ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 23/9/2017
גרסת הדפסה

אג"ח מוניציפלי – האם יש אלטרנטיבה?

התושבים ישלמו לרשות ארנונה שנתית מראש, למימון פרוייקט המטרה, והתושב יקבל פטור מארנונה והנחה בגובה הרבית

מאת: ד"ר גד  פניני,  

17/3/2007

תקציר:

במקביל, כהשלמה או במקום שיטות האיגו”ח של פניה לבנקים או לגופים מוסדיים, כמו זו שהונהגה לאחרונה בעיריית רמלה מודל זה מציע להנהיג שיטת מימון חדשה: התושבים ישלמו לרשות ארנונה שנתית מראש, בערכה הנוכחי, בכספים אלו ימומן פרוייקט המטרה, ובכל שנה התושב יקבל פטור מארנונה בגובה הקרן המוחזרת לו ועוד הנחה בגובה הרבית אותה הרשות מוכנה לשלם. אצל התושב הנחה בארנונה איננה הכנסה חייבת במס, הרשות תוזיל את מקורות המימון, וכספו של התושב בטוח: הרי הוא תמיד חייב ארנונה לרשות.

היתרונות במודל המוצע: מתן פתרון לכל בעיות החקיקה והרגולציה הקיימות בשיטות גיוס האג"ח, יצירת מקור מימון חדש, הבטחה מוחלטת של כספי המלווים ולפיכך הפחתת עלות ההון. אין צורך בתשקיפים, אין בכך גיוס הון כמשמעותו בחוק ניירות ערך, אין את הוצאות ההנפקה ועלויות היועצים השונים, אין את הצורך להחזיר את הכסף והחשוב מכל: שיתוף התושבים בהחלטות הכלכליות באיסטרטגיה ובמימון. המודל מושתת על ארבעה היבטים: ההיבט הפיננסי, הציבורי, הפוליטי והעסקי.

בשנים האחרונות, וביתר שאת בשלוש השנים האחרונות, חדר ללכסיקון המוניציפלי המושג של "אג"ח מוניציפלי". גופי מימון וחברות בשוק ההון מנסים לבנות מודלים של מימון באמצעות מה שנקרא בפיהם אג"ח מוניציפלי. ראשי רשויות וגורמים שלטוניים נוטים להתפתות לנסיונות להנפיק אג"ח כאמור וזאת מתוך הרצון להשיג מקורות מימון, זמינים וזולים לכאורה – מחד, ולהיראות בעלי חוסן פיננסי כמי שמצויים בשוק ההון – מאידך. האם הטרנד הנוכחי הוא אחיזת עיניים או שמדובר בפתרון מימון ראוי למצוקות השלטון המקומי.

כבר באמצע שנות ה- 80, עת כיהנתי כנבחר ציבור כראש מינהל כספים של רשות מקומית מבוססת, הגיתי את רעיון הנפקת האג"ח למימון פרוייקטים. יחד עם גזבר הרשות תכננו רעיון לפיו פרוייקטים יחודיים של הישוב ימומנו באמצעות אג"ח שיונפק לתושבי הישוב בלבד. הכוונה היתה להשיג מקור מימון זמין וזול ובו בעת ליצור קשר של "גאוות יחידה" (Local Patriotism) בקרב התושבים. התוכנית היתה לתת פומבי לפרוייקט משמעותי כמו הקמת מכון ביוב והפיכת אגני החימצון שלידו לפארק. על ידי טיפול שלישוני במים והפיכתם לאיכותיים ביותר, לאפשר שייט ודייג באגני החימצון ולהופכם לפארק מקומי. טיפול כאמור באיכות מי הביוב היה מאפשר מכירתם ויצירת מקור הכנסה וכן הכנסות מדמי הכניסה לפארק. באופן דומה אפשר להקים בית אבות או בית דיור מוגן במימון התושבים מה שיקנה זכות קדימה בכניסה להם ולבני משפחותיהם. פרוייקטים כאלו אמורים להניב הכנסות לאורך זמן ולאפשר פרעון שוברי הריבית וקרן האג"ח תוך בטחון גבוה למחזיקי האג"ח. ככל שהבטחון גבוה יותר – שעור הריבית הנדרש הינו נמוך יותר וכך נוצר מצב של "Win Win Situation". פרוייקט יוקרתי היה קם. המימון היה זול, לתושבים היתה עדיפות בשמוש, כספם היה מובטח ותשואה נאה היתה מובטחת בגינו. עקב הפרוייקטים כאמור, איכות החיים בישוב היתה גדלה, לכן גם הביקוש לישוב היה גדל, לכן גם ערך דירותיהם היה עולה, והנה נמצא פתרון אידיאלי לטובת כולם שמציף ערך לנכסי התושבים.

אלא מה? מדינת ישראל היא מדינה רגולטורית המציבה דרישות קשות ואינסופיות בפני כל יזם ובעל רעיון. זו אחת הסיבות שיזמים רבים פועלים דווקא בחו"ל ולא בארץ.

כדי להנפיק אג"ח עירוני, אפילו לפרוייקט ספציפי, במתכונת שהוצעה על ידי, נדרש הגוף המגייס את המימון לפרסם תשקיף. על פי החוק מדובר בעצם בהנפקה לציבור הרחב, כשמספר הניצעים גבוה (כמספר בתי האב בישוב) ולכן נדרש תשקיף. כדי לפרסם תשקיף נדרשים דוחות כספיים. הדוחות של הרשויות המקומיות אינם ערוכים לפי כללי חשבונאות מקובלים לכן לא ניתן לפרסמם לצורך תשקיף. נדרשים דוחות במתכונת שונה, אך אלו אינם מקובלים בשלטון המקומי על פי הנחיות משרד הפנים. בעיות נוספות שהועלו הן שאלות המסוי. הן מס הכנסה – הרשויות פטורות מכח סעיף 9 (2) לפקודה – והן מע"מ – הרשויות פטורות מכח היותן מלכ"ר.

צא ולמד, הרשויות לא יכלו להוציא את הרעיון מן הכח אל הפועל. לכך כמובן נוספו מגבלות נוספות – כמו מגבלות מימון, צורך באישור כל הלוואה ממשרד הפנים, הנפקת אג"ח באישור שר האוצר, כפיפות לחוק יסודות התקציב, הגבלה במתן בטחונות, ערבויות ועוד.

פתרון אפשרי לחלק מהמגבלות הנ"ל הינו באמצעות הקמת חברות עירוניות- כלומר חברות בע"מ, שבהן השליטה היא בידי הרשות המקומית. גם חברות כאמור עלולות להיתקל בקשיים בהנפקה משום שהן אמורות לפרסם דוחות כספיים – ואם הן חברות חדשות אז אין להן היסטוריה.

כמו כן יש להסדיר את מערכת היחסים הבילטרלית עם הרשות. מי יהיו חברי הדירקטוריון – האם חברי המועצה או אנשי מקצוע. עד לאחרונה היתה גם בעיית הנאמנות של הדירקטורים בחברה העירונית. לפי סעיף 249א (2) "... חובת האמון שהם חבים לעיריה לעולם תהיה עדיפה על חובתם כלפי התאגיד". והכיצד זה יסכים מישהו לתת כספו לתאגיד שחובת האמון של מנהליו היא כלפי גוף אחר. סעיף זה בלבד היה בו די כדי לקבור את הרעיון של הנפקה באמצעות תאגיד. נוספים על כך קשיים אחרים כמו הגבלת אשראי החלה על תאגיד עירוני כמו על העיריה עצמה, המגבלות המיוחדות של שעבוד נכסים עירוניים ועוד.

מהי אגרת חוב (אג"ח)

אגרת חוב היא מכשיר חוב סחיר המונפק על ידי לווה לתקופת זמן קצובה, המשלם במועדים הקבועים רבית למחזיקי האגרת (על פי תנאי האגרת), עד למועד הפדיון שבו מוחזרת יתרת ההלוואה היא הקרן. הרבית המשולמת למחזיק האגרת מוכרת גם בשם תלוש (COUPON). הלווה מתחייב על החזר מלוא הסכום שגוייס – הקרן, במהלך (תשלום לשיעורין) או בתום התקופה וכן תשלומי רבית על קרן זו. קניית אגרת חוב כמוה כנתינת הלוואה לגורם המנפיק, תוך הסכמה על רבית והחזרת הכסף למלוה במהלך או בסוף התקופה. מאפייני האג"ח והמושגים הפיננסיים המרכיבים את התחום הם מחיר, רבית, קרן, שנים לפדיון, הצמדה ותשואה.

הצורך באג"ח

לרשויות המקומיות יש מספר מקורות מימון – הארנונה והאגרות מהתושבים, העברת כספים ממשלתיים ומימון באמצעות הלוואות, בדרך כלל מהמערכת הבנקאית. הלוואות אלו מחייבות אישור משרד הפנים לפני לקיחתן אולם לאורך השנים, עם הגידול בסיכון הקיים במימון רשויות מקומיות, נטו הבנקים להקשות על הרשויות ולצמצם את האשראי. בד בבד העלו גם את שעורי הריבית עקב הסיכון הגלום במימון כאמור. הבנקים אהבו לתת אשראי לרשויות חזקות והעמידו בפניהן מקורות מימון כמעט ללא הגבלה, אולם רשויות אלו מטבע הדברים נזקקו פחות לאשראי האמור. לעומת זאת הבנקים קפצו יד במימון רשויות חלשות, ומכה חזקה ניחתה על המערכת עם חקיקתו של תיקון מס' 31 לחוק יסודות התקציב לפיו לא ניתן לשעבד כספים שיועברו מהמדינה כהקצבות לפיתוח לרשויות שחייבות כסף למערכת הבנקאית. כלומר חשבונות בנקים שהיו יכולים לשמש בטחונות בידי הבנקים הפכו בלתי ניתנים לשעבוד על פי חוק. עם כל חוסר האהדה כלפי הבנקים שמרוויחים הון עתק בעיקר מפערי ריבית – בין זו המשולמת למפקידים לבין זו הנגבית מלווים, הרי שדווקא הפגיעה בבטחונות היא בלתי נסבלת והיתה צריכה לזעזע את אמות הסיפים של שוק ההון. הרי לא יעלה על הדעת שמָלווה לא יוכל לממש בטחונות שקבל מִלֹווה, ואם כך יקרה, הרי שוק ההלוואות החוקי יוחלף עם הזמן במממנים מעולם אחר, כאלו שידעו לממש בטחונות בכל עת – "בין בטוב ובין ברע ובין ביריה".

עם צמצומם של מקורות אשראי הבנקאיים ועם התייקרותם, נולד מחדש רעיון האג"ח של הפרוייקטים. מדוע להתחנן לבנקים ולשלם ריבית גבוהה אם ניתן בעצם לגייס מקורות מימון זולים יותר - בצורת אג"ח.

וכך חדר מחדש לשיח המוניציפלי נושא "אגרות החוב המוניציפליות". הנפקת אג"ח על ידי רשויות מקומיות משרתת מספר מטרות כלהלן: 1) הקטנת תלות הרשויות המקומיות בממשלה 2) גיוס הון לתקופות ארוכות, לפי צרכי הרשות ולא לפי זמינות המקורות העומדים לרשותן 3) הגברת הפיקוח הציבורי על הרשויות ע"י רוכשי האג"ח ו 4) הוזלת עלויות המימון. בישראל, מרבית המגבלות החוקיות והמגבלות הרגולטוריות הקיימות להנפקת אג"ח עדיין לא הוסרו. החיוב בפרסום תשקיף בפניה למספר ניכר של ניצעים עדיין קיים. אז איך עוקפים זאת? – פונים לגופים מוסדיים במספר הנמוך מזה המחייב תשקיף והם יהיו אלו שיעמידו את המימון. תמורת מה? תמורת אג"ח. מהיכן יעמידו לגופים הללו בטחונות? פשוט מאוד, יפרעו את ההלוואות לבנקים, ישחררו את הבטחונות, ואז את אותם בטחונות יעמידו לרשות המלווים החדשים – בעלי האג"ח. מה בעצם נעשה? החליפו את מלווה א' במלווה ב' תוך הפחתת עלויות המימון. מהו הרווח של הרשות?- הפחתת מחיר ההון. מה הרווח של המלווים החדשים – כניסה לשוק שהם אינם מצויים בו. מה הרווח של המתווכים – כלומר החברות המטפלות בהנפקת האג"ח ובקבלת האישורים?- גזירת קופון עבור דמי הנפקת האג"ח. האם זו מהפיכה? כלל וכלל לא. לא נוצרים כאן מקורות מימון חדשים אלא רק החלפת ידיים בין המלווים הבנקאים לבין מלווים אחרים – אולי חברות ביטוח, אולי קופות גמל ואולי מלווים מוסדיים אחרים. האם זהו איגו"ח מלא? כלל וכלל לא. המונח איגו"ח בא כאמור לתת תדמית של "שוק ההון", של מודרניזציה פיננסית, של תדמית לאיתנות פיננסית ושל תחושה של תחכום וגיוס מימון מודרני. מעין "הנדסה פיננסית" – שכל מהותה גלגול חוב ללא יצירת מקורות מימון חדשים.

סוגי המימון באמצעות אגרות חוב

האג"ח המוניציפלי הינו מכשיר גיוס הון המקובל ונפוץ בארצות הברית ובחלק ממדינות אירופה. בארצות הברית מחזיקים המשקיעים בכ – 1.3 טריליוני דולר שהונפקו על ידי מדינות, מחוזות ורשויות מקומיות, ולענייננו השלטון המקומי (Local Government). בישראל מדובר על נושא אג"ח בשלטון המקומי מספר רב של שנים, ומוסדות מחקר שונים, כמו לדוגמה מכון פלורסהיימר, הוציאו ניירות עמדה בנושא האג"ח כבר באמצע שנות ה– 90. כדי להבין את המשמעות של אג"ח מוניציפלי יש להכיר את העקרונות המסווגים אותו למספר קטגוריות כלהלן:

אגרת חוב כללי – (General Obligation (GO) Bond) הרשות מנפיקה אגרת חוב שתשולם מההכנסות השוטפות של הרשות. למחזיקי אגרת החוב אין זכות ספציפית על זרם תקבולים מסוים של הרשות והבטחון עבורם איננו "צבוע". מדובר בהתחייבות כללית של הרשות לפרוע את התחייבויותיה מהתזרים הכללי השוטף.

אגרת חוב מזוהה הכנסות(Revenue Bond) – מדובר באגרות חוב שנועדו לממן פרוייקט ספציפי אשר צפוי ממנו תזרים מזומנים עתידי. הצורך של הרשות בתקבול נוכחי למימון הפרוייקט ולכן הגיוס מבוצע באמצעות אג"ח, ואגרת החוב מגובה בהכנסות עתידיות מהפרוייקט. מבחינת מושגי המימון יש כאן היוון לערך נוכחי של תזרים הכנסות עתידי מפרוייקט והפרעון יבוצע מהתזרים של אותו פרוייקט.

איגו"ח הכנסות – (Securitized Revenue Bond) – מדובר באגרת חוב שלטובתה מאגדים מספר זרמי הכנסות קיימים של הרשות ומנפיקים התחייבות כנגדם.

איגו"ח נכסים – (Assets Bond) – אגרות חוב שמונפקות כנגד שעבוד נכס. בהבדל משעבוד תזרימי מזומנים, במקרה זה מדובר בשעבוד נכס שימומש בעתיד והתמורה ממימושו תשמש את בעל האגרת. יודגש כי אגרת זו איננה למימון הרשות אלא למימון על ידי הרשות והיא מוזכרת רק לצורך השלמת התמונה של סוגי האג"ח המוניציפלי.

ההבדל המהותי בין אגרת חוב כללי לבין אגרות החוב מהסוג השני והשלישי הוא באיתנות הגוף המגייס. הסוג הראשון, החוב הכללי, מתאים לרשות חזקה, מבוססת כלכלית ומסודרת מבחינה ניהולית. האגרות מהסוג השני והשלישי מיועדות גם לרשויות פחות חזקות, אך עדיין מתקיים הסיכון מאחר וניהול תזרימי מזומנים הקשורים ברשות מקומית , תמיד מגלמים בתוכם סיכוני יתר.

נשאלת השאלה מהי רשות חזקה? בסקטור העסקי מקובל וידוע שלא משנה מי יהיו בעלי המניות ולא חשוב מי יהיו הדירקטורים והמנהלים, חזקה על כולם שיפעלו תמיד להגדלת הרווחים ולהשאת התשואה לבעלי המניות. הטכניקה עשויה להיות שונה אך המסגרת היא זהה וקבועה. זוהי ההגדרה בתחום המימון של מטרות החברה. ברשות מקומית לעומת זאת, השונות בין הגורמים המחליטים לאורך חיי אגרת החוב עשויה להיות גדולה מאחר והגורמים המחליטים עלולים להיות שונים מהותית. סביר להניח שלאורך חיי אגרת החוב, בין אם היא ל 10 או 15 או 20 שנה, יחול שינוי ברשימות הפוליטיות המובילות את הרשות ובאישים המובילים, קרי נבחרי הציבור. שינוי זה עלול להביא לשינוי גם במדיניות הניהולית, כמו "משלטון מעדיף רווחים לשלטון מעדיף רווחה". ברור שבעוד הראשון יעדיף לכוון את משאביו ליצירת יותר משאבים מניבים, יעדיף השני לפזר משאביו לטובת איכות החיים העכשוית. ניתן לקחת כדוגמה טובה את העיר ירושלים. לאחר שנים של שלטון חילוני עברה העיר לידי שלטון של רשימה חרדית. האם שוק ההון יתמחר את האיתנות הפיננסית ואת המצב הכלכלי של העיר באותה רמת סיכון? במדינת ישראל מרכיב הסיכון עשוי לכלול גם מרכיבים אקסוגניים לרשות. האם העיר שדרות או אשקלון שלפני הקסאמים היא כמו שדרות או אשקלון שלאחריהם? האם כפר סבא והוד השרון שלאחר עליית החמאס הן בעלות אותו מרכיב סיכון פיננסי כמו לפני כן? יש להבין כי שוק ההון מתמחר את כל המרכיבים הללו, שלכאורה אינם מקבלים ביטוי יומיומי בתפקוד הרשות, כחלק ממרכיבי הסיכון לטווח הארוך. גורם מהותי נוסף אותו יש לקחת בחשבון כרוך בחיזוי העתיד. האם מפעל המלט נשר הנמצא בתחום השיפוט של העיר רמלה ואשר הארנונה שלו מהווה רשת בטחון למימון האג"ח, יישאר שם לכל אורך תקופת האג"ח? מה יקרה אם יוכח שהמפעל מסרטן ומסכן את חיי התושבים ויש להעבירו לאלתר למקום אחר? כיצד מובטח פרעון האג"ח במקרה קיצון כזה?

אם זה המצב, מי יכול להגדיר מהי רשות מקומית חזקה. האם רשות שמשאביה הנוכחיים הם רבים והנהול שלה תקין או רשות שהעתיד צופן לה חוסן כלכלי?

אחת הדרכים להתגבר על הבעיה היא פשוט לעקוף אותה באופן מלאכותי. מאחר והרשות איננה גוף "שניתן לסמוך עליו" או לצפות את חוסנו העתידי ואת יכולת ההחזר שלו, מקימים גוף עוקף, יוצרים חברה מוכוונת מטרה (חמ"מ), שגובה את הארנונה מהתושבים, משריינת את הסכומים הנדרשים למימון פרעון האג"ח ואת הסכומים העודפים מעבירה לעיריה.

חמ"מ – חברה מוכוונת מטרה

לתוך השיח המוניציפלי נכנסו מושגים כמו SPC (Special Purpose Company) כלומר הקמת חברות למטרה מסוימת והן אלו שתגייסנה את המימון בתמורת הנפקת האג"ח. אני מכנה חברות אלו בשם חמ"מ – "חברות מוכוונות מטרה" כלומר בעלות יעוד ספציפי אחד. המטרה בהקמתן כגוף ביניים בין הרשות למלווים היא כדי להבטיח הפרדה מסוימת מתוך כל הכנסות העיריה לטובת הבטחת פרעון האג"ח – הקרן והריבית. מבנה לא פשוט של קשרים ומערכות יחסים משפטיים, המחייב ללא ספק אישורים של משרד האוצר, משרד הפנים, מליאת הרשות המקומית, גופי פיקוח אחרים (כמו רשות ניירות ערך, הממונה על שוק ההון, מבקר המדינה). אם נסכם עד כאן אז כל האיגו"ח המדובר כיום הוא החלפת מלווה במלווה, לקיחת ההלוואה באמצעות גוף ביניים שיבטיח את פרעון הקרן והריבית, הוזלת עלויות המימון השוטפות של הרשות המקומית ואי יצירת מקור מימון חדש. פרט להוזלת עלויות המימון, אותן ניתן להשיג בדרכים קלות יותר (כמו מכרז או (Shopping אינני רואה כל יתרון במהלך זה. בשוק מימון של היצע וביקוש, כאשר גופי המימון שאינם בנקים יוזילו את מחיר ההון, אז גם הבנקים יעשו זאת, ואז כשכולם יהיו במחיר נמוך, ואפילו במחיר הפסד, ולאחר שחלקם יתמוטטו (כמו סיפור קלאבמרקט ורשתות השווק) – יחזרו מחירי ההון לעלות. כוחות השוק דואגים לשווי משקל על פי ההיצע והביקוש וכוחות הארביטראז'. עם כניסת מלווים חדשים ההיצע יגדל, מחיר ההון ירד, לווים חדשים, (קרי רשויות נוספות) יכנסו לשוק, הביקוש יעלה ואיתו מחיר ההון.

סיכוני האג"ח

ביום עיון בנושא הנפקת אג"ח מוניציפלי בשלטון המקומי אמרה עו"ד דידי לחמן מסר, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי "היא רואה את העננים המרחפים מעל הנפקת האג"ח". אמירה זו יש בה להצביע על הסיכונים הגלומים בהנפקת אג"ח מוניציפלי, כשהראשון והמרכזי בהם הוא הבטחת יכולת ההחזר. מאחר והאג"ח הוא בעצם הלוואה מגופים מממנים, יש להבטיח כי במועד הפרעון יועמדו משאבים כספיים בקופת הרשות כדי להחזיר את ההלוואה, דהיינו לפרוע את האג"ח. כדי להבטיח זאת על הרשות לדאוג להפקיד מידי שנה את החלק היחסי המיועד לפרעון האג"ח, ולדאוג שהתשואה עליו תהיה גבוהה מהתשואה המובטחת לאג"ח. כדי להבהיר את הנדרש, להלן דוגמה: רשות גייסה 150 מליון ₪ ל 15 שנים. הרבית המובטחת למחזיקי האג"ח היא 6%. במצב זה על הרשות להפקיד מידי שנה 10 מליוני ₪ בחשבון מיועד שישא תשואה גבוהה מהשעור של 6%. נדרשת תשואה גבוהה כי כלפי בעלי האג"ח נצברת רבית על כל הסכום (150 מליון) ואילו על הפקדון נצברת תשואה רק על החלק שהופקד. אינני רואה לנכון "לסבך" את הקוראים בחישובים המתמטיים הנדרשים, אך הדוגמה נועדה להמחיש את הפער בשעורי הרבית בין אלו המשולמים לבין אלו המתקבלים. כמעט ודאי שהרשות לא תוכל להניב תשואה גבוהה יותר על פקדונותיה מאלו שהיא משלמת על הלוואותיה, וכאן טמון סיכון פיננסי מהותי.

את ההפקדות מידי שנה להבטחת החזר הקרן, תיקח הרשות ממקורותיה השוטפים, לצורך הענין מכספי הארנונה או מכספי תשואה מהפרוייקט המניב. מקורות אלו הם גם המקורות שמשמשים את הרשות במודל הפיננסי המוצע כאן, אלא שההבדל המהותי הוא שאין צורך להחזיר את הכספים ולכן הסיכון קטן ועלות הכסף נמוכה משמעותית.

למרות מתן האישור לעיריית רמלה להנפיק אג"ח וביצוע ההנפקה בפועל, אני קורא לכל הגופים המטפלים כיום בתהליך המפתה של איגו"ח פרוייקטים – לרבות לועדת ההיגוי הבינמשרדית לעצור את הרכבת ולבחון מחדש האם היא בכוון הנכון, האם אין מדובר באחיזת עיניים והחלפת "גרב ימין עם גרב שמאל". ראוי לצטט את דברי יו"ר הועדה, הד"ר שוקי אמרני, שלהערכתי האישית אין מתאים ממנו להוביל את הנושא, כלהלן: "יחד עם זאת לצד היתרונות הרבים המצויים באמצעי זה (גיוס אג"ח מוניציפלי – ג.פ.), ישנם גם חששות המחייבים משנה זהירות ובפרט לאור חוסר הנסיון ולאור המאפיינים הייחודיים של השלטון המקומי. לפיכך, מוטלת החובה על כל העוסקים בנושא ובראש ובראשונה על הרשות המקומית, לנקוט בכל האמצעים הנדרשים להבטיח שהליך חשוב זה ייעשה על פי כללי המינהל התקין, היעילות והחסכון."

תזכורת על מחיר ההון

מאחר וכל נושא האג"ח הינו חלק משוק ההון, ראוי לדעתי לייחס חלק מתהליך החשיבה גם לנושא מחיר ההון.

מבלי להקשות על הקוראים בחישובים מסובכים, אך יחד עם זאת להבהיר מספר מושגים מתחום האג"ח נבחן את הדוגמה הבאה:

מונפקת אגרת חוב בערך נקוב של 1,000. זה מה שנקרא ה Face Value. זהו הסכום אותו יקבל המלווה מהלווה במועד פרעון אגרת החוב.

האגרת משלמת מידי שנה רבית בשעור של 8%. זה מה שנקרא ה Coupon Rate. כלומר ערך התלוש שמחזיק האג"ח מקבל בכל שנה.

האגרת מונפקת ל 10 שנים. כלומר המלווה יקבל במשך 10 שנים תקבול של 80 בכל שנה ובתום 10 השנים יקבל גם את ה 1,000 שנתן בתחילת הדרך.

מה קובע את ערך האגרת היום? כמה כסף מוכן המלווה לתת היום כדי לקבל בעתיד את התזרים שתואר לעיל? ברור שהמלווה יסכים לשלם את סכום הערך הנוכחי (PV) של התזרים. כלומר הוא יסכים לשלם כיום את השווי כיום של התקבולים העתידיים שלו. כיצד ייחשב המשקיע את הכדאיות הזו? ברור שלשם כך עליו לדעת מהו שעור הרבית האלטרנטיבי. אם השוק מבטיח למלווה שעור החזר של 20% האם משקיע רציונלי ישקיע באג"ח האמור או שיעדיף את זה המשלם 20%? ברור שיעדיף להשקיע בתמורה ל 20%. שאלה נוספת שנשאלת היא מהי מידת הבטחון שהמשקיע מייחס להחזר. האם החזר התשלומים השוטפים והחזר הקרן בסוף התקופה הם ודאיים? אם הם בטוחים אז המשקיע יהיה מוכן להפחית את שעור הרבית המבוקש על ידו.לעומת זאת ככל שהם פחות ודאיים וגלום בהם יותר סיכון, המלווה יבקש תשואה גבוהה יותר.

בדוגמה שניתנה לעיל אם שעור הרבית בשוק הינו 12%, אז מחיר האג"ח כיום יהיה 774. כלומר המלווה יהיה מוכן לתת 774 כיום כדי לקבל את התזרים שמבטיח האג"ח , כלומר 80 בכל שנה ועוד 1,000 בסוף ה 10 שנים, והוא יהיה אדיש בין רכישת האגרת לבין הפקדת 1,000 בבנק כיום בתמורה ל 12% רבית שנתית. אג"ח כזו, שבה המחיר היום נמוך מערכה הנקוב, נקראת אג"ח בנכיון (Discounted Bond). אם שעור הרבית בשוק הוא רק 5%, אז המשקיע יהיה מוכן לשלם תמורת האג"ח כיום 1,232. אג"ח כזו, שבה המחיר היום גבוה מערכה הנקוב, נקראת אג"ח בפרמיה (Premium Bond).

התשואה על אג"ח מחושבת כתשואה לפדיון (להלן: YTM = Yield to Maturity). ה YTM נותן את התשואה המובטחת על אגרת החוב. אם מחיר האג"ח בשוק יורד ברור שה YTM עולה, כי החזר קבוע על השקעה יותר נמוכה מניב שעור תשואה גבוה יותר. אם ישנן שתי אגרות חוב בתנאים זהים, האם יתכן שהן תהיינה במחירי שוק שונים? התשובה כמובן חיובית ומה שקובע את ההבדל הוא הסיכון הגלום בכל אחת מהן. אג"ח מסוכנת יותר שווה פחות ולכן התשואה הנדרשת עליה גבוהה יותר. תשואה גבוהה יותר משקפת בדרך כלל סיכון גבוה יותר. אם התשואה המובטחת, ה YTM, גבוהה יותר, משמעות הענין שהסיכון באגרת גבוה יותר.

השוק משמש דרך "אובייקטיבית" ללמוד על הסיכון שהוא מייחס ללווים על ידי שעור הרבית שהוא קובע.

ידוע כי הרבית המייצגת את מחיר ההון של הפירמה ( ( מורכבת מהרבית חסרת הסיכון בתוספת פרמיית הסיכון העסקי ובתוספת פרמיית הסיכון הפיננסי .

האם שתי רשויות מקומיות שתצאנה להנפקת אג"ח מוניציפלי תשלמנה אותה תשואה? הדבר תלוי בדרוג שיינתן לרשות המנפיקה, כלומר לציון שמעניקה חברת הדרוג. הדרוג מגלם בתוכו מרכיבים רבים בינהם, סיכונים פיננסיים, סיכונים משפטיים, סיכונים תרבותיים (תרבות שלטונית), איתנות פיננסית, סיכונים רגולטוריים, סיכוני יעוד החוב המונפק וכד'.

יש לזכור – כי כאשר רשות לוקחת אשראי או מקבלת מימון בתמורה להנפקת אג"ח, היא גם חייבת להיערך להחזיר את המימון שקבלה. ההיערכות הזו להבטחת החזר האשראי היא זו שגורמת לכך שההיערכות להנפקת האג"ח הינה מסובכת ומורכבת, תלויה במתן ציון (דרוג) לרשות, וציון זה קובע עבורה את מחיר ההון, כלומר שעור התשואה שעל הרשות לתת למלווים.

מטרת המודל המוצג כאן, היא לבחון האם קיימת דרך למימון פרוייקטים באופן שיתן פתרון לסיכונים ולקשיים ויחד עם זאת יאפשר לרשות לגייס מקורות במחיר נמוך תוך יצירת ערכים מוספים (Added Values) גבוהים הן לרשות המקומית והן לתושבים.

כיצד בכל זאת ניתן לממן פרוייקטים?

בנוסף לשיטות המוכרות של PPP בינהן מסוג BOT, PFI ודומותיהן – שהן שיטות מוצלחות להקמת פרוייקטים (ראו כביש 6), מוצע כאן מודל מיוחד לשלטון המקומי, שיביא למימון פרוייקטים כשהמקור העיקרי הוא כספי התושבים מרצונם החופשי ועל בסיס כלכלי. מודל שיביא את מקורות המימון הנדרשים, יביא לתחושת שייכות של התושבים ומעורבות פעילה בניהול הפרוייקטים, בקבלת דווחים ובפיקוח עליהם, בהשאת תשואה גבוהה לתושבים, בבקרה משופרת על פעילות הרשות, ובפתרון למעורבות של כל הגופים הרגולטורים ורשויות המס – אשר כל מעורבותם בתהליכים כפי שנדרשים כיום הוא רק לכוון של הפרעה בתהליך ולא בקידומו. מן הראוי לציין כי לצורך איגו"ח כיום נדרשים הרבה שינויי חקיקה – שהם כידוע בסמכות הכנסת בלבד. המודל המוצע על ידי איננו מחייב שינוי חקיקה מרחיקי לכת, ואם בכל זאת נדרשת איזושהי מעורבות של רשות על, הרי היא בעיקרה ברמת הסמכות לתקינה של שרי הפנים והאוצר בלבד.

ממל"פ – מסים מראש למימון פרוייקטים

לשיטתי, כאשר רשות מקומית מעוניינת להקים פרוייקט כלשהו – עליה בראש ובראשונה לקבל "הסכמה ציבורית" או לגיטימציה. החזון האסטרטגי של הרשות חייב לקבל לגיטימציה (רצוי רחבה) של בעלי הענין העיקריים של הרשות המקומית (תושבים בכלל, קבוצות מאורגנות, קבוצות המאובחנות על בסיס אתני או תרבותי, עסקים וארגונים שאינם למטרות רווח ועוד) (הנושא הוצג בנייר עמדה לכנס השלטון המקומי, ד"ר כרמלי, 2005). לגיטימציה זו עשויה להתקבל במועד הבחירות כאשר מועמד מציג את חזונו האסטרטגי ויכולה להתקבל גם לאורך קדנציה כאשר בנושאים מהותיים פותחים את תהליך קבלת ההחלטות לציבור הרחב ושיתופו בהן. שאלות של הקמת אזורי תעשיה (שמסבים מן הסתם הכנסות גבוהות לרשות) במקומות בהם הדגש של סביבת חיים ירוקה, חשוב שיתקבלו בהסכמה רחבה ככל שניתן.

אם ניקח את הדוגמה הנ"ל של הקמת אזור תעשיה, נניח שהתקבלה הסכמה רחבה ותמיכה ציבורית לתוכנית כאמור, או אז תפנה הרשות המקומית לתושביה ותציע להם להשתתף במימון הפרוייקט תמורת הנאה מהרווחים שיצטברו ממנו. מימון באמצעות תושבים, מוכר בשכונות מסויימות בהן הקימו בריכות שחיה או קאונטרי קלאב באמצעות שיווק מניות לתושבים. רעיון דומה ניתן ליישום במימון בהלוואות. כיצד יממנו? – התושבים ישלמו לרשות מיסים מראש על ידי תשלום מהוון לערך נוכחי ( (PV של סכום הארנונה השנתית מוכפל במספר השנים אותם מעוניין התושב "לרכוש". את הארנונה השנתית יוכלו לשלם בכפולות שלמות (פי 2, פי 3, פי 4, וכו'). ומה יקבלו בתמורה? בכל שנה התושב יקבל פטור מארנונה בגובה הקרן המוחזרת לו ועוד הנחה בגובה הריבית אותה הרשות מוכנה לשלם. האם אצל התושב זו הכנסה חייבת במס – על פי המצב כיום נראה שהתשובה היא שלא. הנחה בארנונה כיום איננה נחשבת כהכנסה חייבת במס. האם הרשות תוזיל את מקורות המימון? – כן – היא תקבע ריבית שתהיה גבוהה ממה שהתושב מקבל על פקדונותיו, ועדיין נמוכה ממה שהיא משלמת בשוק (לרבות באג"ח). האם כספו של התושב בטוח? – בוודאי, הרי הוא תמיד חייב ארנונה לרשות, ולכן על התשלום מראש הוא יעמוד ביתרת זכות – אותה תמיד יוכל לקזז כנגד חוב חדש שייווצר. לתושב אין שום סיכון.

מהי התשואה של התושב? – כאמור תשואתו תהיה גבוהה מזו שנותנת המערכת הבנקאית על פקדונותיו. התשואה תהיה צמודה לארנונה – שבדרך כלל עולה יותר מהמדד – ולכן יהנה מתוספת זו. אם התושב יקבל לדוגמה 4% הנחה בכל שנה (בנוסף לפטור כאמור שהוא החזר הקרן) אז הסכום של ה- 4% יהיה מסכום החיוב בארנונה – שהיא עולה בשעור גבוה משעור עליית המדד.

הפיקוח על פרוייקטים כאמור יהיה באמצעות דווח לתושבים המממנים תוך מתן זכות השתתפות בקבלת החלטות בפרוייקט וכמובן במינוי נציגים מטעם הציבור לפיקוח על נכסיו. כאן המקום לציין כי מימון זה הינו "בר העברה" – כלומר כשהתושב ימכור את ביתו הוא יוכל להעביר את "יתרת הזכות" שלו לרוכש.

מה יקרה אם לא תהיה לגיטימציה ציבורית לפרוייקט? משמעות הדבר שהנושא המדובר איננו מעניין או לא מקובל על הציבור ולכן יש לשקול היטב אם לבצעו.

מה יהיה אם תהיה לגיטימציה אך המימון לא יספיק? כאן המקום להבין כי מתן לגיטימציה איננה בהצהרה בלבד, אלא בהצהרה על מוכנות לממן. בדיוק כשם שמקימים קרן הון סיכון – המשתתפים חותמים על הסכום אותו יהיו מוכנים לממן, או בכל הקמת חברה בע"מ – בה חותמים בעלי המניות על סכום ההון אותו הם מתחייבים להזרים לחברה. והיה אם המימון מהתושבים בכל זאת לא יספיק, או אז תהיה אפשרות לרשות לצאת לגיוס מקורות מימון נוספים בסכומים נמוכים בהרבה. הקטנת הסכום הנדרש בתוספת שיתוף התושבים בנשיאה בנטל יובילו בהכרח להפחתת מחיר ההון הנוסף המגוייס וכך תצא הרשות נשכרת מהוזלת עלויות המימון.

המודל המוצע מאפשר לרשות לקבוע סוגי הנחות שונים, כלומר תשואה שונה, לפרוייקטים שונים ולסקטורים שונים ומאפשר לקבוע תקופות תשלום שונות דהיינו "יחידות נרכשות". הגמישות האמורה מגדילה את יכולת הפעולה של הרשות ובו זמנית מגדילה את האטרקטיביות לתושב. המודל פיתח תהליך מתמטי (אלגוריתם) לחישוב סכום ההכנסות הנדרש למימון הפרוייקט המוצע ונותן גמישות בקבלת ההחלטות הכרוכות, באופן המימון ובתמהיל המבוקש על ידי הרשות.

הערך המוסף של המודל

המודל המוצע מושתת על ארבעה היבטים, שכל אחד בפני עצמו ראוי להחשב כבעל תרומה ייחודית לרשות המקומית, לתושביה ולמנהיגיה.

ההיבטים הם ההיבט הפיננסי, ההיבט הציבורי, ההיבט הפוליטי וההיבט העסקי- קהילתי.

ההיבט הפיננסי הוסבר לעיל ונסכמו בכך שהוא נותן לרשות מקור מימון זול יותר מכל מקור אחר, מנצל מצב של סיכון אפסי למלווה (התושב), נותן לתושב תשואה גבוהה יותר מתשואה שקלית אלטרנטיבית, משחרר מהצורך לקבל דרוג אשראי ופוטר מרגולציה מסובכת . ההיבט הפיננסי הוגדר כיוצר מצב של Win Win situation ונראה כי נוספים אליו ערכים נוספים כלהלן.

ההיבט הציבורי – מושתת על מספר מרכיבים המחזקים את הקשר תושבים רשות. מקובל כי הרשויות המקומיות בישראל נתפסות בעיני הציבור כגופים בזבזניים, לא יעילים, מושחתים, חדלי פרעון, לא כלכליים ועוד כל הגדרה שלילית מהסוג האמור. המודל בא לתקן את הרושם השלילי הזה וליצור תהליך של סינרגיזם רעיוני ושיתוף פעולה בין התושבים לרשות בה הם מתגוררים.

כיצד מתבצע השיתוף האמור?

בשלב הראשון יש לקבל מהציבור לגיטימציה לפרוייקט המוצע. עצם העובדה שהרשות המקומית פונה אל תושביה, מציגה בפניהם פרוייקט ומתייעצת עימם לגבי אופיו, מהותו, מיקומו, נחיצותו ומידת ענין של הציבור בו, היא כשלעצמה תרומה חיונית לשיפור הקשר בין התושבים לשלטון המקומי. אבל לא בכך נעצר השיתוף. לאחר קבלת הלגיטימציה הרעיונית, הופכים אותה ללגיטימציה מעשית. הציבור מתבקש להביע אמונו בפרוייקט וברשות באמצעות מימונו. ברור שהלגיטימציה והמימון הם גם בסיס הלגיטימציה של השלטון המקומי עצמו. אם נחזור לדוגמה של ירושלים, סביר להניח שניתן יהיה לגייס תמיכה ומימון לשרותים דתיים, לפחות באזורים ושכונות מסויימות, כמו שניתן יהיה לגייס תמיכה ומימון לשרותי ספורט או תרבות ברובעים אחרים של העיר. כך ייתנו התושבים לגיטימציה לפרוייקטים שיש להם ענין בהם ובמקביל יממנו אותם תוך קבלת תשואה נאה.

בהבדל מהותי מהמקובל כיום בשלטון המקומי, הציבור המממן יקבל דיווח על היקף גיוס הכספים ועל מידת התקדמות הפרוייקט. איפה רואים כיום, פרט לשנת בחירות, מצב בו רשות מקומית מדווחת מרצונה לתושביה על פרוייקטים, על אופן מימונם ועל דרכי התנהלותם. איזה say יש כיום לציבור בנושא כלשהו המתנהל על ידי הרשות המקומית? הנתק הקיים הוא גדול והמודל מביא לצמצומו עד לכדי ביטול הנתק באופן מוחלט. הדיווח לתושבים המממנים יהיה כמו כל דיווח לבעלי מניות ולמשקיעים בשוק ההון. יובאו לידיעת הציבור בזמן אמת קשיים בפרוייקט, הצלחות בביצוע, מידת השלמת הפרוייקט, עמידה בלוחות זמנים וכד'.

המודל מציע גם שיתוף נציגות כזו או אחרת (נבחרת או ממונה או שילוב וכד') של התושבים המממנים, בועדת היגוי של הפרוייקט. נניח שהתושבים יהיו שותפים עד כדי 49% מצוות ההיגוי, מצוות הבקרה, הפיקוח והנאמנות. הרי יש לראות בכך מהפיכה של ממש בהתנהלות השלטון המקומי בניהול פרוייקטים למען הקהילה.

ניקח לדוגמה פרוייקט שהרשות מעוניינת לפתח כמו שביל הליכה לצועדים (ספורט שתופס פופולאריות רבה, או מסלול בטוח לרכיבה על אופניים). זהו פרוייקט שמעורבות התושבים בו עשויה לשדרג את איכותו ותוצאותיו ולהביא לכדי שידרוג מערכת היחסים תושבים – רשות, ובו זמנית לשידרוג איכות הפרוייקט שיענה על מרבית הרצונות והמאוויים של התושבים.

מבחינה ציבורית, יש במודל לפתור סוגיה של תחושת קיפוח בשכונות מסויימות. לא פעם נשמעות טענות בשכונות מסויימות על כך שהרשות מפתחת פרוייקטים, דווקא בשכונות אחרות. במודל המוצע, מאחר והמימון בא מתושבי השכונה בה בוצע הפרוייקט, אין בסיס לטענת קיפוח כאמור. נכון, ניתן לומר שהמודל יאפשר לתושבי שכונות מבוססות לממן יותר פרוייקטים בשכונתם, אולם טיעון זה נכון תמיד, כי תושבי השכונות המבוססות הם גם אלו שמממנים את מרבית מסי הארנונה. המימון באמצעות תושבי שכונות מבוססות יותיר בידי הרשות את האפשרות להפנות מקורות אחרים למימון פרוייקטים בשכונות פחות חזקות. המודל משחרר משאבים שקודם הוקצו לכלל השכונות ומאפשר הפניית יתר משאבים לאזורים אחרים. הטענה של "למה אצלם" מאבדת באמצעות המודל את הבסיס המוסרי שלה.

ההיבט הפוליטי

חשוב מאוד לזכור כי בראש כל רשות מקומית עומדים נבחרי ציבור. הם נשפטים על מעשיהם או מחדליהם אחת לחמש שנים במועד הבחירות. במהלך חמש שנות הקדנציה הנבחרים די מנותקים מהציבור. לא מקובל לקיים חוגי בית ומפגשים פומביים והקשר הכמעט יחיד הוא "דלת פתוחה", שאותה מנצלים בדרך כלל אותם תושבים, מרביתם במצוקה , שבאים לחפש מזור לבעיותיהם האישיות.

המודל נותן כלי בעל משקל "פוליטי" לנבחרים. לא עוד הופעה ערב בחירות בחוגי בית ובמפגשים ציבוריים, בה הם מבקשים את אמון הציבור ובחירתו בהם, אלא מפגשים במהלך קדנציה, בחוגי בית ובמפגשים ציבוריים בהם ראש הרשות וצוותו משווקים מודל כלכלי. באים לציבור התושבים עם רעיון לפרוייקט, מסבירים את היתרונות הכלכליים הגלומים בו, דנים עם הציבור ומבקשים אמונו. לא אמון ביום הבחירות, לא פתק בקלפי אלא אמון בפרוייקט כלכלי ומתן מימון עבורו. אין סיבה נראית לעין שמצדיקה עמודי פרסומות שלמים בעתונות על ידי הבנקים, למשיכת כספו של הציבור לתוכניות חסכון שבעיקר הבנקים מרוויחים מהן, בעוד לרשות המקומית יש תוכניות טובות לא פחות שהציבור ייהנה מהן במישרין, בפתח ביתו, בעליית ערך נכסיו ובאיכות חייו. ראש הרשות וצוותו יציגו לציבור אלטרנטיבות לשימוש ולמימוש כספו, על בסיס כלכלי לחלוטין.

הרשות וראשיה ייחשבו על ידי הציבור כגורמים יזמיים, חדשניים, "ראש כלכלי", מביאים שקיפות, משתפים את הציבור ומציגים יציבות ואיתנות כלכלית.

ההיבט העסקי – קהילתי

בשנים האחרונות מתגברת הנטייה של חברות עסקיות לתרום לקהילה. הן לנוכח המצוקה הגוברת של שכבות נרחבות באוכלוסיה, הגוררות חברות עסקיות לתמיכה חברתית ומימון פרוייקטים בתחום הרווחה והן לנוכח המגמה הגוברת בעולם לתמיכה של הקהילה העסקית בקהילה החברתית. חברות מפרסמות בדוחותיהן באיזו מידה הן מעורבות בקהילה או תרמו לקהילה ומימנו פרוייקטים ופעולות.

המודל מציע תרומה כלכלית נכבדה גם בתחום זה. החברות העסקיות שתורמות כיום, אינן מקבלות בדרך כלל הכרה בהוצאה לצרכי המס. כמו כן לא תמיד מונצח שמן כמי שתמכו או תרמו. על בסיס המודל, הגופים העסקיים יממנו פרוייקטים על ידי תשלום המסים מראש לרשות. המסים העירוניים הם הוצאה לצרכי המס ולכן גלום בהם יתרון על פני התרומה. זה יאפשר כמובן לגופים העסקיים להגדיל את מידת המימון על ידם. יתר על כן, מאחר ומדובר במימון בשיתוף הרשות המקומית, ניתן יהיה להנציח את עובדת תמיכתן של החברות במימון הפרוייקט בשילוט הולם המנציח את התמיכה. כך יוצא שגם ההיבט הרביעי של המודל, השילוב העסקי – קהילתי יוצא ברווח.

מהיכן תממן הרשות את פעולותיה?

אחת השאלות החשובות והלגיטימיות שעשויה להישאל היא "אם הרשות תיגבה מסים מראש ותשתמש בהם למימון פרוייקטים, מהיכן יהיו לה כספים לניהול שוטף בשנים הבאות?". אם היא קבלה את המסים של עשר השנים הבאות בשנה הראשונה, הרי תהיינה לה פחות הכנסות מארנונה, בתשע השנים הבאות, מהשנה השניה ועד השנה העשירית.

התשובה לסוגיה תחולק לשני מרכיבים. המרכיב של הרישום החשבונאי והמרכיב של תזרימי המזומנים.

מבחינת הרישום החשבונאי, עומדות בפני הרשות שתי אפשרויות המבוססות על "גישת התקציב הרלוונטי". אם הרשות נוקטת ב"גישת התקציב הרגיל", אז בשנה הראשונה הרשות תרשום את המסים כהכנסה מראש, ובשנים הבאות תעביר לדוח ההכנסות וההוצאות שלה את החלק היחסי הרלוונטי. בדיוק כמו כל גוף עסקי המקבל הכנסות מראש ומקצה אותן לשנים המתאימות. הרישום האמור ימנע מצב בו לרשות יהיה גרעון כתוצאה מאי רישום גביית הכנסות מארנונה. לחילופין, ב"גישת תקציב הפיתוח" הרשות תרשום את ההכנסות מראש ישירות כמקור למימון הפרוייקט בתקציב הפיתוח, ותכסה את הגרעון שייוצר בתקציב הרגיל באמצעות העברות שנתיות מתקציב הפיתוח, בדיוק בשיטה בה מועברות הכנסות לצורך מימון פרעון המלוות.

מהיבט תזרימי המזומנים, הרשות קבלה את הכסף מראש, מימנה באמצעותו פרוייקט ולכאורה, לא יהיו לה כספים לתפקוד שוטף. יש כאן מימון פרוייקט (השייך לתקציב הפיתוח) באמצעות ארנונה (השייכת לתקציב הרגיל – תקציב הפעולות). התשובה היא שאין בכך כל הבדל ביחס לכל מימון ממקור אחר. כאשר רשות לוקחת הלוואה מבנק, היא פורעת את ההלוואה שנתקבלה מכספי הארנונה של התושבים. כלומר קבלה כסף מראש מהבנק ומחזירה אותו מידי שנה (על ידי רישום הוצאות בתקציב השוטף) מכספי הארנונה. נכון, החוק מאפשר לרשות להחזיר לתקציב השוטף את סכומי פרעון המלוות הללו, מכספים של תקציבי הפיתוח. כלומר, בוצע פיתוח על ידי הרשות, מימונו מבוצע מכספי הארנונה וכיסוי "החור" שנוצר מבוצע על ידי העברות מתקציב הפיתוח.

אם מדובר בגיוס כספי ארנונה של התושבים, אזי נדרש להפעיל בדיוק את אותו מנגנון.

ההבדל העיקרי יהיה בזה שבמקום לרשום בצד ההכנסות הכנסות מגביית ארנונה ובצד ההוצאות הוצאות לפרעון מלוות, במודל המוצע לא תרשמנה ההכנסות ולא תהיינה ההוצאות. ההעברה השוטפת לתקציב הרגיל מכספי הפיתוח תמשיך להתבצע באותו אופן לכיסוי הסכומים שמימנו את הפרוייקט.

היתרונות במודל המוצע

מתן פתרון לכל בעיות החקיקה והרגולציה הקיימות בשיטות גיוס האג"ח, יצירת מקור מימון חדש, הבטחה מוחלטת של כספי המלווים ולפיכך הפחתת עלות ההון, אין צורך בתשקיפים, אין בכך גיוס הון כשמשמעותו בחוק ניירות ערך, אין את הוצאות ההנפקה ועלויות היועצים השונים והחשוב מכל יש את הערכים המוספים בתחום הפיננסי, הציבורי, הפוליטי , העסקי קהילתי תוך שיתוף התושבים בהחלטות הכלכליות, באיסטרטגיה ובמימון.

החסרונות במודל המוצע

החסרון הראשון עליו יש להתגבר הוא שכנוע המערכת של משרדי הפנים והאוצר בנחיצות ובנכונות המודל המוצע. בשל חדשנותו וייחודיותו מצד אחד ופשטותו מאידך, יתכן שהוא יעורר שאלות וחשדנות. לאחר מכן יש לקבל הסכמות רגולטוריות למתן הנחות על בסיס כלכלי (בהבדל משעור מירבי זעום הקיים כיום), לגביית מסים למספר שנים מראש (בהבדל מהמקובל כיום לגביה מראש לשנה אחת בלבד), למתן פטור מהעלאות ארנונה למי ששלמו מסיהם מראש ולהעברת סכומים מהתקציב הבלתי רגיל לתקציב הרגיל, לכסוי אי הגביה, בדיוק כפי שמאושר כיום לצורך פרעון מלוות.

קיים קושי (בלתי ניתן למדידה) לחינוך הציבור והרשויות לתפיסה חדשה של מימון למערכת שיתוף כלכלי בין התושבים – לשלטון מקומי. קושי אדמיניסטרטיבי בביצוע "המשאל" לקבלת לגיטימציה. קושי ביצירת מערכת השיווק, קביעת התקנון לניהול הפרוייקט בשיתוף התושבים, הגדרות למקרים חריגים של החזר כספים והתאמת מערכת הכספים והתוכנה ברשויות המקומיות לניהול יתרות הזכות של התושבים.

סיכום

המסר העיקרי במודל המוצע הוא פיתוח כלכלי של הישוב בשיתוף התושבים. אם לגופים מלווים כדאי לממן פרוייקטים, הרי ראוי שכדאיות זו תוסב לטובתם של התושבים. הפרוייקט הראשון שיבנה על בסיס מודל זה יסלול דרך להתגבר על כל הקשיים והחסרונות לעיל ויהפוך את שיטת המימון באמצעות תושבים – מב"ת – למודל המקובל, היציב והאמין למימון פרוייקטים בשיתוף התושבים ברשויות המקומיות.

_____________

* דוקטורנט במינהל עסקים, מוסמך במשפטים ומוסמך במדעי המימון, מומחה בנושאי מימון ובנושאי השלטון המקומי

 

ארבעה היבטים ל"מודל פניני"

ההיבט הפיננסי

ההיבט הציבורי

ההיבט הפוליטי

ההיבט העיסקי

  • גיוס הון במחיר מוזל ע"י הרשות.

  • מתן תשואה גבוהה לתיק ביחס לאפיקי חסכון שקלי.
  • מתן בטחון מלא לתושב.
  • יוגדר פרוייקט ספציפי והכסף ייועד למימון הפרויקט בלבד.
  • הרשות תשמור חלק מהכסף למימון החזרים במקרים חריגים.
  • סכום המימון הנדרש יחולק בין התושבים המשתתפים במימון .
  • לכל תושב תהיה אפשרות לרכוש יחידות ארנונה כרצונו.

  • קבלת לגיטימציה לפרויקט.
  • הלגיטימציה מבוטאת בנכונות הציבור להשתתף במימון.
  • הציבור הממן יקבל דיווח על היקף הגיוס ועל התקדמות הפרויקט.
  • אפשרות לשיתוף הציבור (עד 49%) בצוות היגוי, בקרה, פיקוח ונאמנות.
  • מימון פרויקט שכונתי –מימון ע"י "תושבים גובלים" – ימנע טענות מתושבי שכונות אחרות "למה עשיתם אצלם? ".
  • ראש הרשות וצוותו משווקים מודל כלכלי.
  • לא מופיעים ערב בחירות ומבקשים שיבחרו בהם אלא מארגנים חוגי בית לשווק את התוכנית.
  • הרשות נתפסת כיוזמת, חדשנית "ראש כלכלי", שקופה, משתפת את הציבור, יציבה כלכלית.
  • גיוס הסקטור העיסקי לסיוע לתרומה לקהילה.
  • הנצחת "התורמים" בפרוייקטים.
  •  

    היתרונות לתושב

    ההיבט הפיננסי

    קבלת תשואה גבוהה יחסית לכל תשואה באפיק שקלי אלטרנטיבי.

    • סיכוי גבוה לפטור ממס בגין התשואה.
    • בטחון מלא לכספו – גם אם פרויקט לא יבוצע.
    • הבטחת החזר במקרה של צורך בריאותי, כלכלי, חריג או אחר.
    • הטבות אחרות העשויות להיות גלומות בפרוייקט (זכות שימוש עדיפה, מחירים מוזלים, כרטיסים וכד').

    ההיבט הציבורי

      • הרגשת שייכות ושותפות עם הרשות.
      • תרומה פעילה לשיפור איכות חייו והשבחת ערך נכסיו.
      • על בסיס הסיסמא "בא לגדול איתנו" תשווק הסיסמא "בא לפעול איתנו".
      • שותפות בייזום בפקוח ובניהול הפרויקט.
      • תחושת אני שותף.

    ההיבט הפוליטי

    • הגברת האימון במערכת העירונית.
    • "קרבה לצלחת" בעקבות מעורבות ציבורית.

    היתרונות לסקטור העסקי

    בנוסף ליתרונות לתושב היחיד יש לסקטור העסקי יתרונות נוספים –

    במקום "תרומה לקהילה" יהיה "מימון לקהילה" – מניב יתרונות מיסוי (הכרה במלא ההוצאה במסגרת ארנונה).

    קבלת "שלט הנצחה" על מעורבות בפרוייקט.

     

     

    שלבי ביצוע – עקרונות

    • בחירת פרויקט.
    • תימחור הפרוייקט וקביעת הצורך הכספי.
    • אישור מליאה.
    • הכנת תיק שיווק.
      • הכנת תוכנית גיוס מפורטת.
      • היערכות מערכת הכספים.
      • קביעת "תקנון" לגיוס, החזרים, שימוש בכספים, שיתוף בניהול.
        • שיווק הרעיון לכלל האוכלוסיה (על בסיס ההיבט הפיננסי).
        • שיווק מרוכז לאוכלוסיה הגובלת (אוכלוסיית היעד).
        • קיום חוגי בית וכנסים.

     

    שלבים מקדימים ותנאים

    • יש לקבל אישורים עקרוניים ממשרדי האוצר/הפנים.
    • אישור מתן הנחה גבוהה מהניתן כיום (על פי כדאיות כלכלית).
    • אישור מתן הנחה עבור גביה מראש למספר שנים.
    • קביעת קריטריונים ונסיבות להחזר תשלום מראש.
      • אישור למימון תקציב הפיתוח מכספי הארנונה.
      • קביעת הרישום החשבונאי בדוחות הכספיים.


    לקובץ PDF בצירוף הערות השוליים הקלק


    תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


        תגובות   שלח תגובה >>
    1. מימון באמצעות אג"ח   מאת: דורון    28/4/2007









    זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן