרשים לשם קיומה - ומניעת המצב של "ועדה מקוטעת" - ידרשו גם ליטול חלק בכל פעולותיה לשם הקניית תוקף להן. אשר על כן, בעצם העובדה כי בדיוני הועדה והחלטותיה השתתפו רק ארבעה חברים, אין פסול".

במישור האנליטי ההבחנה בין גוף מינהלי לבין גוף שיפוטי או מעין שיפוטי הינה כלי עזר יעיל. ואולם, המציאות טופחת על פני סיווגים מסודרים וברורים. בהקשר זה יפים דברי בג"צ בהלכת המועצה האיזורית חוף עזה (פסק הדין שעסק בעניין חוק פינוי פיצוי - בג"צ 1661/05 - המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' ראש הממשלה - אריאל שרון ואח', פ"ד נט (2) 481): "השאלה מהו גוף מעין-שיפוטי ומה מבחין בינו לבין גוף מינהלי טהור, אינה פשוטה למענה. ההכרעה בה העסיקה את בתי-המשפט עוד לפני שנים. עמד על כך השופט מ' זילברג עוד בבג"ץ 3/58, ברמן נ' שר הפנים, פ"ד יב (2) 1493 (להלן - פרשת ברמן) באומרו כי: "...עוד לא הצליח אדם להגדיר בדיוק נמרץ, ואפילו לא כל כך נמרץ, את משמעות המלה הקטנה 'מעין'..." (שם, בעמ' 1504). נראה כי הקושי במתן הגדרה ממצה נובע מהיותם של רבים מהגופים הסטטוטוריים בעלי תכונות מעורבות - מינהליות ושיפוטיות. דומה כי השאלה מה טיבו של גוף הפועל על-פי חוק - האם שיפוטי, מעין-שיפוטי או מינהלי טהור - שאלה שבדרגה היא, ותלויה בתכליתו של החוק, בהגדרת תפקידיו וסמכויותיו של הגוף הנדון ובמכלול נסיבות העניין (ראו: דברי השופט ש' לוין בבג"ץ 701/81 מלאך נ' לוי, פ"ד לו(3) 1, 12)".

ארשה לעצמי להוסיף שישנם גופים שיפוטיים או מעין שיפוטיים שעוצמת שיפוטם שונה. אף פה עסקינן בעניין של דרגה. ישנה סקאלה שכוללת טריבונל שיפוטי או מעין שיפוטי שמתקרב לבית המשפט מבחינת מעמדו, תפקידו ותכונותיו. סקאלה זו גם כוללת טריבונל שיפוטי או מעין שיפוטי, שבאופיו מתקרב לגוף מינהלי. שוני זה יכול להסביר את העמדות השונות של המחוקק לגוף שיפוטי זה או אחר, לרבות מתן הוראה בדין להשאיר החלטה שניתנה בהרכב חסר על כנה.

נדמה שככל וגורם מתקרב יותר למעמד של בית המשפט, כך המחוקק ידרוש שמירה על הכללים. גוף מינהלי טהור אמור להיות חלק מההליך המינהלי. הוא רשאי לבדוק, לחקור ולהחליט, לאו דווקא על פי כללים פרוצדוראליים נוקשים ולא רק במסגרת תהליך מוגדר וגלוי. למשל, חברי הוועדה למינוי תפקידים בכירים עשויים לבדוק מועמדים שונים בנפרד, ולקבל חומר שלא על פי כללים של סדרי דין. מהצד האחר, על גוף שיפוטי או מעין שיפוטי, להקפיד יותר מגוף מנהלי על אופי דיוניו וצורת הכרעתו. גוף כזה הינו חלק מההליך המנהלי, אך עליו לשמור על מרחק. כדברי כבוד השופט גרוניס, בעניין מפעלי פלדה מאוחדים – "משועדת הערר מתמנית חייבת היא לנתק עצמה מהגוף שמינה אותה" (ה"פ (באר – שבע) 1/90 מפעלי פלדה מאוחדים נ' מועצת עיריית קרית גת, תק – מח 90(3), 259). הקרבה למלאכה של בית משפט, מלווה גם בדרישות פורמאליות. סבורני שהסיבה לכך הינה שבית משפט אמור לסמל יותר מכל – הליך של עשיית צדק. כפי שכתוב בתהלים "כי עד צדק ישוב משפט ואחריו כל ישרי לב" (פרק צ"ד, פסוק ט"ו). ואם ישאל השואל ניתן היה לכתוב כי עד צדק משפט ומדוע נוקט בעל המזמור בלשון "ישוב", משמע חזרה – התשובה היא כי "האידיאל הזה (של צדק ומשפט) אין בו משום חידוש, אלא להפך, הוא מהווה את המטרה הקדומה ביותר שלמענה נבראו בני האדם". (דברי הרב שמשון רפאל הירש, מגדולי רבני גרמניה במאה ה- 19 בפירושו לספר תהילים).

תורת המשפט בשיטה של המשפט האנגלי שמה דגש על היבט אחר של העניין. ההגדרה מה מהווה קוורום בענין גוף מעין שיפוטי מנהלי, גוררת אחריה את החובה שכל אחד מחברי ההרכב ישתתף בהצבעה על ההחלטה (ראה למשלR.v. Kensington and Chelsea Rent Tribunal, ex p. MacFarlane [1974] 1 W.L.R. 1486. ו – Morris v. Gestetner Ltd. [1973] 1 W.L.R 1378). . יתרה מזו, הכלל הוא שעל כל חברי ההרכב להיות מעורבים בהתייעצות משותפת, טרם הגעתם למסקנה הסופית ( ראה פסיקה מהמאה ה- 19, Parr v. Winteringham (1859) 28 L.H.Q.B 123 וכן Olympia Press Ltd. v. Hollis [1973] 1 W.L.R. 1520). סיבה אחת לגישה זו עשויה לנבוע מהפורמליזם של השיטה המשפטית האמורה. ברם, סיבה נוספת היא שאי שמירה על כללים אלה, עלולה לפגוע במראית פני הצדק ואף בצדק הטבעי (ראה פסק דין Olympia האמור, והספר Natural Justice, מפרי עטו של Prof. Paul Jackson, פרק 4, והשווה לשימוש בפסיקה הישראלית לכללי הצדק הטבעי כשיקול מחייב בביקורת גוף מעין שיפוטי – בג"צ 5182/93 לוי נ' בית הדין הרבני האיזורי רחובות, פ"ד
מח (3) 1).

4. ומהו סיווגו של הגוף הרלוונטי לענייננו, היינו, ועדת ערר לענייני ארנונה? מהאמור עולה שיש לשאול תחילה את השאלה האם מדובר בגוף מנהלי או בגוף שיפוטי או מעין שיפוטי? היה ומדובר בגוף מהסוג האחרון, יש לבדוק האם המחוקק מביע עמדה מתירה לגבי הכרעה על ידי הרכב חסר, או האם שותק בנידון. כזכור, הכלל הוא: "בהעדר הוראה בחוק המתירה לגוף שיפוטי או מעין שיפוטי דיון בהרכב חסר, ההלכה היא – על דרך העיקרון – כי דיון בהרכב חסר דיון פגום הוא להיותו דיון נעדר סמכות. והכלל הוא, כי "אין להתיר את הדיון, אפילו חבר הוזמן ולא התייצב" (ע"א 6936/00 ד"ר חוסיין נ' שר הבריאות, פ"ד נה (5), 599 ו- דב"ע שן 47-91, אבו חמאד רזק נ' שירות התעסוקה).

כפי שנאמר לעיל, לעיתים קשה לסווג הליך כמנהלי או כשיפוטי או מעין שיפוטי. ברם, במקרה דנא, המלאכה אינה קשה. זאת בשל מאפיינים חיצוניים המקלים על ההכרעה והתייחסותה של הפסיקה למעמדה של ועדת ערר לענייני ארנונה. בעניין בג"צ 1661/05, שעסק בחוק פינוי פיצוי צויין כמבחן עזר: "... על-אף הקושי במתן הגדרה ממצה, מקובל לומר כי מאפיין מרכזי של גוף או טריבונל מעין-שיפוטי טמון בהיותו פוסק בריב (Lis) בין שני צדדים וזאת על-פי הליך דמוי משפט. לשון אחר; נדרש משולש של שני צדדים מתדיינים וביניהם הרשות הפוסקת..".

השאלה המתבקשת עתה היא, מה עמדת המחוקק בדבר הכרעה על ידי הגוף השיפוטי או המעין שיפוטי - ועדת ארנונה שניתנה בהרכב חסר? בחוק הרלוונטי – סעיף 5 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על גביית ארנונה כללית, תשל"ו – 1976), אין הוראה המכשירה פעולותיו של הרכב חסר, הדן בנושא. כזכור, הרכב מלא כולל 3 חברים. בעניין הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, כבוד השופטת נתניהו ציינה רשימה של גופים שיפוטיים או מעין שיפוטיים שונים, וחילקה אותם לשתי קבוצות. באחת המחוקק הכשיר הכרעה של הרכב חסר, באחרת, אין הכשרה שכזו. החוק האמור משתייך כמובן לקבוצה השניה (ראה שם, פסקה 3). מכאן, המחוקק הביע את דעתו שלא ניתן להכשיר הכרעה שניתנה - כפי שכאן - על ידי הרכב חסר של ועדת ערר לענייני ארנונה.

5. המשיב מעלה את הטענה שאין נפקות לכך שהוועדה שמעה את הערר בהרכב חסר משום ששני החברים שנכחו בדיון כבר הגיעו לאותה תוצאה. לפי היגיון זה, אף אם היה יושב חבר שלישי, התוצאה שנפסקה היתה עומדת על כנה משום שבכל מקרה, לפחות שני חברים מההרכב היו נשארים בדעתם.

המשפט העברי עסק בסוגיה ודחה את ההיגיון בטיעון האמור. הרשב"א, תלמידו של הרמב"ן, שחי בברצלונה, נשאל לגבי ראובן ושמעון אשר "בררו להם עשרה אנשים לראות בדינם, לעשות ביניהם הן דין הן פשרה ונשבעו שניהם לקיים כל מה שיגזרו עליהם אותם העשרה ואם לא יסכימו לדעת אז שילכו אחר הרוב כדין תורה. ובין כך ובין כך נסתלק האחד מהם ולא רצה להיות עימהם באותה ברירה." הקושיה היא האם פסיקת ההרכב הנותר מחייבת. הרשב"א השיב בשלילה ונימק: "שאין הולכים אחר הרוב אלא . . . מתוך משא ומתן של כולם, אבל לא כשהמיעוט איננו, שאילו היה שם אותו אחד שמא היה מראה פנים להפך כל מה שהסכימו הרוב ויודו הרוב בכך." (שו"ת הרשב"א, חלק ב' סימן ק"ד). ודוק, בהרכב של עשרה באותו מקרה, מספר חבריו לא נקבע בחיקוק אלא מכוח הסכמתם של הצדדים, שיכלו מלכתחילה להסכים על מספר קטן יותר של חברי בית דין. על אף האמור, משהסכימו, לא ניתן להתעלם מהקול החסר, שמא הוא לא רק היה מצביע אחרת, אלא היה משכנע את חבריו למותב לשנות את דעתם. המשנה בסנהדרין אף מחדדת את הנקודה וקובעת: "אחד אומר חייב אחד אומר זכאי, אפילו שניים מזכים או שניים מחייבים ואחד אומר איני יודע יוסיפו הדיינים." רש"י מסביר: "כי אמר ”איני יודע” הווה כמי שלא ישב בדין נמצא הדין בשניים". (מסכת סנהדרין, פרק שלישי, משנה חמישית ופירוש רש"י, תלמוד בבלי, מסכת סנהדרין, כ"ט, א'). הרמב"ם מדגיש כי יש לדאוג שיהיה"מניין שיאמר סברתו ומניין גדול ממנו שיאמר הפך אותה סברה". (פירוש המשניות לרמב"ם, מסכת סנהדרין). המשפט העברי דורש שיהיו הדיינים נושאין ונותנין בדבר וכי כל אחד יביע את דעתו. הכלל הוא "רובו מתוך כולו", דהיינו – הרוב שואב את הלגיטימציה שלו כל עוד הוא בא מתוך ההרכב כולו. ואפנה שוב לתשובתו של הרשב"א: "אם נסתלק האחד נתפרדה החבילה... ואין רוב בכל מקום אלא רוב הבא מתוך הכלל ומתוך משא ומתן, עבור רוב הנפרד מתוך הכלל לדנים... לעצמם שלא מתוך משא ומתן עם הכלל או שלא במעמדם לא עשה ולא כלום".

סוגיית ההרכב החסר נדונה בבית הדין הרבני הגדול בירושלים לפני כארבעים שנה. חוגי הצעירים של המפד"ל הגישו ערעור נגד המפד"ל לבטל את החלטת מרכז התנועה, בין היתר מפני שלא כל החברים נכחו בדיון והצביעו, ויושב הראש נמנע מלחוות דעתו בשאלה אם סעיף מסוים שעמד על סדר היום מנוגד לחוקה של התנועה (ערעור תשכ"ח/135, חוגי הצעירים של המפד"ל נגד המפד"ל). המעניין הוא, שלצד הכלל של "רובוו מתוך כולו" קיימת גישה אחרת ביחס לגוף מנהלי שאינו דורש קוורום מלא בכל הצבעה. הרב הראשי יצחק נסים גרס "עוד גרוע מזה שגם איני יודע... אלא נמנע היושב ראש מלחוות דעתו, היינו שהחליט להימנע מהבעת דעה ולהיות מבחינת כובש דעתו, אם כן הרי אין כאן דין הכרעה של רוב ומיעוט, ואין זו הכרעה כלל, ודעת הרוב אינה מחייבת...". לעומת זאת פסק דיין אחר בהרכב הערעורים, הרב יוסף אלישיב, באופן הבא: "ובכלל אינני יודע איך אפשר להגיע לידי מידה זו ולומר שכל מוסד ממוסדות התנועה אינו חוקי... אלא רק כאשר כל חבריהם קיימים וכשרים לשבת במושב הזה... כלומר שאם אחד מחברי מרכז ארצי... נמצא בחו"ל נתפרדה החבילה כאילו עברה ובטלה מן העולם ואין כל תוקף להחלטות שתתקבלנה על ידי רוב המשתתפים בוועדה? הרי ספרי החוקה... אינם בבחינת תקנה אשר לא היתה לעולמים. תקנות מעין אלו קיימות גם אצל מוסדות, מפלגות וסיעות אחרות, ומעולם לא שמענו שמישהו ינסה לבטל את החלטות הרוב במקרה וחבר אחד מהוועדה לא נמצא בארץ ולא ניתן היה להזמינו".

עולה, שהרב אלישיב בניגוד לעמיתיו מבחין בין בית דין לבין גוף מנהלי. הוא נכון להתייחס לאחרון – מוסד התנועה באופן אחר מבית דין. באשר למוסד האמור, אין ציפיה שכל חברי המרכז יצביעו בכל נושא ונושא. אי לכך, אין לבטל החלטה רק מפני שחבר אחד בתנועה נמנע מלהצביע. לעומת זאת, הובאה פסיקה על פי המשפט העברי, לפיה אין להשלים עם מצב בו נתפרדה החבילה של בית הדין. הערוך השלחן, הרב יחיאל אפשטיין, שנפטר ברוסיה בתחילת המאה ה- 20, הביע את דעתו שבמצב שדיין מסתלק מהרכב או אומר "איני יודע", הפסק של בית הדין אינו מחייב אף "כל זה שלא ברצון בעלי הדין אבל ברצונם רשאים לגמור אף בפחות מהקודם". (ערוך השלחן, חושן משפט, סימן י"ח, סעיף ג'). ובמקרה דנא – ציינתי בפתיח פסק-הדין שלנוכח הסכמת הצדדים לגבי הטעות שנפלה בקביעה לגבי השטח הצמוד למבנה המוסך בגודל 1,170 מ"ר, יש לכבד את רצונם ולהורות על ביטול קביעה זו מהטעם האמור.

רואים אנו שגם על פי מקורות המשפט העברי יש להתייחס לזהות הגוף המכריע – מנהלי או שיפוטי, וכי כאשר מדובר באחרון, ראוי להקפיד על קיומו של הרכב מלא. תוצאה אחרת פוגעת בטוהר ההליך.

שני נושאים טרם סיום. המשיב ביקש שאף אם בית משפט זה יקבל את עמדת המערערת לפיה יש להורות על ביטול ההחלטה בשל פגם שנפל בהליך, כי אז מוטב שבית המשפט המנהלי יחליט בסוגיית סיווג הקרקע על פי החומר שהונח בפניו. תשובתי לכך, שאין זה מתפקידו של בית המשפט המנהלי לשמש כוועדת ערר בענייני ארונה אלא כערכאת ערעור על החלטותיה של וועדה זו. יתכן והלקח שעולה מהתוצאה בפסק דין זה הינו שהיה ומתקיים דיון בפני הרכב של גוף משפטי או מעין משפטי, שאינו מלא, על נציג הרשות, בראש ובראשונה, למחות על כך. הנושא השני הוא מיהותה של הוועדה אשר תדון בערר מחדש. בענין זה אינני נוקט עמדה. הצדדים רשאים להעלות טענותיהם בנדון - היה ויהיו להם - בפני הוועדה אשר חזקה עליה שתשקול את הענין על פי העקרונות המחייבים.

6. סוף דבר, דין הערעור להתקבל. הקביעה בדבר סיווג השטח כקרקע תפוסה בטלה יען כי ההכרעה בנדון ניתנה על ידי הרכב חסר.

עניינה של המערערת ידון בפני וועדת הערר בארנונה בעיריית אילת. המשיב ישא בהוצאות ובשכר טרחת עורך דין של המערערת בהליך זה בסך 20,000 ש"ח להיום.