בטרם הדיון בעתירה לגופה, ביקשה העותרת כי תחילה תידון ותוכרע השאלה, אלו מן הסוגיות העולות מן העתירה מסורות לסמכותו של בית משפט זה, כבית משפט לעניינים מנהליים, ובאלו מן הסוגיות יש לפנות תחילה למנהל הארנונה ולאחריה לועדת ערר לעניני ארנונה.

בהחלטה מיום 25/12/06, ביקשתי מהצדדים להודיע עמדתם בסוגיה, המשיבה הגישה תגובתה ביום 14.2.07, והעותרת הגיבה ביום 11.3.07. שני הצדדים התיחסו באריכות לשאלת הסמכות.

1. המשיבה סבורה כי השאלות נשוא העתירה כנגד חיובי הארנונה, ואשר נוגעות לגודל השטחים וסיווגם, החיוב הרטרואקטיבי, החיוב בריבית והצמדה, חריגה מחוקי ההקפאה, מסורות כולן לסמכותה של ועדת הערר.

2. העותרת מנהלת מול המשיבה הליכים כפולים. מחד, הגישה באותם נושאים נשוא העתירה השגה למנהלת הארנונה בעיריה, ומאידך הגישה עתירה זו. יש למנוע הליכים כפולים שיביאו לכדי החלטות סותרות של בית המשפט וועדת הערר.

3. לא ניתן לקבוע בשאלות המשפטיות נשוא העתירה לפני שתוכרענה המחלוקות העובדתיות ובטרם תונח תשתית עובדתית ברורה, תשתית אשר תקבע בועדת הערר.

1. העתירה מעלה סוגיות משפטיות מובהקות, המתמקדות בעיקר בנושא אי חוקיות השתת חיובי ארנונה רטרואקטיביים, ואי חוקיות שינוי סיווג של נכס. בהתאם לדין ולהלכה הפסוקה, הסמכות לדון בטענות אלה מסור לסמכותו של בית המשפט המנהלי וגם למנהל הארנונה.

2. ההלכה שהתגבשה בבית המשפט העליון, ובמיוחד בעת האחרונה, קובעת במפורש כי מנהל הארנונה וועדת הערר מוסמכים לדון בטענות טכניות בלבד.

3. במידה ובית המשפט יקבל את טענות העותרת כנגד הטלת השומה הרטרואקטיבית ויבטל אותה, לא יהיה עוד צורך לדון בטענות העותרת כנגד נתוני השומה לגופם, והדיון בפני מנהל הארנונה יתייתר.

4. אכן, מצב משפטי זה לפיו נאלצים הנישומים לפנות לשני המסלולים איננו רצוי, אולם מתחייב בשל אי הבהירות הפסיקתית בסוגיית הסמכות.

5. בית המשפט מתבקש לחילופין לקבוע כי הסמכות לדון בכל הסוגיות המפורטות בעתירה, למעט בסוגיית הטעויות בנתוני השומה מסורה לו. יעילות הדיון מחייבת דווקא דיון בכל הסוגיות שהועלו בעתירה.

כדי לעמוד על עילות העתירה יש לבחון את נוסח העתירה, בבחינת מבחן הסעד המבוקש בה.

העתירה מופנית כנגד חיוב ארנונה רטרואקטיבי, שמהווה טענה בדבר אי חוקיות שומת הארנונה ביחס לאותם נכסים המפורטים בעתירה, נטען כי הסמכות לדון בטענה זו היא לבית המשפט המנהלי. אין בידי לקבל את טענת העותרת כפשוטה. מן העתירה עולות סוגיות רבות וביניהן שאלת חיוב ארנונה באופן רטרואקטיבי וכן שאלת אופן החישוב, הגדלת השטח, שינוי סיווג ותעריף. לפיכך עלי לבחון איזה מבין העילות המפורטות הינן בסמכותי.

סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו- 1976, קובע עילות ספציפיות בהן מוסמך מינהל הארנונה לדון, וסעיף 3(ב) לחוק מבהיר במפורש כי, המינהל לא ידון בטענות אי חוקיות החורגות מעילות אלו (ראו בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 799; כן ראו: רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה, תק-על 2006 (2), 1975 (מיום 14.5.2006)).

מנהל הארנונה הוא אינסטנציה מנהלית וסמכותו מוגבלת לנושאים עובדתיים בלבד. השגה המוגשת למנהל הארנונה בהתאם לסעיף 3 לחוק הערר, מטרתה ליישב את המחלוקות בדרך יעילה, מבלי להיזקק להליך משפטי. ועדת הערר היא - "אינסטנציה משפטית מובהקת, המקבילה לבית משפט השלום" (ראה ספרו של ד"ר ה' רוסטוביץ ארנונה עירונית, מהדורה רביעית, (1995) עמ' 475). יחד עם זאת, ועדת הערר מהווה ערכאת ערעור על החלטת מינהל הארנונה, ולפיכך סמכויותיה הן באותם עניינים המוקנים למנהל הארנונה.

ההשגה בפני מנהל הארנונה הינה הליך מינהלי באמצעותו מנסה בעל הנכס, לשכנע את קובע השומה, לשנות את גובה ההיטל. שלב הערר הינו הליך שיפוטי, או מעין שיפוטי, אשר במהלכו מתברר ערעור על השומה כפי שאושרה על ידי מנהל הארנונה, ונדון בפני ועדת הערר.

סעיף 3 לחוק הערר קובע כי ניתן להשיג בפני מנהל הארנונה על בסיס הטענות הבאות:

"(א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו.

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים ו ו-269 לפקודת העיריות.

(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג - שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס".

העילות המנויות בסעיף 3 (א), מצומצמות לשאלות טכניות ועובדתיות בעיקרן, ואינן נוגעות בשאלות משפטיות. סעיף 3(ב) לחוק הערר קובע כי, מנהל הארנונה וועדת הערר אינם מוסמכים לדון בטענה בדבר אי חוקיות של פעולת הרשות, כדלקמן:

"אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א)".

לעניין זה יפים הדברים שנאמרו מפי כבוד השופט ד.לוין בבג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1), 793, בעמ' 799-800 :

(ראה גם לעניין זה ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו (2) עמ' 773).

מכאן למדנו כי, סמכותו של מנהל הארנונה מצומצמת ומוגבלת לנושאים עובדתיים בלבד. בעוד הנושאים האחרים, כגון: הקריטריונים שנקבעו לאופן הטלת הארנונה, סבירות גובה הארנונה, או עצם חוקיות הטלת הארנונה, וכן שאלת חוקיותה של הוצאת שומה רטרואקטיבית וכיוצא באלה, אינם בסמכותו.

בשנים האחרונות ניכרת מגמה להרחיב את סמכויות גופי הערר אל מעבר לשאלות טכניות עובדתיות בלבד (רע"א 2425/99 עיריית נס ציונה נ' יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4),481 ; עמ"נ (נצרת) 107/02 ריבוע כחול נ' מנהלת הארנונה בעיריית עפולה, תק-מח 2003(2), 7181 ,עמ' 7189 ; עת"מ 1284/03 מקורות חברת המים בע"מ נ' מנהל הארנונה במועצה האזורית מנשה, פדאור 04 (19), 540).

בפסיקת בתי המשפט מצאנו כי, טענת אי חוקיות עקב הטלת שומה רטרואקטיבית סווגה בצורה לא אחידה. ניכרת המגמה להרחיב את סמכותה של ועדת הערר לדון בטענה זו, בפרט שעה שהיא כורכת טענות עובדתיות וטכניות כאחד. (עת"מ 1601/04 מפעלי תחנות בע"מ נ' מנהל הארנונה, פדאור 05 (5) 740, עמוד 5).

בעת"מ (ת"א) 1601/04 מפעלי תחנות בע"מ נ' מנהל הארנונה, פדאור 05 (5) 740, עמוד 5-6, כתבה כב' השופטת א. קובו את הדברים הבאים:

"ההשגה על היקף השטחים המחויבים בארנונה הינה חלק בלתי נפרד אם כן, מיתר השאלות ה"משפטיות" לכאורה שמעלות העותרות. בכתב העתירה מציינות העותרות, כי אחת מטענותיהן כלפי החיוב הרטרואקטיבי מבוססת גם על עובדת קיומו של הסכם בין הצדדים- שאלה עובדתית נוספת הדורשת בחינתן של הראיות ובירור העובדות. גם מסיבה זו אני סבורה כי לא ניתן לדון בשאלת סמכותה של המשיבה להטיל ארנונה רטרואקטיבית במנותק מהשאלות העובדתיות הנוספות העולות. עירובן של הסוגיות האחת בשניה, כמו גם השאיפה להרחיב את סמכויות ועדות הערר מחייבים את העותרות לפעול על פי הליכי ההשגה והערר הקבועים בחוק, גם אם על מנת לברר את הסוגיות העובדתיות העומדות בבסיס התנגדויותיו, קודם שיפנה לבית המשפט לעניינים מנהליים".

דברים דומים כתב כבוד השופט גלעדי בבש"א 4964/02 המועצה האזורית חבל איילות נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, אתר נבו (מיום 30/6/03):

"העובדה שמצרפים לטענה עיקרית בדבר סיווג מוטעה של הנכס, טענות נוספות, שיתכן ואין לועדת הערר סמכות לדון בהן, איננה פוטרת את העותרת מהצורך להגיש ערר לועדת הערר" (פסקה 3).

אלא שלטעמי, אין זה אפשרי להתעלם מסעיף 3 לחוק הערר, המגביל את סמכותן של ועדות הערר, לעילות המנויות בו, ומוציא מסמכותן את כל השאלות בדבר חוקיות הטלת השומה הרטרואקטיבית, ו/או כל טענה בדבר אי חוקיות. תמיכה לצמצום סמכותה של וועדת הערר מצויה לנו בדברים שנאמרו מפי כבוד השופט גרוניס בעע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, תק-על 2005 (3), 2889 (להלן: "פרשת לכיש"):

ברע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה, תק-על 2006 (2), 1975, סקרה כב' השופטת ארבל את סמכותם של מנהל הארנונה וועדת הערר וקבעה כי, על אף הרצון לנקוט בגישה מרחיבה, בכל הנוגע לסמכות גופי הערר, אין מנוס מלהגביל את סמכותם לאור הקבוע בחוק. כך כלשונה:

השופטת ארבל הוסיפה לעניין זה:

(ראו בנוסף: עת"מ (נצרת) 1064/05 תנובת העמק נ' מנהלת הארנונה בעיריית עפולה (טרם פורסם, מיום 7/11/05).

לסיכום, פסיקת בתי המשפט השונים איננה אחידה באשר לסמכויות ועדת הערר. בית המשפט העליון קרא למחוקק להבהיר את שאלת סמכויות הגופים השיפוטיים העוסקים בארנונה (ראה דברי כבוד השופט רובינשטיין, בפרשת לכיש). מחד, ועדת הערר הינה גוף מעין שיפוטי, אשר הוסמך להכריע בסוגיות המנויות בסעיף 3 לחוק הערר בלבד. מאידך, בשל כך שועדת הערר הינה גוף מקצועי ואובייקטיבי, סברו בתי המשפט כי, ניתן להרחיב את סמכויותיה מעבר לעילות הקבועות בחוק, אף לשאלות מהותיות כגון סבירות.

לאחר עיון מעמיק וסקירת הפסיקה הרלבנטית, לטעמי, יש מקום לאמץ את הפסיקה הקוראת למחוקק להגדיר את סמכות וועדות הערר מחדש. אולם, כל עוד המצב החוקי לא שונה, הרי שאין מקום להרחיב את סמכות וועדת הערר ואין מקום להורות למינהל הארנונה ולעדת הערר, לדון גם בשאלות של סבירות או חוקיות החלטות העירייה, גם מקום שבהן מעורבות ושלובות יחד שאלות עובדתיות אודותם הסכמות לדון בהם אין כל מחלוקת. ראוי להבחין בין שאלות עובדתיות כגון: פירוט המתקנים, גודל השטחים וסיווגם, אודותם אין כל מחלוקת שאלה צריכים להתברר בפני מנהל הארנונה וועדת הערר, לבין שאלות משפטיות אחרות, כגון: חוקיות השומות, רטרואקטיביות וכיוצ"ב, שלגביהן יכול שתתעורר שאלה של סמכות עניינית, בשל כך שלעיתים כרוכות שאלות חוקיות אלה בשאלות של עובדה.

העותרת טוענת כי העתירה עוסקת בסוגיות משפטיות מובהקות, המתמקדות בעיקר בנושא אי חוקיות השתת חיובי ארנונה רטרואקטיביים ואי חוקיות שינוי סיווג הנכס. באשר לאי חוקיות הטלת חיובי ארנונה רטרואקטיביים (סעיפים 1-5 לעתירה), הרי שלאור הצמצום בסמכות מנהל הארנונה והעובדה כי סוגיה משפטית זו אינה בגדר סעיף 3 (א), אלא מתאימה לאמור בסעיף 3 (ב), הרי שאני קובעת כי הסמכות בשאלה זו מסורה לבית המשפט המנהלי בלבד וזאת לאחר שיקבעו הקביעות העובדתיות הצריכות לדיון זה בוועדת הערר.

העותרת עוד חולקת על חיובה בהצמדה וריבית רטרואקטיבית, מתחילת כל שנת הכספים. אף טענה זו קשורה בטבורה לטענה הכללית בדבר חיוב רטרואקטיבי ויש לדון בה בבית המשפט, ככל שהיא נובעת מהחיוב הרטרואקטיבי.

טענות העותרת בנוגע לטעות בנתוני השומה (סעיפים 6-8 לעתירה), הינן טענות טכניות של סיווג, חישוב שטח ותקופות זמן, אשר נכללות במסגרת סעיף 3(א)(2) לחוק. מכאן שהסמכות מסורה למינהל הארנונה ולא לבית משפט זה. (ראה: בר"ם 9817/06 נילי וינברג נ' מנהל הארנונה- עיריית תל אביב, (טרם פורסם, מיום 8.1.2007); בר"ם 7164/06 ד"ר משה וינברג ושות', עורכי דין ונוטריונים נ' מנהל הארנונה-עירית תל אביב-יפו (טרם פורסם, מיום 16.10.2006)).

באשר לטענות בנוגע לשינוי שיטת החישוב (סעיפים 9-12 לעתירה), נכללות לכאורה במסגרת סעיף 3(א)(2) לחוק. אלא שהעותרת טוענת כי, מהות הטענה נובעת משינוי מדיניות ושינוי שיטת החישוב, בעוד שינוי זה אינו חוקי. לכאורה נראה כי בפנינו טענת אי-חוקיות, החורגת מעילות סעיף 3(א) לחוק ואין למנהל הארנונה וועדת הערר סמכות לדון בטענה. יפים לעניין זה הדברים שנאמרו בבר"ם 9817/06 נילי וינברג נ' מנהל הארנונה- עיריית תל אביב, (טרם פורסם, מיום 8.1.2007):

"טענותיה של המבקשת לטעות בציון סוג הנכס נכללות לכאורה במסגרת סעיף 3(א)(2) לחוק. ואולם, מהותה של הטעות נובעת, לטענת המבקשת, מאי חוקיותו של צו הארנונה שיצר "סוג" נכס שאין לו בסיס בחוק. זוהי אפוא טענת אי-חוקיות החורגת מעילות סעיף 3(א) לחוק ובדין קבעה ועדת הערר כי אין בסמכותה לדון בטענה. לפיכך היה על המבקשת להפנות טענה זו לערכאה המוסמכת. מאחר שטענת המבקשת אינה בסמכות וועדת הערר, ממילא אין מקומה בערעור על החלטת הוועדה, ובדין פסק כך בית המשפט קמא.." (פסקה 5).

(ראה בנוסף: בר"ם 7164/06 ד"ר משה וינברג ושות', עורכי דין ונוטריונים נ' מנהל הארנונה-עירית תל אביב-יפו (טרם פורסם, מיום 16.10.2006)).

אין לי אלא להצטרף לדברים אלה, ככל שהם נוגעים לטענות אי החוקיות בשינוי שיטת החישוב בלבד. אלא שקודם לכן יש לתקוף את השינוי עצמו, ולקבוע אם אכן נעשה שינוי. ענין זה מסור לסמכות מינהל הארנונה ועל כן צריך שידון קודם בפניו.

עוד טוענת העותרת כי, השינוי שעשתה המשיבה בתעריפי המס המוטלים על שטחי הנכס השונים, הינו למעשה, עקיפה אסורה ובלתי חוקית של דיני ההקפאה. בפרשת חבס (ע"א 2600/00 עיריית הרצליחה נ' חבס ח.צ פיתוח (1993) בע"מ, אתר נבון (מיום 21/1/03) נקבע, לענין הפרת חוקי ההקפאה כי, כל עוד טענת אי חוקיות זו מתייחסת לסיווגו של הנכס וכרוכה בה, יש להעניק לחריג המגביל את סמכות מנהל הארנונה וועדת הערר פרשנות מצמצמת, לאור מגמת הפרשנות המרחיבה לסמכויות גופי הערר. אולם, בית המשפט העליון דחה את הנימוקים לעיל, וקבע כי אין זה בסמכות ועדת הערר לדון בסוגיה הקשורה להפרת דיני ההקפאה (רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה, תק-על 2006 (2), 1975, (מיום 14.5.2006)).

מכאן, אף טענה זו הנוגעת לאי חוקיות, הינה בסמכות בית המשפט המנהלי.

אדגיש כי במצב שנוצר ולאור טענות העותרת, אין בידה אלא לנהל הליכים כפולים, שמא תיתפס בטענת שיהוי לענין הטענות המצויות בסמכותו של בית המשפט המנהלי ולא ניתן יהיה לטעון אותן בגדר ערעור מנהלי אשר ידון רק בשאלות שעלו בפני ועדת הערר.

דומה אם כך כי כל עוד המצב החוקי קיים כפי שמגדירו סעיף 3 לחוק הערר, אין מנוס מפיצול ההליכים. בעוד שבכל הנוגע לשאלות העובדתיות, אף אם הן כרוכות בשאלות של חוקתיות, צריך לפנות לערר בפני מנהל הכספים וועדת הערר, ולאחר מכן להגיש ערעור מנהלי במידת הצורך. הרי הגשת עת"מ מתבקשת לענין חוקיות פעולות המנהל רק באותם מקרים בהם לא ניתן יהיה לטעון זאת בעת הליך הערעור המנהלי.

בענייננו, מאחר והשאלה של חוקיות השומה הרטרואקטיבית חובקת בתוכה מספר שאלות עובדתיות ראשונית, צריך שאלה תתבררנה תחילה בפני ועדת הערר.

נראה כי, מצב זה הינו אבסורדי ומצריך נקיטת הליכים שונים. אולם, לאור המצב החוקי ופסיקת בית המשפט העליון נראה כי, כדי לתקוף כל שאלה שכרוכה בחוקיות המעשה המנהלי (ככל שהשאלה איננה מלאכותית לנושא), יש מקום להגיש עתירה מנהלית. אולם צריך קודם לכן לפנות לועדת הערר כדי שזו תקבע בטענות המסורות לסמכותה.

לגופי הערר בנושאי ארנונה אין סמכות לדון בשאלות המשפטיות שהועלו על-ידי העותרת. לכן ככל שמדובר במחלוקות עובדתיות, ובקביעת ממצאים עובדתיים צריכים אלה לידון ולהיקבע תחילה בהליך של השגה, או בפני ועדת הערר. רק לאחר שתתקבל הכרעה שם, יחליט ביהמ"ש על המשך הדיון בתיק דנא.

מכאן כי, על הצדדים לסיים תחילה את ההליך המנהלי בפני ועדת הערר ורקלאחר מכן לשוב ולבקש לדון בתיק עתירה זה.

לשם קבלת הודעת העותרים באשר להמשך הדיון בתיק זה, אני קובעת לתזכורת פנימית ליום 1/5/2007.