ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 14/10/2019
גרסת הדפסה

עת"מ 3168/06 - מנהלי, ארנונה

עמותת טל - שירותי שיקום ורווחה בקהילה נגד מדינת ישראל - משרד הפנים - הממונה על מחוז חיפה ואח'


1/2/2007

עתמ 3168/06

עמותת טל - שירותי שיקום ורווחה בקהילה

נגד

1. מדינת ישראל - משרד הפנים - הממונה על מחוז חיפה

2. עיריית חיפה

בית משפט לעניינים מינהליים חיפה

בפני: כב' השופט רון סוקול

[1.2.2007]

פסק דין

1. זכאותה של העותרת לפטור מתשלום ארנונה על-פי סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן: "פקודת הפיטורין"), היא השאלה בדיון שבפניי.

2. העותרת הינה עמותה רשומה, המוכרת לצורכי מס כמוסד ללא כוונת רווח (מלכ"ר), והעוסקת בשיקום חולי נפש. העמותה הוקמה בעקבות שינוי במדיניות משרד הבריאות שעניינו הוצאת חולי נפש ממסגרות האשפוז למסגרות שבתוך הקהילה.

לטענת העותרת, מופעלת על-ידיה מערכת שיקומית אליה מגיעים מדי יום כ- 180 מטופלים העוסקים במסגרתה בפעילות של ריפוי בעיסוק. פעילותה זו של העותרת מרוכזת בשני מבנים הרשומים כארבעה נכסים, מתוכם שני נכסים מצויים ברחוב עתלית 3 (נכסים 1074951 ו- 1074952) בחיפה, ושני נכסים ברחוב הנביאים 10 בחיפה (נכסים 1093122 ו- 1093130) (כל הנכסים יכונו להלן: "הנכסים").

3. אין חולק כי לידי העותרת מועבר על-ידי משרד הבריאות מימון עבור כל עלות השירותים הניתנים לכל מטופל, וזאת על-פי תעריף אחיד המשולם לנותני שירותים מסוגה של העותרת (ראה מכתב משרד הבריאות מיום 4.12.2003 שצורף לתגובת המשיבה 1). לטענת העותרת, משמשים כספים אלו לסיפוק צורכי המטופלים. העותרת טוענת כי היא מחויבת להוציא כספים אלו בהתאם לדרישת משרד הבריאות, ולמעשה היא משמשת אך כ"צינור" להעברת כספים אלו למטופלים.

4. ביום 20.11.2000 פנתה העותרת בבקשה לקבלת פטור מתשלום ארנונה עבור הנכסים בהתאם לסעיף 5(י) לפקודת הפיטורין. סעיף זה קובע כדלקמן:

הנכסים דלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית, דהיינו: -

[...]

(י) כל רכוש (לרבות רכוש המדינה) 4 שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור, בתנאי שאותו מוסד יתאשר ע"י שר הפנים לצורך פיטורין עפ"י סעיף זה.

הבקשה הוגשה בהתאם לנוהל הגשת "בקשה לקבלת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות הציבור" שפורסם בשנת 1999. על-פי הנוהל שפורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, כפי שהוא מובא בתגובת הממונה על מחוז חיפה לעתירה (להלן: "הממונה"), אָצַל שר הפנים את סמכותו לאשר פטור כאמור לממונים על המחוזות השונים במשרד הפנים. הבקשה, בלוויית המסמכים התומכים בה, מועברת במקביל גם לרשות המקומית הרלוונטית, וזאת על מנת לקבל המלצתה בעניין הפטור המבוקש. עוד מפורטים בנוהל הקריטריונים לפיהם נבחנת זכאותו של המוסד-המבקש לפטור.

5. בהתאם לנוהל הועברה הבקשה למשיבה 2 (להלן: "העירייה"). בחודש מרץ 2000 דנה ועדת התמיכות של העירייה בבקשת העותרת והחליטה להמליץ לממונה על המחוז במחוז חיפה (להלן: "הממונה"), אליו הואצלה סמכות השר למתן פטורים, לפטור את העותרת מתשלום ארנונה. הממונה, שקיבל לעיונו את הבקשה ואת המלצת העירייה, ולאחר שהובא לידיעתו כי העותרת מנוהלת על-ידי מספר בני משפחת טלר, ביקש לבדוק שוב אם העותרת עומדת בקריטריונים הנדרשים לקבלת הפטור, והעניין הוחזר לוועדת התמיכות בעירייה. העותרת הגישה בקשה עדכנית והמציאה מסמכים שנדרשו ממנה על-ידי העירייה. בחודש מרץ 2002 דנה ועדת התמיכות מחדש בבקשת העותרת והחליטה לדחותה.

בפרוטוקול הוועדה נרשם:

ו. עמותת טל - שירותי שיקום

1. חברי העמותה מהווים בני משפחה אחת, והם אף מועסקים ע"י העמותה בתפקידי הניהול ופעילות שוטפת.

2. מחו"ד אגף הרווחה עולה כי העמותה משמשת כספק שירותים של משרד הבריאות, דהיינו משרד הבריאות משלם לעמותה עבור מתן שיקום תעסוקתי לנפגעי נפש בקהילה.

3. לא הוברר הפן ההתנדבותי ואף לא נמסרו נתונים כספיים מלאים על שכר מנהלי העמותה.

4. למעלה מ- 75% מתקציב העמותה מקורו בכספים שמשולמים לעמותה מידי המדינה (בניגוד לנדרש עפ"י קריטריונים של משרד הפנים).

5. מאחר ומדובר בגוף עסקי בעיקרו, אין הוא עונה על הקריטריונים הקבועים.

המלצה זו של ועדת התמיכות הועברה לממונה. ביום 16.10.2002 התקבלה תשובת משרד הפנים, כשהיא חתומה על-ידי קצינת מחוז חיפה, לפיה הוחלט שלא לאשר הפטור המבוקש.

6. על החלטה זו של הממונה הגישה העותרת עתירה שנידונה בעת"מ (חיפה) 1218/03 בפני כבוד השופט גינת. בפסק הדין שניתן בעתירה קיבל בית המשפט את עתירת העותרת מן הטעם שלא הוכח שההחלטה בעניינה התקבלה על-ידי הממונה על המחוז ולא על-ידי נושאי תפקיד אחרים במשרד. בית המשפט נמנע מלהביע דעה בשאלת זכאותה של העותרת לפטור לגופו של עניין, והחזיר בקשתה של העותרת לבחינה בפני הממונה.

7. בקשתה של העותרת נידונה בשנית. ביום 19.7.2004 ניתנה תשובת הממונה על-פיה נדחתה בקשת העותרת מן הטעם שהתמיכה הממשלתית או העירונית הניתנת לה עולה על 50% מכלל הכנסותיה, זאת בעוד אחד הקריטריונים למתן הפטור הוא היעדרה של תמיכה כאמור.

8. בעקבות תשובתו זו של הממונה הגישה העותרת עתירה שנייה, שנידונה בעת"מ (חיפה) 2334/04 בפני כבוד השופט גרשון. בפני בית המשפט עמדה רק השאלה אם היה בסיס לקביעת הממונה כי העותרת מקבלת תמיכה ממשלתית העולה על 50% מכלל הכנסותיה, שכן זה היה הנימוק לדחיית הבקשה. בית המשפט לא קיבל את עמדת הממונה, וקבע כי כספים המשולמים לעותרת תמורת מתן שירות, אינם מהווים כספי תמיכה. לגישת בית המשפט, תמיכה פירושה סיוע שאינו מותנה בקבלת תמורה. כיוון שכך, קבע בית המשפט, הנימוק שניתן לדחיית בקשתה של העותרת אינו נכון.

בהתאם הורה בית המשפט על החזרת בקשתה של העותרת לבחינה מחודשת על-ידי הממונה, וזאת על מנת לבחון אם מתקיימים בעותרת הקריטריונים האחרים הנדרשים למתן הפטור המבוקש.

9. כאן מן הראוי לציין כי העותרת מפעילה מרכז שיקום גם בעיר טבריה. מתברר כי בגין מרכז שיקום זה ניתן לעותרת הפטור המבוקש, וזאת על-ידי הממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים. הפטור שניתן מתייחס לשנים 1999-2001. לטענת העותרת, משהתבררה לממונה על מחוז הצפון עמדת הממונה בחיפה, החליט שלא לאשר מתן הפטור לשנת 2002. בגין סירובו זו הוגשה עתירה נוספת שהתבררה במסגרת עת"מ (נצרת) 1123/04 בפני כבוד השופט אברהם. על-פי פסק הדין שניתן בעתירה הסכימו הצדדים כי אין לראות בכספים המועברים לעותרת משום תמיכה, ובית המשפט הורה על החזרת הבקשה לממונה על מחוז הצפון לבדיקת התקיימות יתר הקריטריונים למתן פטור.

10. לאחר ההחלטה בעתירה השנייה פנה הממונה אל העותרת בבקשה לקבל פרטים נוספים לשם מתן החלטה בבקשת הפטור שהגישה. פרטים כאמור נמסרו.

לידי העותרת נמסרו שני מכתבים שעניינם החלטת הממונה בעניין הפטור לנכסיה; המכתב הראשון מיום 9.2.2006 והמכתב השני מיום 19.2.2006.

העותרת סבורה כי המכתב מיום 9.2.2006 מהווה מכתב התשובה לבקשת הפטור לשנים 2000-2002, היא הבקשה שהוחזרה לבחינה מחודשת בהחלטות שניתנו בשתי העתירות שנסקרו לעיל. המכתב מיום 19.2.2006, כך לסברת העותרת, מהווה מכתב שניתן בעקבות בקשתה לעיון מחודש בהחלטת הממונה שבאה לידי ביטוי במכתב מיום 9.2.2006. העותרת מסבירה כי ככל הנראה נפלה טעות בתאריך שנרשם על גבי המכתב, והתאריך הנכון הוא יום 19.3.06, וזאת מאחר שבקשתה לעיון מחודש הוגשה רק ביום 22.2.2006, ומכאן שהתשובה יכלה להינתן רק לאחר מועד זה.

הממונה מסביר בתגובתו כי המכתב מיום 19.2.2006 הוא מכתב התשובה לבקשת הפטור לשנים 2000-2002 שניתן בעקבות החזרת הבקשה לעיונו. המכתב מיום 9.2.2006, כך מסביר הממונה, עניינו תשובתו לבקשת פטור נוספת שהגישה העותרת המתייחסת לשנת 2005.

עיון בנוסחו של המכתב מיום 19.2.2006 תומך בהסברו של הממונה על המחוז. כיוון שכך אתייחס לאמור במכתב זה כהחלטה נשוא העתירה.

11. במכתבו האמור דחה הממונה את בקשת העותרת לפטור. על-פי האמור במכתב סבור הממונה כי העמותה אינה עומדת בקריטריון מס' 2 בנוהל לפיו "המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד". הממונה ציין כי מבדיקת הדו"חות הכספיים של העותרת עולה כי משרד הבריאות מעביר לידיה של העותרת מימון לכיסוי מלוא עלותם של השירותים הניתנים על-ידיה לכל מטופל. המימון נקבע על-פי התעריף המקובל בשוק לשירות הניתן על-ידי העותרת. תשלום זה, כך לגישת הממונה, עולה כדי קבלת תמורה. עוד מציין הממונה כי לעותרת הכנסות נוספות שמקורן במכירת המוצרים שמייצרים המטופלים.

הממונה מציין עוד כי העותרת אינה עומדת בקריטריון נוסף (מס' 3 בנוהל), ולפיו "המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק בפעילות עסקית". הממונה קבע כי אופן פעילות העותרת שתואר לעיל יש בו פן עסקי.

הממונה מציין כי על מנת לקבל הפטור, על המוסד מבקש הפטור לעמוד בכל הקריטריונים הקבועים בנוהל במצטבר. נוכח אי-עמידתה של העותרת בשניים מן הקריטריונים, כמו גם אי-עמידתה לכאורה בקריטריונים נוספים, אין הוא רואה לאשר הפטור המבוקש.

12. כאמור, מכֻוונת עתירתה של העותרת נגד החלטתו זו של הממונה.

לגישת העותרת, היה על הממונה לפרט את מכלול הנימוקים לדחיית הבקשה במסגרת החלטתו הראשונה, ומשלא עשה כן, הרי הוא מנוע מלהעלות נימוקים אלו עתה.

העותרת טוענת עוד כי הפטור המבוקש על-ידיה ניתן על-ידי הממונה לעמותות אחרות העוסקות בפעילות הזהה לפעילותה, כדוגמת עמותת אש"ת, ולכן דחיית בקשתה עולה כדי הפליה.

13. לגופם של נימוקי הממונה טוענת העותרת כי אין לראות בכספים המועברים לידיה על-ידי משרד הבריאות משום תמורה לשירותיה, ומכל מקום, מדובר בתמורה הנמוכה מן המקובל בשוק עבור שירותים כגון אלו הניתנים על-ידי העותרת. העותרת מציינת כי ההכרעה בשאלה אם התמורה הניתנת נמוכה מן המקובל בשוק, צריכה להיעשות על יסוד השוואה בין המחירים שהיה גובה גוף עסקי רגיל, שאיננו עמותה ללא מטרת רווח, למחיר הנגבה על-ידיה. העותרת מציינת כי לא מצויים בשוק גופים עסקיים העוסקים במתן השירות הניתן על-ידיה, אלא רק עמותות כדוגמתה, וזאת מן הטעם שאין גוף עסקי המסוגל להתקיים במחירים המשולמים על-ידי משרד הבריאות.

באשר לנימוק השני, שעניינו בקיומו של פן עסקי בפעילות העותרת, הרי שלטענת העותרת, הפעילות הנעשית על-ידיה אינה נופלת לגדר פעילות עסקית. פעילות עסקית הינה פעילות המכוונת לעשיית רווחים לתועלתו של העוסק. מאחר שהעותרת הוכרה לצורכי מס כמוסד ללא כוונת רווח, הרי שרווחיה, ככל שהם בנמצא, אינם מחולקים בין חברי העמותה, אלא משמשים לרווחת המטופלים.

העותרת טוענת עוד כי במסגרת הסמכות המסורה לממונה לאשר פטור מתשלום ארנונה, נתונה לממונה הסמכות לסטות מן הקריטריונים שנקבעו בנוהל, מקום שמוצדק לעשות כן. לגישתה, מצדיקות נסיבות פעילותה ומהות פעילותה סטייה שכזו. כך טוענת העותרת כי ככל שלא יינתן לה הפטור המבוקש, תיאלץ לחדול מפעילותה. הפסקת פעילות זו תפגע במטופלים המטופלים על-ידיה, והם ייאלצו לחזור ולהתאשפז בבתי החולים ששוחררו מהם.

14. משרד הפנים בתגובתו חוזר על נימוקי הממונה לאי-מתן הפטור, ומציין כי לא מתקיימות נסיבות המצדיקות סטייה מן הקריטריונים שנקבעו בנוהל. באשר לטענת העותרת שעניינה הענקת פטור לעמותת אש"ת, מציין משרד הפנים כי המדובר בפטור שניתן לעמותה עבור שנת 2005 על יסוד שינוי בנוהל שחל בשנה זו, שינוי שעיקרו מתן פטור למוסד שלמעלה מ- 80% מעובדיו הינם אנשים בעלי מוגבלויות, וכאשר מטרת המוסד הינה לספק עבודה לאותם עובדים. הממונה מציין כי בקשת עמותת אש"ת לקבל פטור בגין השנים הקודמות לשנת 2005 נדחתה הואיל ולא עמדה בקריטריונים הקבועים בנוהל.

15. גם העירייה הגישה תגובה לעתירה. מן הראוי להדגיש כי המלצת העירייה אינה עומדת לבחינה במסגרת עתירה זו, והיא צורפה כמשיבה פורמלית לעתירה. על-פי האמור בתגובת העירייה החליטה ועדת התמיכות שלא להמליץ על מתן הפטור המבוקש מטעמים שהם בעיקרם טעמי הממונה. עוד עמדה ועדת התמיכות על כך שמפעילי העמותה הינם בני משפחה אחת, המנהלים במקביל לעמותה גם חברה פרטית העוסקת בתחום הדיור המוגן לחולי הנפש, וקיים חשש כי נעשה ערבוב בין העיסוקים באופן שהנכסים לגביהם מתבקש הפטור משמשים גם את החברה הפרטית. כך מצביעה העירייה על העובדה כי משרדי אותה חברה פרטית מצויים אף הם בנכס שברחוב הנביאים 10.

16. בטרם אתייחס לטענות העתירה לגופן, יש מקום להתייחס לטענת העותרת לפיה מנוע הממונה מלהעלות בשלב זה נימוקים שלא הועלו בתשובתו הראשונה לבקשה (התשובה משנת 2004).

הצדדים אינם חולקים על חובת הממונה לנמק החלטתו בעניין הפטור. נראה לי כי שאלת היקף ההנמקה הנדרש – דהיינו האם על הממונה לפרט את כל נימוקי דחיית הבקשה או את חלקם – היא שאלה התלויה בנסיבות המקרה. ככלל, ניתן לומר כי על הממונה למסור למבקש-הפטור את הטעמים העיקריים שהיוו בסיס להחלטה. יש ממש בטענת העותרת שמקום בו סבר הממונה כי העותרת אינה עומדת במספר קריטריונים הנדרשים לשם קבלת הפטור, מן הראוי היה לפרטם במסגרת ההחלטה הראשונה, ולא להעלותם לשיעורין. פירוט שכזה היה מעמיד העותרת במדויק על עמדת הממונה ועל הסיבות שבעטיין התקבלה ההחלטה (ראה לעניין חובת הרשות לפרט את הנימוקים להחלטתה י' זמיר הסמכות המינהלית כרך ב, עמ' 901).

עם זאת לא שוכנעתי כי הסיבה לאי-הפירוט בתשובה הראשונה הייתה כי הממונה סבר שהעותרת עמדה בשאר הקרטריונים אשר אוזכרו בהחלטתו השנייה. נראה לי כי הממונה סבר, בין בתום לב ובין מתוך בדיקה שלא נערכה כיאות, כי הנימוק שניתן על-ידיו בתחילה הוא נימוק מספיק לאי-מתן הפטור, ומתוך כך הסתפק בנימוק זה בלבד. משהוחזר העניין לבחינתו על-פי הוראת בית המשפט, על מנת לבחון אם העותרת עומדת בשאר הקריטריונים, רשאי היה הממונה לבדוק את עמידת העותרת בשאר הקריטריונים ולהגיע לאותה תוצאה – דחיית הבקשה – גם מנימוקים אחרים.

התוצאה היא כי בנסיבות אלו אין מקום למנוע מהממונה מלהסתמך על הנימוקים שפורטו במסגרת החלטתו נשוא העתירה.

17. סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין קובע כאמור:

על מנת לזכות בפטור מכוחו של סעיף זה יש צורך בהתקיימותם של ארבעה תנאים מצטברים:

(א) המבקש הינו מוסד מתנדב לטובת הציבור.

(ב) המבקש משתמש ברכוש אך ורק למטרת שירות הציבור.

(ג) שר הפנים אישר כי המוסד זכאי לפטור זה.

תנאים אלו מעלים שאלות פרשנות רבות; מהו מוסד מתנדב, מהו שירות לציבור, מתי ייחשב המוסד כמשתמש אך ורק לשירות הציבור ועוד.

התנאי השלישי – קבלת אישור השר – מחייב גם הכרעה מהם הקריטריונים על-פיהם יחליט השר איזה גוף זכאי לקבלת הפטור. על פניו, כל שנדרש השר לקבוע הוא אם המוסד עומד בתנאים הראשון והשני, דהיינו לקבוע קריטריונים להגדרת מוסד מתנדב ולהגדרת שירות לציבור, המזכים בקבלת הפטור.

הסעיף עצמו נעדר קריטריונים ברורים באשר להגדרת מהותו של אותו מוסד מתנדב. על כך עמד גם בית המשפט בבג"ץ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 97, בעמ' 115, באומרו כי:

הפקודה עצמה אינה מגדירה ומבהירה את התנאים המפורטים בסעיפים אלה ]הכוונה לסעיפים 5(ז) ו-5(י) לפקודת הפיטורין- ר' ס']. כך, למשל, לא ברור כיצד נבחן התנאי לפיו נדרש כי מטרת המוסד היא לספק את השירותים האמורים בסעיף "שלא על מנת לקבל פרס"; מהי טיבה של "העזרה הרפואית" המזכה את המוסד בפטור; מהם המוסדות הבאים בגדרם של "בתי-חולים, בתי -הבראה, מרפאות או קליניקות"; מהו שימוש ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת"; מהו "מוסד-מתנדב"; מהו "שירות הציבור"; מהו שימוש לשירות הציבור ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לשירות הציבור". כיצד, אם כן, יפעיל שר הפנים את שיקול דעתו לעניין אישור הפטורים מארנונה? הלכה מושרשת מלפנינו לעניין מענקים וחלוקת כספים מתקציב המדינה למוסדות שונים, כי רשויות השלטון הן נאמני הציבור והוצאתם של כספים אלה וחלוקתם צריכות להיעשות בדרך העולה בקנה אחד עם נאמנות זו. מכאן, נפסק, כי התמיכה הכספית צריכה להיעשות על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים (ראו, למשל: בג"ץ 780/83 ישיבת תומכי תמימים מרכזית נ' מדינת ישראל (לא פורסם); בג"ץ 59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 705, 707-706; בג"ץ 3638/99 לעיל, עמ' 232-230). כן נפסק, כי הלכה זו שנקבעה לעניין סיוע ישיר למוסדות, יפה גם כאשר המדובר בסיוע עקיף על דרך של מתן פטור ממס, כפי המקרה שלפנינו (ראו: בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(1) 191, 200-199; וראו גם: בג"ץ 6300/93 "המכון להכשרת טוענות בית דין" נ' השר לענייני דתות ואח', פ"ד מח(4) 441). מכאן, יש לקבוע, כי על שר הפנים הבוחן מתן אישור לפטור מארנונה לפי סעיפים 5(ז)או 5(י) לפקודה, לפעול על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים.

הנחיות פנימיות שקובעת רשות להפעלת שיקול דעת (שניתן לכנותן גם "קריטריונים") הן לא רק רצויות, אלא לעתים אף מחויבות. גיבוש הנחיות, במיוחד כאשר הדבר נעשה באופן מסודר על רקע של ניסיון מצטבר, מאפשר לרשות לאסוף נתונים, להתייעץ עם גורמים שונים כגון מומחים חיצוניים וכדומה. בדיקה שכזו אינה אפשרית בכל מקרה ומקרה נתון, ולכן ישנה חשיבות בגיבוש הנחיה כללית.

קביעת הנחיות ברורות מאפשרת אחידות בהפעלת הסמכות ובהענקת יחס שוויוני לאזרחים הבאים בשעריה של הרשות.

קביעת הנחיות מאפשרת טיפול יעיל ומהיר בבקשות המוגשות על-ידי הציבור. כאשר ההנחיות מפורסמות, הדבר מאפשר לציבור לכלכל צעדיו, להתאים את עצמו ואת פעולותיו לקריטריונים שנקבעו.

הפעלת שיקול הדעת על-פי הנחיות-קריטריונים מוגדרים, מביאה להגברת האמון בין הציבור לרשות המנהלית ומאפשרת ביקורת יעילה יותר על הפעלת שיקול הדעת. כל סטייה מההנחיות תאפשר ביקורת ותמנע פעולה שרירותית או פעולה המונעת משיקולים זרים (ראה גם י' זמיר הסמכות המינהלית כרך ב, עמ' 779).

18. לעתים עשוי מקרה מסוים להצדיק סטייה מן ההנחיות. כיוון שכך מוטלת על הרשות החובה לא רק לבדוק את המקרה על יסוד ההנחיות, אלא לבחון גם אם מתגלים במקרה מסוים שיקולים מיוחדים המצדיקים סטייה מהן. רק קיומם של שיקולים מיוחדים מצדיק הפעלת שיקול הדעת בניגוד להנחיות. כך נאמר בבג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1), 421, עמ' 434-435:

הלכה פסוקה היא, כי רשות מינהלית רשאית לסטות מהנחיות פנימיות, שקבעה לעצמה (ראה: בג"צ 102 ,101/74, בעמ' 454; בג"צ 250/78). סטייה מהנחיות פנימיות, אף שאפשרית היא, הרי גוררת היא עמה פגיעה בציפיות סבירות של בני הציבור, מכאן ההלכה, כי רק שיקולים ענייניים-סבירים יש בהם כדי להצדיק סטייה של רשות מינהלית מהנחיות פנימיות, שקבעה לעצמה (בג"צ 160/71 ;בג"צ 246/71).

(ראה גם י' זמיר בספרו הנ"ל, בעמ' 785-786).

19. הנחיות פנימיות וקריטריונים להפעלת שיקול הדעת אינם יכולים להיות שרירותיים, אלא עליהם להגשים את תכלית הענקת שיקול הדעת לרשות המנהלית. הנחיות פנימיות אינן יכולות להרחיב או לשנות את הסמכויות הרשות, ועליהן להימצא בגדרן של דל"ת אמות החוק המסמיך (ראה ר' הר-זהב, המשפט המינהלי הישראלי, עמ' 131-132). ההנחיות צריכות גם לעמוד במבחני הביקורת השיפוטית הרגילים על החלטות של רשות מנהלית. כך ייפסלו הנחיות החורגות ממתחם הסבירות, המושתתות על חוסר תום לב, על שיקולים זרים וכדומה (ראה בג"צ 219/81 שטרית נ' שר החקלאות, פ"ד לז(3) 481, 484).

20. בפסיקה ניתן למצוא גם דיון נרחב בשאלת פרסומן של הנחיות פנימיות. מרגע שנקבעו הנחיות המתוות את כללי שיקול הדעת, ישנה חשיבות שאלו יפורסמו בציבור, והאזרח הנזקק לָרָשות יוכל לכלכל צעדיו לפיהן. לפרסום ישנה חשיבות גם לצורך ביקורת על החלטות הרשות ועל אופן הפעלת שיקול הדעת (ראה בג"צ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד, פ"ד מו(3) 501, 513).

הואיל ואין טענה לעניין פרסום הנוהל, איני מוצא מקום להרחיב בסוגיה זו.

21. מטרתה של פקודת הפיטורין הינה עידוד פעילויות מוגדרות שהמחוקק סבור כי הינן בעלות חשיבות ציבורית נרחבת (ראה גם ה"פ 4226/97, ה"פ 11194/97 קופת חולים כללית נ' שבי ציון, פורסם בקובץ פסקי הדין ארנונה עירונית, חלק ד, עמ' 666).

צריך לזכור כי הענקת פטור מתשלום ארנונה לגוף כלשהו משמעה הכבדת נטל המסים על שאר התושבים. מכאן שיש לשקול היטב אילו פעילויות יהיו זכאיות לפטור, וכן לבחון היטב, בכל מקרה ומקרה, אם מבקש הפטור אכן זכאי לכך (ראה גם ע"ש (חיפה) 342/95 מרכז משען נ' מנהל הארנונה - טבעון, תק-מח 96(2) 930).

22. בשים לב להלכות אלו יש לבחון את נסיבות המקרה שבפניי ולבחון אם זכאית העותרת לקבלת הפטור.

23. בחוזר מנכ"ל פורסם "נוהל הבקשה לקבלת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות הציבור". בנספח א לנוהל נקבעו הקריטריונים לקבלת פטור לפי סעיף 5(י) לפקודת הפיטורין. מדובר בקריטריונים מצטברים. קריטריונים אלו ששימשו בסיס להחלטת הממונה עמדו כבר במבחן בית המשפט. כך, למשל, בבג"צ 1675/02 אדם טבע ודין נ' שר הפנים, תק-על 2002(3) 271, אישר בית המשפט את תקפותם של קריטריונים 5 ו- 6 (ראה גם בג"צ 4339/03 עיריית פתח-תקווה נ' שר הפנים, תק-על 2005(3) 399).

אפנה לצורך הליך זה לקריטריונים 2-3:

2. המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד.

3. המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב"פעילות עסקית" או שהיקף "הפעילות העסקית" הינו שולי ביחס לפעילות הכלכלית של המוסד. בקביעת פעילות כ"פעילותת עסקית" יש להתחשב, בין השאר, במבחנים הבאים:

(א) מוסד שמתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השרותים והמוצרים שהוא מספק ייחשב כמוסד עסקי.

(ב) ככל שהמוסד מספק סחורות ושרותים לגופים עסקיים הנטיה לראות בו גוף עסקי תגבר.

24. הממונה מצא כי העותרת אינה עומדת בקריטריונים אלה, בין היתר הואיל והעותרת מקבלת תמורה עבור השירותים הניתנים על-ידיה. אמנם תמורה זו משולמת על-ידי משרד הבריאות, אולם על-פי קביעת הממונה, יש בתמורה כדי לממן את מרבית הוצאותיה של העמותה. כן מצא כי העמותה מקבלת תמורה ממכירת מוצרים שמייצרים המשתקמים במפעלים. הממונה מצא גם כי התמורה המשולמת הינה התמורה המקובלת בשוק עבור שירותים מאותו סוג. עוד מצא כי העמותה מספקת שירותים למדינה כמו כל גוף מסחרי אחר, ועל כן יש לסווג פעילותה כפעילות עסקית.

25. כאמור לעיל, במסגרת הנוהל נקבע קריטריון לפיו על המוסד מבקש הפטור אינו גובה תמורה עבור פעולותיו, או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד.

26. דומני כי החלטת הממונה לפיה יש לראות בתעריף המשולם לעותרת עבור שירותיה, על- ידי משרד הבריאות, משום תמורה עבור קבלת השירותים, הינה החלטה סבירה ואין מקום להתערב בה.

עיון בדו"ח הכספי של העמותה (אשר צורף לבקשת הפטור שהגישה) מגלה כי הקצבות משרד הבריאות יש בהן כדי לכסות את הטיפול במשתקמים והוצאות נוספות כלליות דוגמת שכר מנהלי העמותה ועובדיה, שכר דירה, אחזקת רכב וכיו"ב. בנסיבות אלו אין לקבל את טענת העמותה לפיה היא מהווה "צינור" בלבד להעברת הכספים למטופלים, ונראה כי התשלום המשולם לה על-ידי משרד הבריאות כולל גם רכיבים נוספים המממנים, הלכה למעשה, את פעילותה.

אין גם מקום לומר כי התמורה המשולמת נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק. לטענת העותרת, יש לערוך השוואה בין התמורה הנגבית על-ידיה, כעמותה הפועלת ללא מטרת רווח, ובין התמורה שהייתה נגבית על-ידי גוף עסקי אחר המבקש להשיא רווחים לבעליו. העותרת מציינת, עם זאת, כי ב"שוק" שבו היא פועלת – שיקום מטופלים החולים במחלות נפש – פועלות רק עמותות כדוגמתה. במצב דברים כזה נראה לי כי את התעריף המשולם יש לבחון על רקע מאפייניו המיוחדים של אותו השוק. ברור כי אם מדובר בתעריף לפיו פועלים כל הגופים המהווים חלק מאותו שוק, אין לומר כי התעריף נמוך מן המקובל בשוק.

27. ככל העולה מטיעוני הצדדים, התשלום המשולם על-ידי משרד הבריאות מחושב לפי מספר המטופלים. משרד הבריאות משלם תשלום קבוע לכל הגופים העוסקים בתחום, ללא קשר לאופן התאגדותו של הגוף; חברה, עמותה או אדם פרטי. משמע, התמורה המשולמת לעותרת אינה נופלת ממחירי השוק, ומכל מקום, העותרת לא הביאה שמץ ראיה על כך.

28. אציין כי בעובדה שהעותרת הוכרה כמוסד ללא כוונת רווח לצורכי מס, בהתאם להגדרות חוק מס ערך מוסף, התשל"ו- 1975, אין כדי לשנות מסקנה זו. הכרה זו בעותרת נועדה לצורכי מיסוי, ויש בה כדי לאפשר לה ליהנות מהטבות מס שונות, ותו לא. הקביעה לצורכי מס אינה מחייבת קביעה מקבילה על-פי הקריטריונים לקבלת הפטור. לא ברור אם הקריטריונים זהים, ומכל מקום, חובה על הממונה לבחון את מילוי התנאים לקבלת הפטור על-פי פקודת הפיטורין באופן עצמאי.

29. נוכח מסקנה זו מתייתר הצורך לדון בקביעת הממונה לפיה יש לפעילות העותרת פן עסקי.

עם זאת אעיר כי לכאורה גם בעניין זה הדין עם המשיבות. העותרת מנוהלת על-ידי בני משפחת טלר, המקבלים כולם משכורות מקובלות עבור עבודתם. איריס טלר עובדת כמנהלת המפעל; מירב טלר עובדת בתפקידי אחזקה; נועם טלר משמש כמנהל והינו אחד הספקים של העמותה; הנכס ברחוב הנביאים הינו בבעלות יחזקאל וחנה טלר, והעמותה משלמת להם דמי שכירות עבורו.

על פניו העמותה משמשת כמקור הפרנסה של בני המשפחה ומהווה עסק משפחתי. העובדה כי הכנסות העמותה נמשכות בצורת תשלום דמי שכירות וקבלת משכורות אינה משנה את התוצאה ולפיה משפחת טלר מפעילה את העמותה למטרת רווח.

30. אוסיף גם כי העותרת לא השיבה לטענה כי משרדי העמותה משמשים גם כמשרדיה של חברה בבעלות ובשליטת מר נועם טלר ששמה "עתיד חדש בע"מ". משמע הנכס ברחוב הנביאים אינו משמש רק את העמותה, ואינו משמש רק לצורכי העמותה, ועל כן אין מקום ליתן פטור בגינו.

31. העותרת לא הצביעה גם על נימוקים מיוחדים המצדיקים סטייה מהוראות הנוהל. נראה כי פעילותה החשובה והראויה של העותרת, לכשעצמה, אינה יכולה להוות שיקול לסטייה שכזו מן ההוראות שנקבעו (ראה והשווה ההחלטה שניתנה בבג"ץ 1675/02 לעיל). צריך לזכור כי סטייה שכזו פוגעת, בראש ובראשונה, בציפיות הרשות המקומית, שצריכה לכלכל צעדיה בין היתר מתוך לקיחה בחשבון של פטורים שניתנים על-ידי גופים אחרים מלבדה. מקום בו יינתנו פטורים שכאלו, בסטייה מן ההוראות שנקבעו, בלא שנמצא לסטייה זו הצדקה – יֵצאו הרשות, ותושביה, נפגעים (ראה והשווה הדברים שנאמרו בבג"צ 4339/04 לעיל).

32. באשר לטענת העותרת להפליה, הרי שנימוקיו של הממונה שפורטו לעיל, באשר לסיבות שעמדו ביסוד מתן הפטור לעמותת אש"ת, לא הופרכו. גם עיון במסמכי הפטור הנוגעים לעמותה זו, שצורפו על-ידי העותרת, מעלה כי עניינם בפטור שניתן החל משנת 2005. כאמור, בקשת העותרת לפטור מתייחסת לשנים הקודמות לשנת 2005. בנסיבות אלו אין לקבל את טענת העותרת להפליה. אציין עוד כי העותרת לא פירטה את מהות פעילות עמותת אש"ת, על מנת שיהא ניתן להשוות בין העמותות ולברר קיומם של מאפיינים זהים – המחייבים, כטענת העותרת, מתן פטור גם לנכסיה. גם היעדרה של תשתית עובדתית זו יש בה כדי לשמוט הבסיס תחת טענתה.

33. נותרה לדיון טענת העותרת לפיה ניתן לה פטור בגין נכס המשמש לפעילותה בטבריה. לעניין טענה זו יש לציין כי הפטור ניתן על-ידי הממונה על מחוז הצפון, בעוד הפטור כאן מסור לשיקול דעתו של הממונה על מחוז חיפה. עוד לא הוברר מה הייתה עמדת הרשות המקומית הרלוונטית ואיזה משקל ניתן להמלצה בין שאר השיקולים שהנחו את הממונה שם. אמנם עמדת ממונים על מחוזות אחרים יכול שתהיה רלוונטית לשם בחינת סבירות ההחלטה, אך גם לא מן הנמנע כי ממונים שונים יגיעו למסקנות שונות. משהעלתה בחינת החלטת הממונה כי ההחלטה נמצאת בגדר הסבירות, הרי שלא מצאתי לייחס חשיבות לעמדת הממונה על מחוז הצפון.

34. לבסוף אזכיר כי עניין לנו בביקרות על החלטה של רשות מנהלית. נקודת המוצא לביקורת שכזו היא הכלל הנוהג באשר להתערבות בית המשפט בהחלטת הרשות המנהלית. כך נאמר בבר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' שולמית עין דור, פ"ד נח(4) 754, עמ' 766-767, כי:

בית המשפט המינהלי בהליך המתקיים בפניו יבחן את החלטת הרשות על פי עילות הביקורת השיפוטית, אך אין הוא משמש ערכאה המחליטה במקום הרשות המינהלית; הוא אינו שוקל את שיקוליה ולא ימיר את שיקול דעתה בשיקול דעתו שלו [...] כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת ממתחם הסבירות, כלומר - כל עוד מדובר בהחלטה שרשות מינהלית סבירה יכולה הייתה לקבל, לא יתערב בית המשפט בהחלטה [...] כך בדרך כלל, וכך במיוחד כאשר הרשות המינהלית משתיתה את החלטתה על בסיס חוות דעת מקצועיות של גורמים מקצועיים... אכן, לעולם לכל בעיה יהיו פותרים ופתרונים אחדים. ייתכן אף שבית המשפט יטה אחר החלטה המבכרת פיתרון זה ולא פתרון אחר. אך בכך אין כדי להביא את בית המשפט להחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו [...] כך בבית המשפט הגבוה לצדק, וכך, כמובן, גם בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית המשפט לענינים מינהליים, ובכל ערכאה שיפוטית הנדרשת לכללי המשפט המינהלי.

עוד נאמר בדנג"ץ 4128/00 מנכ"ל משרד ראש הממשלה נ' ענת הופמן, פ"ד נז(3) 289, עמ' 325-326, כי:

הכלל הוא כי בית המשפט לא ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המנהלית שעליה הוטלה החובה להחליט בדבר. כך נאמר: "דבר אחד נעלה מכל ספק, והוא - שבית המשפט לא ינסה לשים את שיקול-דעתו במקום שיקול-דעתה של הרשות המוסמכת ולא יכפה דעתו הוא על אלה שהמחוקק נתכוון לסמוך על תבונתם והגיונם, על ידיעתם ונסיונם בחיי המעשה; בקיצור - על שיקול-דעתם הם המבוסס על ידיעת המצב לאשורו מכל הבחינות והתנאים --- " (דברי השופט צ' ברנזון בע"א 311/57 י"מ נ' מ. דיזנגוף ושות' (שיט) בע "מ, פ"ד יג(2) 1026, 1039). עוד נאמר על כך, בין היתר: "שיקול דעת ניתן לרשות מינהלית --- כדי שבמילוי תפקידיה הרב-גווניים שנסיבותיו שונות ומשתנות מידי פעם לפעם, ואין הן ניתנות לקביעה מדוייקת מראש, יהא לה חופש פעולה. חופש זה מאפשר לרשות לשקול בדעתה את נסיבות כל ענין וענין כשהוא בא לפניה, ולמצוא לו את הפתרון המתאים. לשון אחר: שיקול-דעת פירושו, חופש הבחירה בין פתרונות אפשריים שונים, או ברירה שניתנה בידי הרשות המינהלית, והואיל והרשות הוסמכה לבחור ולבור לה את הפתרון המתאים לפי דעתה, לא יתערב בית-המשפט בדבר על שום כך בלבד שהוא היה בוחר בפתרון אחר. התערבות כזו כמוה כשלילת שיקול-הדעת מהרשות המינהלית והעברתו לבית המשפט --" (דברי השופט י' זוסמן בד"נ 16/61 רשם החברות נ' מנצור תופיק כרדוש, פ"ד טז 1209, 1215. וראו גם: דברי השופט מ ' לנדוי בבג"ץ ריכרד וייס נ' יו"ר וחברי המועצה המשפטית, פ"ד י 1595 ,1592; דברי השופט א' וינוגרד בבג"ץ 636/86 נחלת ז'בוטינסקי מושב עובדים ואח' נ' שר החקלאות, פ"ד מא(2) 701 בעמ 708) [...] עם זאת נתגבשו בפסיקת בתי המשפט מספר עילות להתערבות בשיקול הדעת של הרשות המינהלית; בין השאר: החובה לפעול במסגרת החוק; החובה להימנע מהפליה ולנהוג בשוויון; החובה להפעיל את שיקול הדעת בסבירות; החובה לפעול בהגינות ולא בשרירות; החובה שלא לפעול מתוך שיקולים זרים או למטרות זרות.

אין ספק כי החלטת הממונה והמלצת ועדת התמיכות של העירייה אינן נופלות לגדרם של אותם מקרים בהם יתערב בית המשפט בהחלטתה של הרשות.

35. לאור כל האמור הנני דוחה את העתירה. עם זאת בשים לב לפועלה של העותרת, מחד, ולעובדה כי בירור בקשתה ארך זמן רב ביותר, מאידך, נראה לי כי מן הראוי כי העירייה תשקול אופן גביית החוב, לרבות אפשרות פריסת התשלום.

העותרת תשלם לכל אחת מהמשיבות הוצאות בסך של 4,000 ₪.

המזכירות תמציא העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, י"ג בשבט, תשס"ז (1 בפברואר 2007), בהיעדר.

רון סוקול, שופט

 


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן