עת"מ 3061/06 - מנהלי, ארנונה

עת"מ 3061/06

1. בפניי בקשה למתן סעדים זמניים המורים למשיבה 1 (להלן גם: "העירייה") להימנע מלפעול למימוש צווי עיקול על כספים וזכויות המגיעים למבקשת ממחזיקים שונים. הבקשה הוגשה במסגרת עתירה שהגישה המבקשת כנגד העירייה שעניינה היקף חובות הארנונה של המבקשת לעירייה.

2. אפתח בתיאור העובדות הרלוונטיות להכרעה בבקשה.

3. המבקשת (להלן גם: "הרכבת") מחזיקה מספר נכסים, לרבות שתי תחנות רכבת בתחום השטח המוניציפלי של העירייה.

4. סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות בוטל בשנת 1997 במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997). עם זאת, ולמרות הביטול, לא שינתה העירייה את מדיניותה והמשיכה להעניק לרכבת את ההנחה.

חשוב לציין כי בשנת 2003 התגלעו בין הצדדים מחלוקות שונות בנוגע לחיובי הארנונה, ללא קשר לזכאות הרכבת לקבלת ההנחה, וביום 16.7.2003 נערך ונחתם בין הצדדים הסכם להסדרת תשלומי הארנונה של הרכבת לעירייה (להלן: "הסכם הפשרה"). הסכם הפשרה הושג בעקבות השגות ועררים שהגישה הרכבת על שומת הארנונה לשנים 2000-2002. על-פי הסכם הפשרה הושגה הסכמה על שינויים שונים בחיובי הארנונה שהוטלו על הרכבת, אך לא נכללה בו כל התייחסות להנחה. גם לאחר אותו הסכם ניתנה לרכבת הנחת מדינה בשיעור של 45%.

5. בחודש נובמבר 2005 גילתה העירייה, כך נטען, כי טעתה במתן הנחת מדינה לרכבת לאחר שנת 1997, ועל כן נשלחה לרכבת הודעה על ביטול ההנחה. בהתאם נדרשה הרכבת לשלם לעירייה הפרשי חיוב לשנים 1997 ו- 2005 בסך כולל של 4,506,245 ₪ (נספח יג לעתירה).

כמו כן הוציאה העירייה לרכבת, בתחילת שנת 2006, שומה לתשלום סך של 741,603 ₪. בשומה זו לא הוענקה לרכבת הנחת המדינה.

6. הבקשה הנוכחית עוסקת רק בשומת שנת 2006, ולכן אתייחס רק לעניין זה.

עם קבלת שומת 2006 הגישה הרכבת השגה, ומשזו נדחתה הגישה ערר לוועדת הערר. במקביל הגישה הרכבת את העתירה בתיק זה, העוסקת הן בחיובים הרטרואקטיביים והן בחיובי שנת 2006. אין חולק כי עד כה לא שילמה הרכבת תשלום כלשהו עבור שנת 2006.

7. משראתה העירייה כי הרכבת כופרת בחובה ומעלה טענות שונות כפי שיפורטו להלן, החלה העירייה לנקוט הליכים לגביית חוב הארנונה לשנת 2006. במסגרת הליכי הגבייה האמורים נקטה העירייה הליכי עיקול על כספים וזכויות המגיעים לרכבת ממחזיקים שונים. העירייה ביססה את זכותה לנקיטת הליכי גבייה הן על פקודת המסים (גבִיה) והן על סמכותה מכוח פקודת העיריות [נוסח חדש].

8. בבקשתה לצו מניעה נגד המשך הליכי הגבייה טוענת הרכבת כי לעירייה אין סמכות לנקוט הליכים מקום שחוב הארנונה שנוי במחלוקת. הרכבת מפנה לסעיף 2(א) לאכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה ברשויות מקומיות) (הוראת שעה), התש"ס-2000 (להלן: "האכרזה"), הקובע:

9. בעקבות הגשת הבקשה הודיעה העירייה כי הינה מפסיקה את כל הליכי הגבייה מכוח פקודת המסים (גביה) ומבטלת את העיקולים שהוצאו במסגרתם. עם זאת הודיעה העירייה כי הינה ממשיכה בהליכי גבייה מכוח פקודת העיריות, שכן לגרסתה אין בטענות הרכבת כדי למנוע נקיטת הליכים אלו.

10. לאחר שניתן צו ארעי לעיכוב הליכי הגבייה, נערך דיון בתיק. במהלך הדיון נעשו מספר ניסיונות הסדר. גם לאחר הגשת טיעונים בכתב נעשו ניסיונות שכאלו, ואף זימנתי את הצדדים לדיון נוסף, אלא שלצערי הצדדים הודיעו כי לא הושג הסדר. ציינתי ניסיונות אלו שכן הצדדים טרחו והתייחסו אליהם גם בטיעוניהם בכתב.

11. השאלה הראשונה העומדת להכרעה נוגעת למשמעותה ולתוקפה של אכרזת המסים. לשם כך יש לבחון אם האכרזה חלה על נקיטת הליכי גבייה מכוח פקודת העירייה, ואם התשובה חיובית – יש לבחון אם הליכי הגבייה שנוקטת העירייה מתייחסים ל"סכום השנוי במחלוקת" במובן סעיף 2 לאכרזה. שאלה נפרדת שתיבחן אם התשובה לשאלות אלו תיענה בשלילה, היא האם רשאית העירייה, על-פי פקודת העיריות עצמה, לנקוט הליכי גבייה כנגד חייב בטרם הסתיימו הליכי ההשגה והערעור שהגיש בגין חוב הארנונה הנטען.

12. אכרזת המסים גבייה הותקנה על-ידי שר האוצר מכוח סמכותו על-פי סעיף 2 לפקודת המסים (גביה). הפקודה הותקנה כהוראת שעה שהוארכה מעת לעת, ולאחרונה הוארך תוקפה עד ליום 31.12.2006.

האכרזה הותקנה בעקבות פסיקת בית המשפט העליון ולפיה הגדרת "מס" בפקודת המסים (גביה) אינה כוללת ארנונה (ראה רע"א 2911/95 אברהם נ' עירית רמת גן, פ"ד נג(1) 218). כדי להבטיח את תחולת פקודת המסים על גביית ארנונה התקין השר את האכרזה הקובעת את תחולת הפקודה על הליכי גביית ארנונה (ראה גם סקירה בע"א 1167/01 עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים, תק-על 2005(4), 2872). כפי שפורט בע"א 1167/01 הנ"ל, נועדה האכרזה להקל על הרשויות המקומית וליתן להן כלים נוחים יותר לגביית חובות.

13. האכרזה תוקנה בשנת 2002, ועל-פי נוסחהּ דהיום נקבעה בסעיף 2 ההוראה בדבר הקפאת הליכי הגבייה לגבי סכום השנוי במחלוקת, עד לגמר הליכי ההשגה והערעור. לפי לשונה, מתייחסת הוראה זו אך ורק להליכים על-פי פקודת המסים (גביה), ואין היא מכוונת להקפאת הליכים הננקטים מכוח הוראות דין אחרות (ראה גם בש"א [חיפה] 990/02 בתי זיקוק לנפט בע"מ נ' מועצה אזורית זבולון [פורסם באתר נבו]).

פרשנות זו עולה גם בקנה אחד עם תכלית ההוראה. כפי שראינו, טרם החלת פקודת המסים על גביית ארנונה, התחבטו בתי המשפט בשאלה אם ניתן לעשות שימוש בפקודה לגביית ארנונה כללית (ראה מאמרם של ש' לנקרי ול' נוימן "החלת פקודת המסים גביה על גביית ארנונה כללית", מיסים יד/6, עמ' א-69, הדן באכרזה בטרם תיקונה בשנת 2002, וכן ראה רע"א 2911/95 הנ"ל בעמ' 229 וע"א 1167/01 הנ"ל). החלת הוראות הפקודה, המרחיבות את סמכותה של הרשות המנהלית לגביית אמצעים, דרשה איזון מתאים, ועל כן נקבע כי הליכי הגבייה יוקפאו בנוגע לכל סכום שנוי במחלוקת. איזון זה נדרש רק עם הרחבת האמצעים שהוענקו לרשות לגביית המס, אולם כל עוד הרשות ממשיכה לפעול בגדרן של הוראות פקודת העיריות, לא נדרש אותו איזון חדש.

14. זאת ועוד, אכרזת המסים הינה חקיקת משנה. סמכותו של השר לחקיקת משנה הייתה מוגבלת, ודומה שאין בכוחו לפגוע בסמכותה של העירייה מכוחה של חקיקה ראשית.

15. מן האמור עולה כי התשובה לשאלה הראשונה שהצבנו – תחולת האכרזה על הליכי הגבייה שנקטה העירייה – הינה שלילית, ואין באכרזה כדי למנוע מהעירייה נקיטת הליכים לגביית המס על-פי פקודת העיריות. לאור תשובה זו אין צורך לבחון אם עסקינן בסכום השנוי במחלוקת במובן סעיף 2 הנ"ל, ודי שאפנה להערותיי להלן לגבי טיבה האמתי של המחלוקת.

16. השאלה השנייה שיש להכריע בה הינה האם העירייה רשאית לנקוט הליכי גבייה על-פי פקודת העיריות מקום שהנישום חולק על חובת התשלום.

בדיני מס רבים נקבעו בדין הוראות מיוחדות ולפיהן הרשות מנועה מנקיטת הליכי גבייה לגבי כל סכום השנוי במחלוקת. כך סעיף 183 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] קובע כי "נמסרה לאדם הודעת שומה לפי סעיף 141, חייב הוא, תוך 15 יום מיום מסירת הודעת השומה, לשלם את יתרת המס המגיעה ממנו לפיה, ואם הגיש השגה לפי סעיף 170 – את יתרת המס שאינה שנויה במחלוקת" [ההדגשה שלי - ר' ס']. הוראה דומה מצויה בסעיף 91 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975.

הוראה כזו לא מצויה בפקודת העיריות.

17. יש לזכור כי ארנונה אינה ככל מס אחר. גביית ארנונה נועדה לאפשר לרשות המקומית להעניק שירותים חיוניים לתושבים, כגון תאורת רחוב, ניקוי רחובות, איסוף אשפה, חינוך, אחזקת כבישים ומדרכות וכיוצא בזה. מצבן הכלכלי הקשה של הרשויות המקומיות ידוע לכול, וברע"א 234/89 בנק ערבי ישראלי בע"מ נ' עירית אום אל פחם, פ"ד מג(2) 617, אומר בית המשפט העליון כי "מן המפורסמות היא, שמצבן הכספי של רוב הרשויות המקומיות אינו איתן [...]". עוד נזכיר כי הליכי השגה וערעור על שומת הארנונה מטיבם אורכים זמן רב, ובדרך כלל תעבור השנה התקציבית בטרם יסתיימו ההליכים. הואיל וכך, ברי כי עיכוב כללי של הליכי הגבייה עד גמר הליכי השגה וערר, עלול להביא לקריסה כלכלית של הרשויות. מחד הרשות לא תוכל לגבות את המס, ומאידך עליה להמשיך לספק את השירותים לתושבים. הרשויות לא יוכלו לכלכל את צעדיהן ולתכנן את תקציבן אם כל אזרח יוכל לעצור את הליכי הגבייה בדרך הקלה של הגשת השגה.

18. בתי המשפט נטו במקרים רבים שלא לעכב הליכי גבייה של ארנונה למרות הליכי השגה וערעור שננקטו על-ידי הנישום (ראה, למשל, בר"מ 7086/05 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון, דינים עליון ע"ד 480; עע"מ 259/05 דוד שי נ' עיריית נצרת עילית, דינים עליון ע"א 526 ועוד).

19. עם זאת ברי שישנם מצבים שבהם יש מקום לעכב את הליכי הגבייה. סבורני כי בכל מקרה יש צורך לאזן בין אינטרס הפרט שעניינו יתברר בערכאות המתאימות בטרם יְשלם, לבין אינטרס הציבור לגבות את הארנונה בהקדם ולאפשר מימון פעולות הרשות, מבלי להמתין להליכי השגה וערעור אין-סופיים.

20. דומה כי כל עוד לא קבע המחוקק הוראות מפורשות המאזנות בין האינטרסים השונים וקובעות מתי ניתן להמשיך בהליכי גבייה ומתי יש לעכבם, שומה על בית המשפט לשקול את נסיבותיו של כל מקרה ומקרה ולחפש את האיזון הראוי.

21. בין השיקולים שעל בית המשפט לשקול יהיה תום לבו של נישום בהגשת ההשגה והערעור; האם באמת החוב שנוי במחלוקת, או שמא מטרת הליכי הערעור הינה עיכוב הליכי הגבייה; סיכויי ההצלחה של הנישום בערעור; מצבה הכלכלי של הרשות ויכולתה להשיב את הכספים אם יזכה הנישום בהשגותיו; איתנותו הפיננסית של הנישום ועד כמה יפגעו בו הליכי הגבייה וכדומה.

22. במקרה שבפניי האיזון הראוי מחייב לדחות את בקשת הרכבת.

כזכור, העירייה נוקטת הליכי גבייה רק לגבי חוב הארנונה כשיעורו בשנים עברו, דהיינו מתוך התחשבות בהנחה שניתנה לרכבת בעבר. חישוב המס לגביו ננקטים ההליכים נעשה על-פי הסכם הפשרה בלבד.

23. כפי שראינו, טוענת הרכבת כי העירייה לא רשאית הייתה לבטל את ההסכם, ועל כן עליה להמשיך ולהעניק לה את אותה הנחה כבעבר. יחד עם זאת טוענת הרכבת כי אם ההסכם מבוטל, רשאית היא להעלות טענות שונות נגד החיוב, כאשר טענתה העיקרית מתייחסת להגדרת "רחוב", דהיינו לטענתה כל הנכסים נשוא שומת הארנונה פטורים מתשלום בהיותם כלולים בהגדרת "רחוב".

מעתירתה של הרכבת ומטיעוניה בעבר לא ברור אילו נכסים נכללים לטענתה בהגדרת "רחוב" ואילו מוצָאים מההגדרה. במקומות שונים טוענת הרכבת כי כל נכסיה נופלים לגדר הגדרת "רחוב", ובמקומות אחרים בטיעוניה היא מפרטת את המבחנים להגדרה, מבלי להבהיר אילו נכסים נכללים בה ואילו אינם נכללים. הרכבת טוענת גם טענות אחרות לפטור מחיוב.

24. כעולה מטיעוני הצדדים, טענות אלו של הרכבת לא עלו בעבר, גם לא לפני חתימת הסכם הפשרה, והן מועלות לראשונה כעת. אין טענה כי במקרה כלשהו הכירו בתי המשפט בפטור מלא למתקני הרכבת בשל הגדרת ה"רחוב".

25. אדגיש כי טענת הרכבת שהסכם הפשרה מחייב את הצדדים מחד, וטענתה לפטור מלא מתשלום ארנונה מאידך, סותרות זו את זו.

26. מן האמור עולה כי המחלוקת האמתית בין הצדדים נוגעת בעיקרה לעניין ביטול ההנחה וחיובי העבר, ולא לחובות נשוא הליכי הגבייה. אשר על כן אין מקום לקבל את בקשת הרכבת, ויש לאפשר לעירייה להמשיך הליכי הגבייה לגבי הסכומים כפי שפורטו לעיל.

27. אשר על כן הנני דוחה את הבקשה. הצווים הארעיים שניתנו בתיק זה לעיכוב הליכי העיקולים מבוטלים.

עם זאת מובהר כי הרכבת תוכל לנקוט הליכי גבייה רק לגבי החוב השוטף לשנת 2006 ואילך .

הרכבת תשלם לעירייה הוצאות הליך זה בסך של 7,500 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.