ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 20/10/2019
גרסת הדפסה

עמ"נ 254/05 - מנהלי, ארנונה

סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע"מ ואח' נגד מנהל הארנונה ואח'


28/3/2007

עמנ 254/05

עמנ 265/05

עמנ 266/05

עמנ 273/05

סופרגז חברה ישראלית להפצת גז בע"מ

דורגז בע"מ (בשמה החדש: דור אלון טכנולוגיות גז בע"מ)

החברה האמריקאית-ישראלית לגז בע"מ

פזגז 1993 בע"מ

נגד

1. מנהל הארנונה בעיריית כרמיאל

2. עיריית כרמיאל

3. ועדת הערר לענייני ארנונה כללית בכרמיאל

בית משפט לעניינים מינהליים חיפה

בפני: כב' השופט רון סוקול

[28.3.2007]

פסק דין

1. האם רשאית עירייה לחייב חברת גז בתשלום ארנונה עבור מכלי גז תת-קרקעיים ועיליים (להלן: "צוברי הגז") המשמשים לאספקת גז לבתים משותפים.

2. בפניי ארבעה ערעורים מנהליים שהגישו חברות הגז על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית כרמיאל (להלן: "ועדת הערר") מיום 29.5.2004, שבמסגרתה נקבעו עקרונות לחיוב המערערות בתשלומי הארנונה בגין צוברי הגז.

כדי להבין את המחלוקות אקדים מספר הערות.

3. במהלך השנים 2003-2004 נשלחו אל המערערות, על-ידי עיריית כרמיאל (להלן: "העירייה"), דרישות לתשלום ארנונה עבור צוברי הגז. העירייה דרשה מהמערערת בערעור 266/05 (להלן: "החברה האמריקאית") תשלום עבור שנת 2003 בסך של 57,986.4 ₪ בגין שטח כולל של כ-3,000 מ"ר. דרישת התשלום עבור שנת 2004 הועמדה על סך של 64,928.2 ₪.

מהמערערת בערעור 273/05 (להלן: "פזגז") דרשה העירייה תשלום עבור שנת 2003 בסך של 60,257.3 ₪ בגין שטח כולל של כ-3,083 מ"ר.

מהמערערת בערעור 265/05 (להלן: "דורגז") דרשה העירייה תשלום עבור שנת 2003 בסך של 16,920.4 ₪ בגין שטח של כ-870 מ"ר. עבור שנת 2004 נדרשה דורגז לשלם סך של 18,024 ₪.

מהמערערת בערעור 254/05 (להלן: "סופרגז") דרשה העירייה לשלם עבור שנת 2003 סך של 89,054.5 ₪ בגין שטח כולל של כ-4,500 מ"ר. עבור שנת 2004 נדרשה סופרגז לשלם סך של 99,508.4 ₪.

4. את השטחים נשוא החיוב חישבה העירייה על-פי שטח פני צוברי הגז, בתוספת שטח נוסף המהווה מרווח הביטחון שיש לשומרו מסביב למקום הצובר וזאת על-פי הוראת התקן הרלוונטית. תעריף החיוב נקבע על-פי סיווג השטחים כ"קרקע תפוסה".

5. אין חולק כי עד לשנת 2000 לא חויבו שטחי הצוברים בארנונה. על-פי העולה מהערעורים, נשלחו בשנים 2000-2002 דרישות תשלום בגין שטחים אלו למערערות, אולם החיובים בוטלו במסגרת עררים שהגישו המערערות, בשל טענות מקדמיות שונות שנטענו על-ידיהן, ולכן שנות מס אלו אינן עומדות לבחינה כעת.

6. על דרישות התשלום לשנים 2003-2004 הגישו המערערות השגות למנהל הארנונה, ומשאלו נדחו, הוגשו הערערים לוועדת הערר.

ועדת הערר החליטה לדון בעררים כולם במאוחד.

7. בהחלטה מיום 5.1.2004 (להלן גם: "החלטת הבינים") קבעה ועדת הערר כי מאחר שהטענות שהועלו הן בעיקרן טענות משפטיות, יתקיים הדיון על דרך של הגשת סיכומים בכתב וללא שמיעת ראיות או טענות בעל-פה. הוועדה קבעה כי לאחר מתן החלטתה העקרונית בשאלות המשותפות לעררים כולם, יזומנו הצדדים, במידת הצורך, לדיון פרטני.

8. ביום 29.5.2005 ניתנה החלטת ועדת הערר בעררים.

ועדת הערר דחתה את טענתה המקדמית של העירייה לפיה הוגשו חלק מההשגות ומהעררים באיחור, וקבעה כי הואיל ומדובר בסוגיות כבדות משקל, אין זה ראוי להציב בפני המערערות מכשולים פרוצדורליים.

9. לאחר מכן התייחסה הוועדה למצב העובדתי הרלוונטי לדרישות העירייה. הוועדה קבעה, על-פי החומר שהוגש לה על-ידי הצדדים וכן על-פי התרשמותה מסיור שערך יו"ר הוועדה בלוויית נציגי המערערות ביום 14.3.2002, כי קיימות מספר שיטות לאספקת גז; הגז מסופק באמצעות צוברי גז תת-קרקעיים, באמצעות גלילי גז ובאמצעות בלוני גז עיליים. השטחים נשוא המחלוקת הם שטחם של צוברי גז תת-קרקעיים ועיליים המספקים גז לבניינים משותפים ולשכונות. מתקנים אלו יש שהם מצויים בחצרות הבתים, ויש שהם מצויים בשטחים ציבוריים. לעתים מסופק הגז, באמצעות הצוברים, לבניין יחיד ולעתים למספר בניינים במקביל. האספקה נעשית על-ידי ספק גז אחד, בתקופת ההתקשרות, ואין עירוב בין הספקים השונים במסגרת תקופה נתונה.

הוועדה קבעה כי אין חולק שהקרקע שמצויים בה צוברי הגז אינה בבעלות חברות הגז, אולם דחתה טענתן לפיה מושאלים הצוברים לדיירים. הוועדה קבעה, לאחר עיון בדוגמאות חוזי התקשרות בין חברות הגז לדיירים שהוצגו בפניה, כי הציוד המושאל לדיירים הוא ציוד הקצה בלבד (צנרת ומונה), ולא הצובר עצמו. עם זאת ציינה הוועדה כי לדוגמאות החוזים לא צורפה רשימת הציוד המושאל.

10. הוועדה מצאה כי הדין עם העירייה בסיווג שטחי הצוברים כקרקע תפוסה כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. הוועדה מצאה גם כי השטחים המצויים סביב הצוברים כמרווחי הביטחון, אף הם כלולים בהגדרת קרקע תפוסה. בהחלטתה קבעה הוועדה כי חברות הגז הן המחזיקות בשטחי הצוברים ובשטחי מרווחי הביטחון, וזאת על-פי מבחן בעל הזיקה הקרובה.

ועדת הערר דחתה את טענות חברת הגז בדבר פטור לתשתיות על-פי סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות. כן דחתה את הטענה כי דרישות תשלום הארנונה שנשלחו למערערות מנוגדות לחוקי ההקפאה. הוועדה דחתה גם את הטענה כי יש לערוך השוואה לאופן חיוב צוברי הגז ברשויות מקומיות אחרות.

בסיכומו של דבר קבעה הוועדה כי העררים נדחים כפוף לבדיקות הטענות בדבר שליחת דרישות תשלום עבור צוברים שאינם קיימים עוד.

טענות הערעור

11. כאמור, בפניי ארבעה ערעורים שונים שהוגשו על אותה החלטה. הטיעונים בערעורים אינם זהים לגמרי; כל מערערת מדגישה פגמים אחרים שמצאה בהליכים בפני הוועדה ובדרישות העירייה וטעויות שנמצאו בהחלטה. הואיל וכל הערעורים מתייחסים לאותה החלטה ומעלים סוגיות הנוגעות לכלל חברות הגז, איני מוצא מקום להבחין בין הטענות שהועלו על-ידי כל אחת מהמערערות ואתייחס לכל הטענות במאוחד.

12. המערערות מעלות טענות משלושה סוגים; טענות דיוניות – ביחס להליכים שננקטו בפני ועדת הערר; טענות בעניין חוקיות דרישות הארנונה – טענות הנסמכות על "חוקי ההקפאה"; וטענות לגופם של החיובים, דהיינו בנוגע לקביעה כי מדובר בקרקע תפוסה המוחזקת על-ידי המערערות. לחלופין נטען כי עומד למערערות פטור מכוח סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות.

להלן אפרט את הטענות.

13. הטענות הדיוניות – המערערות מעלות מספר טענות:

(א) הוועדה סמכה החלטתה על ממצאים עובדתיים מבלי שהונחה בפניה כל תשתית עובדתית ובניגוד להחלטת הביניים לפיה הדיון שייערך יהיה במישור העקרוני בלבד.

(ב) הוועדה סמכה על ממצאי סיור שערך יו"ר הוועדה לבדו, ביום 14.3.2002, במסגרת העררים שהגישו המערערות על דרישות בשנים קודמות. בסיור זה לא נכחו נציגי כל המערערות, והסיור התייחס למספר מצומצם של אתרים.

(ג) הוועדה לא הייתה רשאית להכריע בעררים על סמך טיעונים בכתב ללא שמיעת הצדדים.

(ד) הרכב הוועדה שונה במהלך הדיונים.

14. הטענות בעניין החוקיות –

המערערות טוענות כי החל מחקיקת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992, והתקנות שהותקנו בעקבותיו, נאסר על העירייה לשנות את סיווג הצוברים ולהטיל ארנונה בגינם, אלא אם יתקבל אישור השרים הנוגעים לעניין. הואיל ולא הושג אישור שכזה, כך נטען, מנועה העירייה מלשנות את סוג השטחים ולחייבם על-פי הסיווג של "קרקע תפוסה".

15. הטענות המהותיות –

(א) המערערות מבהירות כי גם אם העירייה מוסמכת לשנות את הסיווג, הרי שטחי הצוברים אינם "קרקע תפוסה" כמוגדר בפקודה, אלא יש לסווגם כשטחי לוואי לבניינים.

(ב) המערערות אינן מחזיקות בשטחי הצוברים.

(ג) לחלופין, אין מקום לראות במרווחי הביטחון כקרקע תפוסה המוחזקת על-ידי המערערות.

(ד) המערערות פטורות מתשלום ארנונה על-פי סעיף 274ב(ג) – פטור לתשתיות.

16. לאחר הגשת סיכומי הטענות בתיק הגישו המערערות בתיקים 266/05 ו-273/05 בקשות להוספת ראיה חדשה. בבקשות עתרו המערערות להוסיף כראיה את פניית העירייה לשרים לקבלת אישור לקביעת סיווג חדש לחיוב מכלי הגז (בש"א 909/07 ו-911/07).

ביום 17.1.2007 הוריתי על קבלת הבקשה ואפשרתי לבאי כוח הצדדים להשלים טיעון.

17. מהשלמת הטיעון עולה כי המערערות טוענות שפניית העירייה למשרד הפנים מעידה כי העירייה עצמה סבורה שצוברי הגז אינם כלולים בסיווג של "קרקע תפוסה". למעשה טוענות המערערות כי פניית העירייה לשרים ביחס לשנת 2007 מהווה הודיה בטענותיהן, שכן העירייה מציינת כי בשנים עברו שיעור המס עבור המכלים היה 0 ₪, או שיש בה להקים מחסום מפני טענה סותרת מצד העירייה.

18. טיעוני הצדדים בטענות השונות היו נרחבים ומעמיקים, וברי כי להכרעה במחלוקות ישנה חשיבות רבת היקף לגבי תשלומי הארנונה בעיריית כרמיאל ואף ברשויות מקומיות נוספות. לפיכך אתייחס לטענות השונות כסדרן, גם אם לעתים אביע עמדתי בטענות שאינן הכרחיות להכרעה במחלוקות הפרושות בפניי. תחילה אתייחס לטענות במישור הדיוני.

המישור הדיוני

19. הערעורים שבפניי הוגשו על החלטת ועדת הערר שליד עיריית כרמיאל. ועדה זו דנה בעררים שהגישו המערערות על דרישות תשלום הארנונה שנשלחו אליהן על-ידי העירייה, וליתר דיוק – על -ידי מנהל הארנונה בעירייה.

20. הליכי הערר בפני ועדת הערר קבועים בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר") ובתקנות הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) (סדרי דין בוועדות ערר), התשל"ז-1977 (להלן: "תקנות הערר").

ערר יכול להיות מוגש לוועדה לאחר שהשגתו של הנישום נדחתה על-ידי מנהל הארנונה (סעיף 6 לחוק הערר). המשיב בוועדת הערר הנו מנהל הארנונה, שמונה על-ידי העירייה על-פי סעיף 2 לחוק הערר.

על החלטת ועדת הערר עומדת לכל צד זכות להגשת ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים. בפני בית המשפט לעניינים מנהליים מתייצבים אותם בעלי דין שהתייצבו להליך בפני ועדת הערר, דהיינו הנישום מצד אחד ומנהל הארנונה מנגד.

21. בעמ"נ 254/05 צירפה המערערת – סופרגז – את העירייה ואת ועדת הערר כמשיבות. צירוף זה מנוגד לעיקרון שלפיו בעלי הדין בערעור הנם רק אלו שהיו בעלי הדין בפני ועדת הערר (ראה גם תקנה 25 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000), ועל כן יש להורות על מחיקתן של המשיבות 2 ו-3 מהערעור.

22. המערערות, או חלקן, טענו כי נפגעה זכותן להישמע בפני ועדת הערר, הואיל וזו החליטה בהחלטת הביניים שלא לזמן את הצדדים לדיון, אלא הורתה להסתפק בהגשת טיעונים בכתב בשאלות העקרוניות.

23. לטענת חברת דורגז – המערערת בעמ"נ 265/05 – החלטה זו של ועדת הערר פגעה בזכות הטיעון העומדת לה על-פי עקרונות המשפט המנהלי ועל-פי תקנות הערר.

24. המערערת מפנה לתקנה 9 לתקנות הערר, הקובעת:

(א) הוועדה רשאית לדון בערר ולהחליט בו על יסוד החומר בכתב שהובא לפניה ובהעדרם של בעלי הדין, אם אף אחד מהם לא ביקש בכתב להתייצב לפניה על מנת להשמיע טענותיו.

(ב) ביקש אחד מבעלי הדין להתייצב לפני הוועדה או החליט יושב-ראש הוועדה להזמין את בעלי הדין, יחולו הוראות התקנות 10 עד 18.

מתקנה זו ניתן ללמוד, כך נטען, כי מקום שבו בעל דין ביקש להתייצב לפני הוועדה, אין לוועדה כל שיקול דעת, ועליה לקבוע דיון לשמיעת הטענות.

25. דין טענה זו להידחות. אכן זכות הטיעון של האזרח בפני הרשות המנהלית ככלל ובפני גופים מעין שיפוטיים היא זכות מהותית וחשובה.

בבג"צ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' מר אברהם פורז - שר הפנים, דינים עליון עב 566, 576, נאמר:

[...] זכות השימוע, היא מרכיב חשוב בהליך המנהלי. היא נגזרת מחובת ההגינות הכללית, שכל רשות שלטונית חבה בה, ומתפיסת הרשות כנאמן של הציבור. היא נדרשת, בין היתר, על-מנת שהחלטת הרשות לא תתקבל אלא על בסיס תשתית נאותה של טיעונים לכאן ולכאן, ועל-מנת ש"יידע האזרח וירגיש, כי אם נצטווה להביא קורבן משלו הרי נעשה הדבר לא מתוך 'עמדה של כוח', אלא לאחר שיקול זהיר של ה'זה-כנגד-זה' אשר בענייני הכלל והפרט" (בג"צ 3/58 ברמן נ' שר הפנים, פ"ד יב 1493, 1511).

בבג"ץ 7805/00 רוני אלוני – חברת מועצת עירית ירושלים נ' מבקרת עירית ירושלים, תק-על 2003(2) 1121, 1130, נאמר:

היקפה של זכות הטיעון נגזרת ממהות הסמכות המופעלת, מאופייה של הרשות המינהלית המפעילה את הסמכות, ומנסיבות המקרה הנדון (בג"צ 3/58, שם, בעמ' 1508; זמיר, שם, עמ' 812; הר-זהב, המשפט המינהלי הישראלי, בעמ' 273).

אכן, כללי הצדק הטבעי כפי שנקבעו לצורך ענין מסוים קשורים ואחוזים בנסיבות אותו ענין (בג"צ 335/68 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יו"ר ועדת החקירה לענין מתן שירותי גז, פד"י כג(324 (1, עמ' 336). מקום שהגורם המינהלי מפעיל הסמכות הינו בעל אופי מעין-שיפוטי יש להקפיד בקיום דווקני של זכות הטיעון, משחומרת הפגיעה האפשרית באזרח משפיעה על היקף זכותו להציג את עמדתו. ככל שהפגיעה הצפויה בו חמורה יותר, כן רחבה זכותו לטעון ולהפך (זמיר, שם, עמ' 813; הר זהב, שם, 282).

עם זאת את זכות הטיעון ניתן להגשים בדרכים שונות. בהליך המנהלי הוכרה גם זכות הטיעון בכתב. כך בע"א 4069/03 מ.א.ל.ר.ז שיווק ומתכות בע"מ נ' מנהל מכס ומע"מ, תק-על 2005(1) 2198, 2203, נאמר:

אכן, יש להעניק זכות טיעון סבירה והוגנת. על פי רוב, מתמלאת חובה זו במתן זכות טיעון בכתב כפי שמורה סעיף 82 לחוק. אך, ייתכנו מקרים חריגים שבהם יש צורך במתן זכות טיעון בעל פה כדי להגשים את תכלית ההשגה וכדי להגשים את חובות הרשות המנהלית ובכללן חובת ההגינות. עמד על כך השופט י' זמיר באומרו:

"בנסיבות מסויימות, חובת ההגינות עשוייה לחייב את הרשות לקיים שימוע בעל-פה; ויש גם נסיבות בהן הרשות תידרש אפילו לאפשר לאזרח לחקור בפניה עדים. כפי שאמר השופט זוסמן בבג"ץ 335/68 המועצה הישראלית לצרכנות נ' יו"ר ועדת החקירה לעניין מתן שירות גז, פ"ד כג(1) 324, 334: "לא ניתן לקבוע כלל אחיד על-פיו חייבת הרשות לכלכל צעדיה בכל ענין וענין, זולת זה שעליה להתייחס לאזרח יחס הוגן

(fairness). מהי מידת ההגינות הראויה, תלוי בנסיבות הענין" (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר-אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 322. ראו גם: י' זמיר, הסמכות המנהלית, 793-832).

26. גם בהליכים שיפוטיים ומעין שיפוטיים הוכרה האפשרות להגשת טיעון בכתב. בחוק בתי דין מנהליים, התשנ"ב-1992, נקבע מפורשות כי טענות וראיות מסוימות יוגשו בכתב, וסעיף 26(ג) מורה כי על-פי הסכמת כל בעלי הדין רשאי בית הדין להכריע על סמך ראיות וטיעונים בכתב בלבד.

27. בתקנה 160 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, נקבע כי סיכום טענותיהם של הצדדים יהיה בעל-פה, אך לבית המשפט הוענקה סמכות לקבוע כי יוגשו טיעוניהם בכתב. לעומת זאת בהליך פלילי נדרשת נוכחות הנאשם בכל שלבי ההליך (סעיף 208 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982) (ראה גם רע"פ 11160/03 סלימאן זכריא נ' מדינת ישראל, דינים עליון 60, 695).

28. רואים אנו כי הגשת טיעונים בכתב בלבד, ללא טיעון בעל-פה, אינה זרה להליכים המנהליים והשיפוטיים, אולם יש לנהוג בדרך זו רק מקום שהדין המסמיך מתיר זאת, וכשבנסיבות המקרה לא יהיה בדרך טיעון זו כדי לפגוע בזכויותיו של בעל הדין או ביכולתו של הגוף המחליט לשקול כראוי את כל הטענות.

29. במקרה הנוכחי ביקשה ועדת הערר לדון תחילה בשאלות העקרוניות העולות מהעררים, והורתה מפורשות כי לאחר הכרעה בשאלות העקרוניות תאפשר דיון פרטני בערריהן של כל אחת מהמערערות. השאלות העקרוניות שהציבה הוועדה לדיון הנן לכאורה שאלות משפטיות גרדא, ואין חשיבות רבה לטיעון בעל-פה דווקא.

בנסיבות שכאלו, כאשר למעשה מדובר בדיון בשלב מקדים, כאשר מרבית הצדדים לא התנגדו לדרך זו, וכאשר נשמרה למערערות הזכות לטעון בעל-פה בהמשך ההליך, אין מקום לפסול את החלטת הוועדה רק מהטעם שלא קיימה טיעון בעל-פה והסתפקה בטיעון בכתב.

30. טענה נוספת המועלית נגד החלטת ועדת הערר נוגעת לקביעות העובדתיות שנקבעו על-ידי הוועדה, ללא שמיעת ראיות, על סמך חומר חסר ועל-פי התרשמות יו"ר הוועדה מסיור שערך ביום 14.3.2002.

כפי שראינו לעיל, בהחלטת הביניים ציינה הוועדה כי תחילה תידון השאלה המשפטית העקרונית בדבר הטלת חיובי ארנונה על מכלי גז תת-קרקעיים ועיליים (סעיף 2 להחלטה מיום 5.1.2004). למרות זאת, ובניגוד להצבת השאלה העקרונית, דנה הוועדה גם בסוגיות עובדתיות.

בסעיף 2 להחלטה מציינת הוועדה את הרקע העובדתי להכרעתה. סעיף 2.1 מתייחס להתרשמות יו"ר הוועדה בסיור ביחס לשיטות אספקת הגז השונות. בסעיפים 2.3 ו-2.4 להחלטה ישנה התייחסות לחוזי ההתקשרות בין הצרכנים לחברות הגז. בסעיף 6 להחלטה מתייחסת הוועדה לציוד המותקן על-ידי המערערות ומדגישה כי רק ציוד הקצה מושאל לדיירים, בעוד שהצוברים אינם מושאלים.

לבסוף קובעת הוועדה בסעיף 9 להחלטתה קביעות עובדתיות ביחס להחזקה בצוברים. בין היתר מבססת הוועדה את הכרעתה כי המערערות הן המחזיקות בשטחי הצוברים ומרווחי הביטחון על מבחן התועלת הכלכלית (סעיף 11 להחלטה), וקובעת ממצאים עובדתיים ביחס לטובת ההנאה לחברות הגז, ביחס לבעלות בגז וכדומה. הוועדה מניחה כי חברות הגז מאחסנות את הגז בצוברים עד לאספקתו לצרכנים וכדומה.

31. קביעות עובדתיות אלו, אשר שימשו אבן מסד להחלטת הוועדה, חורגות לכאורה מהשאלה המשפטית העקרונית שהוצגה על-ידי הוועדה בהחלטת הביניים. מדובר בממצאים עובדתיים הנסמכים על ראיות חלקיות, ללא שמיעת טיעוני הצדדים, ולמעשה מבלי שניתנה למערערות הזדמנות להביא ראיות רלוונטיות. כך, למשל, מטיעוני הצדדים בפניי מתברר כי מדובר בסוגי צוברים שונים; חלקם תת-קרקעיים וחלקם עיליים. בחלק מהמקרים נעשה שימוש בקרקע שמעל הצוברים התת-קרקעיים; ישנם אתרים ובהם מבנים עיליים עם מכלי גז; ישנם צוברי גז בשטחים ציבוריים, וישנם כאלו המצויים בשטח המשותף של בנייני המגורים.

גם חוזי ההתקשרות בין המערערות לצרכנים אינם עשויים מקשה אחת. ישנם חוזים המתייחסים מפורשות לסוגיית המיסוי העירוני (כמו למשל החוזה שהוצג על-ידי סופרגז), וישנם כאלה שאינם כוללים התייחסות כלשהי. ישנם חוזים הקובעים מפורשות שהצובר מושאל, וישנם כאלה שאינם מתייחסים לכך.

ישנם גם הבדלים בנוגע למרווחי הביטחון; ישנם מקומות שבמרווח הביטחון נעשים שימושים אחרים, ישנם מצבים שהבניין מצוי בתוך מרווח הביטחון וכדומה.

32. הוועדה קבעה ממצאים גם על סמך סיור שנערך ביום 14.3.2002. בסיור זה נכח רק יו"ר הוועדה. הסיור נערך במסגרת עררים שהוגשו על שנות מס קודמות, ולא על שנות המס נשוא ההחלטה. עוד אציין כי לא כל נציגי המערערות נכחו בסיור, ולא ברור לי אם הוכן פרוטוקול סיור ואם הועבר לצדדים.

33. לעובדות השונות ולמצבים השונים יכולות להיות השלכות גם לעניין החיוב בארנונה, כמו למשל לשאלת הקשר והזיקה בין החברות למכלים, זהות המחזיק, הזיקה בין המכלים לבניין, השימושים הנוספים בשטח המכלים ו/או בשטח מרווחי הביטחון וכדומה. לפיכך ברי שלא היה מקום שהוועדה תקבע ממצאים עובדתיים בטרם תשמע את טענות המערערות ובלא שתביא בחשבון את ההתייחסות הפרטנית של בעלי הדין לאתרים השונים. מובן שניתן היה לשמוע טיעונים ביחס לקבוצת אתרים בעלי מאפיינים דומים או זהים, אך ברי שלא ניתן לקבוע ממצאים עובדתיים כלליים מבלי להתייחס לשונוּת שבין האתרים.

34. גם הסתמכות הוועדה על סיור שנערך במסגרת הליך קודם, בנוכחות היושב ראש בלבד, וללא נוכחות כל נציגי הצדדים, היא פסולה. אם הסיור הנו בעל משמעות להבנת הסוגיות שבמחלוקת, צריך שהחברים היושבים בוועדה ומחליטים בערר ייחשפו לכל הראיות הרלוונטיות, ולא ייתכן שיסתמכו על התרשמות של אחד מהם בלבד.

35. בהחלטת הביניים קבעה הוועדה כי תדון אך ורק בשאלות המשפטיות העקרוניות. רק בכך היה עליה לדון. אם סברה הוועדה כי לשם ההכרעה יש צורך בקביעת ממצאים עובדתיים, היה עליה לזמן את הצדדים, לשמוע טיעוניהם, לקבל מסמכים, ובמידת הצורך לערוך סיור, ורק לאחר מכן ליתן החלטתה. קביעת ממצאים עובדתיים מחייבים מנוגדת להחלטת הביניים ופגעה בהסתמכות הצדדים עליה. יש להניח כי המערערות, כולן או חלקן, היו נוקטות צעדים מתאימים, השונים מאלו שנקטו, אילו הייתה הועדה מורה כי בהחלטה יידונו גם השאלות העובדתיות.

36. לכאורה די באמור כדי להורות על החזרת הדיון לוועדה, אך עם זאת, מאחר שהשאלות כולן כרוכות במספר סוגיות משפטיות כלליות, אתייחס אליהן להלן. מובן שהקביעות הכלליות ישמשו רק אמות מידה לבחינת חיובי הארנונה בכל אתר ואתר על-פי העובדות הרלוונטיות.

חוקיות הדרישות – דיני ההקפאה

37. כאמור, טוענות המערערות כי העירייה לא הייתה רשאית להורות על שינוי סיווגם של שטחי הצוברים ועל חיובם בארנונה ללא קבלת אישור שר האוצר ושר הפנים. טענה זו נסמכת על הוראות ההקפאה שנקבעו בחקיקה.

38. עד לשנת 1985 הייתה לרשויות המקומיות סמכות מלאה ובלתי מוגבלת לקבוע את שיעורי הארנונה בתחומן. מצב זה הביע לפערים ניכרים בין תשלומי ארנונה בגין נכסים דומים ברשויות שונות. כמו כן התעורר חשש שמא הרשויות המקומיות יעלו את שיעורי הארנונה באורח בלתי סביר כדי לכסות את גירעונותיהן ולהגדיל את המשאבים העומדים לרשותן.

בשנות השמונים, כאשר האינפלציה הגיעה לרמה של מאות אחוזים בשנה, והמצב הכלכלי ששרר בארץ היה בלתי יציב, החליט המחוקק, במסגרת הסדרים רבים נוספים, להטיל מגבלות גם על קביעת שיעורי הארנונה על-ידי הרשויות המקומיות (סקירה של הוראות ההקפאה מצויה בהרחבה בפסק דינו של בית המשפט העליון ברע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 486-490; בע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 342-344, ברע"א 11304/03רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, דינים עליון עה 796, וכן בספרו של הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית, ספר ראשון, עמ' 432 ואילך). תחילת הוראות ההקפאה בתחום הארנונה מוצאים אנו בסעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), התשמ"ו-1986, וכן בחיקוקי הקפאה שונים שנחקקו עד לשנת 1992. לענייננו רלוונטי חוק ההסדרים במשק המדינה, תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב, התשנ"ג-1992, אשר ריכז וקבע את ההוראות העיקריות לעניין הטלת ארנונה עירונית.

39. סעיף 8(א) לחוק קובע את סמכות המועצה להטלת ארנונה כללית על נכסים שבתחומה, ואילו סעיף 8(ב) קובע את סמכותם של השרים להגביל סמכות זאת בתקנות.

סעיף 8(ב) קובע:

השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.

מכוחו של סעיף זה התקינו השרים (שר האוצר ושר הפנים) תקנות שונות, ובהן את תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשות המקומית בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: "תקנות ההסדרים"). בתקנות קבעו השרים סכומים מזעריים ומרביים של ארנונה לסוגי הנכסים השונים.

תקנות אלו הוחלו, בשינויים שונים, גם בשנות מס נוספות, ולאחרונה נקבעה הוראה בסעיף 26 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה) התשס"ה-2005, לפיה יחולו תקנות ההסדרים גם בשנת 2005.

סעיף 26 לחוק זה קובע כי שיעורי הארנונה המזעריים והמרביים יועלו לעומת הסכומים הנקובים בתקנות הההסדרים באחוזים כפי שפורטו בסעיף. שיעורים אלו מתייחסים רק לארנונה למגורים.

40. לענייננו חשוב להדגיש מספר הוראות:

תקנה 4 לתקנות קובעת:

(א) מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.

(ב) על אף האמור בתקנת משנה (א), רשאית רשות מקומית לשנות תת סיווג של נכס מסוג מבנה מגורים בהתאם למקומו של הנכס, ובלבד שהסכום שיוטל על הנכס בשל שינוי כאמור לא יעלה על הסכום החדש או על הסכום המרבי, לפי הנמוך.

תקנה 11 לתקנות קובעת:

לא הוטלה בשנת הכספים 1999 ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי.

41. ההבדל בין ההסדרים בעניין סיווג מחדש של נכס לבין הטלת ארנונה לראשונה על נכס יצר עמימות במצבים שונים. כך בעניין שבפנינו טוענות המערערות כי הטלת חיוב בארנונה על צוברי הגז מהווה שינוי סיווג, הואיל ובעבר ראתה העירייה את הדיירים כחלק מהבניין, וכעת מבקשת היא לשנות את הסיווג לקרקע תפוסה. לעומתן טוענת העירייה בין היתר כי מדובר בנכס שעקב טעות לא חויב בארנונה עד כה, ועל כן הטלת חובת תשלום הארנונה מהווה הטלת ארנונה לראשונה.

עמימות זו והיחס בין התקנות נדונו בבית המשפט העליון בעע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, דינים עליון עח, 395. באותו מקרה נדונה השאלה אם דרישת העירייה לחייב מרתפים ומחסנים בארנונה הייתה חוקית אם לאו. בית המשפט ציין כי התקנות קובעות שלוש מגבלות על הרשות בבואה לערוך שינויים בחיובי הארנונה: האחת – הגבלה על שינוי שיטות חישוב; השנייה – הגבלה בדבר שינוי סיווגים; השלישית – המגבלה בעניין הטלת ארנונה לראשונה. לענייננו חשובות רק שתי המגבלות האחרונות.

42. בפסק הדין מבהיר בית המשפט את השוני בין המגבלות השונות. לעניין שינוי סיווג מציין בית המשפט:

החשש העומד מאחורי ההגבלה בדבר שינוי סיווגים הינו כי רשות מקומית תשתמש בכלי של שינוי סיווגים על מנת להשיג תוצאה של תשלומי ארנונה גבוהים יותר. כך למשל, הוספת סיווג של "מרכזי קניות", מקום בו שויכו מרכזי הקניות בשנים הקודמות לסיווג של "עסקים אחרים", נעשה על מנת להעלות את תעריפי הארנונה של מרכזים אלו מעבר לשיעור ההעלאה המותר באותה שנה (ראו עניין שקם). שינוי סיווג אף עלול לפגוע בהסתמכות הנישומים, שכן הרשות המקומית עלולה להחליט על הוספת ושינויי סיווגים בכל שנה ושנה, כך שתעריף הארנונה המוטל על נכס מסוים יכול להשתנות חדשות לבקרים במקרה הקיצוני. בעניין זה אף קיים חשש כי הגבלת הרשות המקומית לסכומים מזעריים ומרביים לא תואיל (ראו עניין שקם, בפסקה 14). עם זאת, הוספת ושינוי סיווגים הוא לעיתים צורך אמיתי ומוצדק של הרשות המקומית, הנובע מתמורות כלכליות, הקמת עסקים מסוג חדש, שינויים במדיניות הרשות המקומית באשר לתמרוץ עסקים מסוימים וכדומה. כך למשל, הבעתי את עמדתי כי הרצון להטיל תעריף ארנונה גבוה יותר על חניונים שאינם פתוחים לציבור הרחב, יחסית לאלו שהינם פתוחים לציבור הרחב, הוא רצון מוצדק שמטרתו לעודד יצירת פתרונות חניה (ראו רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה, בפסקה 21 לפסק דיני (לא פורסם, 14.5.06) (להלן: עניין חבס)). באיזון בין כל השיקולים שהזכרתי החליט מתקין התקנות לאפשר שינוי סיווג של נכס רק באישור שר הפנים ושר האוצר.

כן הבהיר בית המשפט את המגבלה על הטלת ארנונה לראשונה:

ההגבלה האחרונה הינה הטלת ארנונה לראשונה. הפיקוח על הגבלה זו הוא המועט ביותר. הרשות המקומית, לצורך הטלת ארנונה לראשונה על סוג נכס, אינה זקוקה לאישור חיצוני, אלא כל שהיא נדרשת לעמוד בו הוא הטלת תעריף המצוי בטווח הסכומים המזעריים והמרביים הקבועים בתקנות. הדבר נובע, לטעמי, מכך שלמעשה לרשות המקומית יש סמכות וזכות להטיל ארנונה כללית על כל סוג נכס בתחומה אשר משתייך לאחר מ"אבות החיוב בארנונה". אם החליטה הרשות המקומית שלא להטיל ארנונה כללית על סוג נכס מסוים במהלך השנים, או שהעדר החיוב בארנונה נבע מטעות בשיקול דעתה של הרשות המקומית, אין לבעלי נכסים אלו, במקרה הרגיל, זכות מוקנית, שנכסיהם לא ימוסו בארנונה לעולם. כמו כן, בניגוד לשינוי סיווג אשר עלול להשפיע על סוגי נכסים במספר שנים בהתאם להחלטות הרשות המקומית בצווי הארנונה, הטלת הארנונה לראשונה תשנה את חיוב הנכס פעם אחת ויחידה- באותה שנה בה הוחלט לחייבו לראשונה בארנונה. החל משנה זו יהיה סוג הנכס מחויב בתעריף הארנונה שנקבע לו, תוך אפשרות לעדכון התעריף בהתאם לתקנות ההסדרים של כל שנה. מובן שהתעריף שנקבע לראשונה עבור אותו נכס צריך לעמוד בטווחי הסכומים המזעריים והמרביים שנקבעו בתקנות לאותו סוג נכס.

43. בסופו של דבר קבע בית המשפט, באותו מקרה, כי הטלת חיוב ארנונה על מחסנים ומרתפים מהווה הטלת ארנונה לראשונה, ועל כן אין צורך באישור השרים. בית המשפט מבהיר כי המחסנים והמרתפים לא סווגו בעבר. הם כלל לא הובאו בחשבון במסגרת חיובי הארנונה. לפיכך מדובר בהטלת ארנונה לראשונה.

בית המשפט מוסיף ומבהיר כי אם טעתה העירייה משנמנעה מלסווג את המרתפים והמחסנים ולדרוש עבורם ארנונה, אין מקום לכפות עליה להמשיך בטעותה ולהנציח את הטעות. התוצאה לפיה דיני ההקפאה יביאו להנצחת טעות בשיקול דעת הרשות בעבר, היא, על-פי גישת בית המשפט, תוצאה בלתי סבירה (ראה גם עע"מ 104/03 קפלן נ' עיריית רמת-גן, פ"ד נח(3) 769, 773, המוזכר שם).

אעיר כי בקשה לדיון נוסף בפסק הדין בעע"מ 11641/04 נדחתה (דנ"מ 6346/06 סלע נ' מועצה מקומית גדרות, תק-על 2006(4), 809).

44. משבאים לבחון את נסיבות המקרה שבפניי על-פי הלכת בית המשפט העליון, דומה כי מתחייבת המסקנה שהטלת הארנונה על צוברי הגז נופלת לגדר המגבלות בעניין הטלת ארנונה לראשונה, וכי אין מדובר בשינוי סיווג.

אין חולק כי צוברי הגז כלל לא חויבו בתשלומי ארנונה בעבר. אין כל בסיס עובדתי לטענה כי הצוברים סווגו על-ידי העירייה כחלק מהבניין. במשך שנים הייתה התעלמות מוחלטת מהצוברים, ועל כן ניתן לקבוע כי מדובר היה בטעות בשיקול דעת בלבד. מכאן שהטלת חיוב בארנונה בשנים 2003-2004 מהווה הטלת ארנונה לראשונה, על-פי תקנה 11 לתקנות, ועל כן אין כל פסול בהיעדר אישור השרים להטלת החיוב.

הטענות המהותיות

45. משצלחנו את הטענות הדיוניות ואת סוגיית החוקיות, נותר לבחון אם צוברי הגז אכן מהווים קרקע תפוסה, ואם התשובה חיובית, יש לבחון אם במסגרת זו יש לכלול גם את מרווחי הביטחון שסביב הצוברים.

46. סעיף 269 לפקודת העיריות קובע:

"קרקע תפוסה" - כל קרקע שבתחום העיריה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין;

העירייה סיווגה את שטחי הצוברים ואת מרווחי הביטחון כ"קרקע תפוסה" וחייבה את המערערות בארנונה בהתאם.

על מנת שקרקע תיחשב קרקע תפוסה, צריכים להתקיים מספר תנאים:

(א) הקרקע בתחום העירייה.

(ב) הקרע אינה אדמה חקלאית.

(ג) משתמשים בה ומחזיקים אותה.

(ד) השימוש וההחזקה אינם ביחד עם בניין.

47. אין חולק כי שני התנאים הראשונים התקיימו. דומני כי אין גם כל מחלוקת כי התנאי השלישי מתקיים ביחס לשטחי הצוברים, להבדיל משטחי מרווחי הביטחון. הטמנת צוברי גז תת-קרקעיים, כל שכן הצבת צוברים מעל פני הקרקע, מהוות ללא כל ספק שימוש בקרקע. הואיל ולא מדובר בשימוש קצר מועד, אלא בשימוש ארוך טווח, יש לראות בהצבת מְכלים שכאלו גם החזקה בקרקע (שאלת זהות המחזיק תידון בהמשך).

48. הדיון מתמקד אפוא בשאלה אם השימוש וההחזקה הם "ביחד עם בניין", שאז אין מקום להטיל חובת תשלום בגין הקרקע בנפרד מהחיוב עבור הבניין, או שמא יש לראות את הצוברים כעומדים בזכות עצמם, ואז יחויבו כ"קרקע תפוסה".

49. נפנה תחילה להגדרת בניין בסעיף 269 לפקודת העיריות. בניין מוגדר כדלקמן:

"בנין" - כל מבנה שבתחום העיריה, או חלק ממנו, לרבות שטח הקרקע שעיקר שימושו עם המבנה כחצר או כגינה או לכל צורך אחר של אותו מבנה, אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה, למעט קרקע שהמבנה שעליה לא היה תפוס מעולם, כולו או בחלקו;

שילוב הגדרת בניין עם הגדרת קרקע תפוסה מחייב את המסקנה כי קרקע שעיקר שימושה עם המבנה, כחצר או כגינה או לכל צורך אחר, תיחשב כבניין, ולא תחויב בנפרד כ"קרקע תפוסה" – הכול כפוף למגבלות השטח המרבי שקבעה העירייה.

בע"א 10977/03 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' עיריית בני ברק, דינים עליון עח 956, מציין בית המשפט:

על מנת שקרקע תחשב כ"בנין" לפי סעיף 269 עליה לעמוד בשני תנאים: 1. שעיקר שימושה של הקרקע יהיה עם המבנה. 2. ששיעור השטח לא חרג מהנקבע בצו הטלת הארנונה. אם המועצה לא קבעה כלל את השטח המירבי שייחשב כ"בנין", קרי, התנאי השני אינו מתקיים, לא ניתן לסווג קרקע שעיקר שימושה עם המבנה ללא הגבלה בשטחה, ובמקרה מעין זה, תסווג כל הקרקע בתחומי המועצה, למעט אדמה חקלאית ואדמת בנין, כקרקע תפוסה. פרשנות לפיה רשאית העירייה לסווג קרקע שעיקר שימושה עם המבנה כ"בנין" אף ללא קביעת השטח המירבי על ידי המועצה, תייתר את מלות המחוקק "אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה" המצויות בהגדרת "בנין" בסעיף 269. ניתן היה לומר כי מלים אלו מעניקות למועצה את האפשרות להטיל רק על חלק מן הקרקע שעיקר שימושה עם המבנה את התעריף השמור לבנין, אולם לכך אין המחוקק צריך להידרש כל עיקר, שכן זאת רשאית המועצה לעשות באמצעות קביעת תעריפיה. מכאן המסקנה, כי מטרת הוראה זו היא להטיל על המועצה חובה לקבוע שיעור מירבי לקרקע שעיקר שימושה עם המבנה המסווגת כבנין, אם המועצה מעוניינת להטיל על חלק מקרקע זו את התעריף השמור ל"בנין". עוד ראו בנוסף: ע"ש (ת"א) 2744/96 פז חברת נפט בע"מ נ' מנהל הארנונה עירית גבעתיים (לא פורסם) (השופטת אופיר תום), פסקה 11; 5454/99 (חי') כ.א.ן פארק המים קריות נ' מנהלת הארנונה בעיריית חיפה (לא פורסם) (השופט ביין), פסקה 3; ע"ש (י-ם) 3067/04 רהיטי דורון סחר (1992) בע"מ נ' מנהל הארנונה של המועצה האזורית שומרון (לא פורסם) (השופטת מזרחי) פסקה 11 (להלן - "עניין רהיטי דורון").

50. רואים אנו כי קרקע תיחשב כבניין בהתקיים שני תנאים מצטברים: עיקר שימושה עם הבניין והשטח אינו חורג מהשטח המרבי שקבעה העירייה.

51. בע"א 50/68 איזקסון נ' ועדת השומה שליד עירית נהריה, פ"ד כב(1) 540, 541, אומר בית המשפט:

המילים "עיקר שימושו" בהגדרת המונח "בניין" מלמדות שלעניין זה אין מן ההכרח שהקרקע תשמש באופן בלעדי את המבנה, אלא די גם בכך שזה יהיה עיקר שימושו של הקרקע.

(ראה גם ע"א 1666/04 הנסון מוצרי מחצבה (ישראל) בע"מ נ' מועצה אזורית משגב, דינים עליון עח 989, בפסקה 9).

בע"א 1666/04 הנ"ל מדגיש בית המשפט כי על מנת שקרקע תיחשב כ"קרקע תפוסה", ולא כחלק מהבניין, צריך שהשימוש שנעשה בה יהיה שימוש עיקרי ולא טפל לשימוש בבניין (ראה ה' רוסטוביץ, הנ"ל, עמ' 332-333 ופסקי הדין שם).

52. בספרו של רוסטוביץ, בכרך א, בעמ' 325, נאמר:

[...] לכל בניין צמוד בדרך כלל שטח קרקע מינימלי שבלעדיו לא ייתכן שימוש בבניין. כל בניין בנוי על שטח קרקע מסוים, אולם אין בכך די, כל בניין זקוק ל"מרחב מחיה" של קרקע נוספת המשרתת את צורכי הבניין, כגון מתקני חשמל, גז, מים, תקשורת, דודי שמש, הממוקמים סביב הבניין ומאפשרים לו לתפקד כבניין מודרני.

ב"מרחב המחיה" של הבניין עשויים להימצא מתקנים שונים המשרתים את הבניין ואשר השימוש בהם טפל לשימוש בבניין.

53. בפסיקה ניתן למצוא דיונים שונים בנוגע להגדרתם של מכלים, כגון מכלי דלק, ממגורות וכדומה. הדיון העיקרי בסוגיה נערך בבג"צ 162/69 פז חברת הנפט בע"מ נ' עיריית הרצליה, פ"ד כג(2) 444, שם ביקשה העירייה לחייב שטחי מכלי דלק תת-קרקעיים כ"בניין אחר". נקבע בדעת רוב כי מכלי הדלק יסווגו כ"קרקע תפוסה" (ראה גם ע"ש 682/87 (תל-אביב) טית בית בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית פתח תקווה, דינים מחוזי לב(4) 208; בג"צ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793; ע"ש 127/95 (חיפה) תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קרית טבעון, דינים מחוזי כו(3) 329).

הלכות אלו עשויות להיות יפות גם למכלי גז, בין שיסווגו כ"קרקע תפוסה" בהיותם טמונים, ובין כ"בניין אחר" מקום שיהיו עיליים, אולם אין בכך להועיל למחלוקת העיקרית שבפניי, הנוגעת למכלי גז הצמודים לבניינים משותפים.

54. דומני כי כאשר טמונים המכלים בחצרו של בניין משותף, וכאשר תפקידם לשמש אספקת גז לדיירי הבניין, יש לראותם כחלק מה"בניין", שהרי עיקר השימוש הוא עם המבנה. ראינו כי ישנם מצבים שמעל שטחי הצוברים מצויה גינת נוי לרווחת דיירי הבניין. איני מוצא כל סיבה להבחין בין שימוש בקרקע לצורך מערכת השקיה, דודי שמש וכדומה, לבין שימוש בקרקע לצורך הטמנת צוברי הגז. עוד אציין כי אין כל סיבה להבדיל בין חדר או תא שמצויים בהם מכלי גז דירתיים, הנכללים, גם לגרסת העירייה, כחלק מהבניין, לבין השטח שהוטמנו בו צוברי גז לטובת כלל הדיירים. כל אלו לכאורה מצבים שיש להגדיר בהם את צוברי הגז כחלק מהגדרת הבניין, ועל כן לא יהיה מקום לחייבם בנפרד כ"קרקע תפוסה".

סבורני כי בדרך כלל גם מְכל עילי המונח בחצר בית משותף, ייכלל בהגדרת הבניין ולא יהיה נשוא לחיוב עצמאי. מקומו של המכל – מעל או מתחת לפני הקרקע – אינו צריך להכריע בלעדית את השאלה אם יש לחייב בארנונה.

55. מובן שהגדרת בניין זו מחייבת בדיקה נוספת – מגבלת השטח המרבי שנקבע על-ידי העירייה. הצדדים לא הביאו ראיות לעניין זה. עיון בצווי הארנונה מלמד כי העירייה קבעה שטח מרבי של 50% לשטחי חצר במבנים המשמשים לתעשייה, מלאכה, מסחר ושירותים. לגבי מבני מגורים אין התייחסות בצווים שהובאו לעיוני. לגבי בתים משותפים נקבע כי הרכוש המשותף ייחשב כחלק משטח הדירות, ומכך יש להסיק כי כל השטח המשותף ייחשב כבניין, ללא קביעת מגבלת שטח מרבי.

56. עם זאת בחלק מהאתרים המצב עשוי להיות שונה. ייתכן שחלק מהצוברים מצוי מחוץ לשטח הרכוש המשותף. כך נטען שישנם צוברים המצויים בשטחים ציבוריים סמוכים לבניינים. אלו אינם יכולים להיחשב כחלק מהגדרת הבניין. עוד עשויים להיות מצבים שבהם מדובר בצוברים המצויים במבנים נפרדים, שלא ניתן יהיה להגדיר את השימוש בהם כטפל לשימוש העיקרי בבניין, אולם דומני כי מצבים מיוחדים אלה הם החריגים, ובמרבית המקרים, שתוארו על-ידי הצדדים, צוברי הגז ייכללו בהגדרת הבניין.

המחזיק

57. הצדדים חלוקים ביניהם גם בשאלה מיהו המחזיק בשטחי הצוברים; האם חברות הגז – המערערות – או שמא דיירי הבניינים או בעלי הקרקע. כידוע, החייב בארנונה הוא המחזיק בנכס, ועל כן ישנה חשיבות לקבוע מיהו המחזיק בכל נכס נשוא החיוב. עם זאת ברי, לאור האמור לעיל, כי מקום שבו הקרקע כלולה בהגדרת בניין – ועל כן לא ניתן לחייבה בנפרד – אין חשיבות לזהות המחזיק בצוברים.

58. ועדת הערר בחנה את זהות המחזיק לפי מבחן התועלת הכלכלית, על-פי מבחן ההחזקה בפועל ועל-פי מבחן השליטה.

הוועדה ביססה את החלטתה על קביעות עובדתיות שונות, ובין היתר ציינה כי צוברי הגז אינם אלא סחורה בבעלות המערערות המאוחסנת בצוברים. כן קבעה כי על-פי חוזי ההתקשרות שהוצגו לה, המערערות משאילות לדיירים רק את ציוד הקצה, ולא את הצוברים עצמם. הוועדה ציינה כי המערערות הן הנושאות בעלות האחזקה של הצוברים וכדומה.

59. כפי שציינתי לעיל, קביעות עובדתיות אלו של הוועדה לא נסמכו על בחינה ראויה של הראיות, שכן ההליך כולו התנהל בסוגיה העקרונית בלבד. די בכך כדי להביא לביטול החלטת הוועדה בעניין זה.

עם זאת אציין כי איני משוכנע שהמבחנים השונים המשמשים לקביעת בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס מובילים למסקנה כי דווקא המערערות הן המחזיקות בנכס. מה ההבדל בין הצבת הצוברים בשטחי הרכוש המשותף לבין הצבת מתקנים כגון מתקני שתייה בתשלום, בעסקים שונים, הצבת מכונות צילום או מכונות ייצור בעסקים, שבהם משלם בעל העסק לפי השימוש בפועל וכדומה? ניתן למצוא אין-סוף דוגמאות, מתחומים שונים, שבהן בעלי זכות קניינית מאפשרים לצדדים שלישיים להציב בשטחם ציוד המשמש את בעלי הקרקע או צדדים שלישיים, והתשלום נעשה לפי שימוש בפועל, אך אין בכך לשנות את החזקה במקרקעין.

60. החזקה בנכס, לצורכי פקודת העיריות, נבחנת לא רק על-פי מבחנים עובדתיים, אלא גם על-פי מבחנים משפטיים. בבג"צ 764/88 הנ"ל, בעמ' 812, אומר בית המשפט:

[...] החזקה במהותה המשפטית-קניינית, דהיינו בעלות, שכירות או חכירה.

לא די אם כן שפלוני משתמש באופן קבוע בשטח מסויים להחנות את מכוניתו לצורך חיובו בארנונה בגין אותו שטח אם אין לו בנוסף, גם החזקה משפטית באותו שטח.

כאשר ישנם כמה מחזיקים אפשריים, ייחשב המחזיק מי שהנו בעל מרב הזיקות לנכס (ראה ע"א 9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית-ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 165) או בעל הזיקה הקרובה ביותר. המבחנים שהוצבו על-ידי העירייה הם מבחני עזר, ועשויים להביא למסקנות שונות והפוכות. כך, למשל, במבחן התועלת הכלכלית הגיעה הוועדה למסקנה כי למערערות נוצרה טובת הנאה כלכלית מהצבת צוברי הגז בסמוך לבתי הצרכנים. עם זאת יש להניח כי גם לדיירים הצרכנים צמחה תועלת כלכלית, אף כי גם עניין זה, כמו התועלת שצמחה למערערות, לא הוברר עד תום. כך יש להניח, כפוף להבאת ראיות, כי הצבת צוברי גז בבית משותף מביאה לדיירים אספקה שוטפת ללא תלות באספקת בלונים קטנים, הוזלה בעלות הגז וכדומה.

עוד ראינו כי ישנם מקרים שבהם צוברי הגז הטמונים אינם מונעים שימוש בשטח שמעל, לצורכי נוי וכדומה. משמע, מאותה קרקע תפוסה ישנה תועלת והנאה נוספות לדיירים דווקא, ולא למערערות.

מבחן השליטה אף הוא אינו חד-משמעי, ולא הוברר אם הדיירים כבעלי הקרקע רשאים להפסיק את ההתקשרות עם כל חברה ולעבור לחברה חלופית, ובאילו תנאים. בצוברים תת- קרקעיים שולטים הדיירים בשטח שמעל לצובר. דומני כי הוועדה מיהרה ליתן תשובה למבחני עזר אלו מבלי לבחון את העובדות לאשורן.

61. צריך לזכור כי הזכויות הקנייניות בקרקע היו ונותרו של הדיירים. לא נטען כי באתר כלשהו הושכרו או הוחכרו המקרקעין לחברות הגז. מדוגמאות החוזים שצורפו, שכאמור ייתכן שאינן ממצות, אין כל בסיס להניח שלמערערות ניתנה זכות קניינית כלשהי בשטחי הקרקע. זכויות הקניין במקרקעין מעידות על זיקה קרובה ביותר דווקא של בעל הזכות, ולא של המערערות, שרק העמידו את המתקן לטובת הדיירים. גם אם הבעלות בצוברים נותרה בידי המערערות, הדבר אינו מלמד על העברת זכות קניינית או אפילו על קביעת זיקה קרובה בשטחי הקרקע שמוטמנים בהם הצוברים ואשר משמשים גם למטרות נוספות.

ראוי גם להזכיר את סעיף 59ה לחוק המקרקעין, התשכ"ט- 1969 הקובע כי "מיתקנים או צנרת של מערכת גז מרכזית שנועדו לשמש את כל בעלי הדירות או חלקם, למעט מכל מונה או וסת הניתנים לפירוק, יהיו חלק מהרכוש המשותף". סעיף זה מורה כי על-פי דיני הקניין, הבעלות בצוברי הגז היא של הדיירים בבית המשותף ותהא חלק מהבית המשותף, אלא, כמובן, אם הייתה הסכמה אחרת עם מי שהציב את הצוברים. מכאן שגם הוראה זו מחזקת את ההנחה כי המחזיקים בצוברים הם הדיירים דווקא ולא המערערות.

62. ניתן לסכם ולומר כי אין בחומר שהוצג כדי להצדיק את הקביעה שהמערערות הן המחזיקות בשטחים שמוטמנים בהם הצוברים. עם זאת ההכרעה הסופית בשאלת זהות המחזיק צריכה להיעשות, ביחס לאתרים הרלוונטיים, על-פי הראיות שיובאו.

כדי להקל על בירור נוסף אציין שלהבנתי מקום שמוטמנים בו צוברי גז בשטחי הבית המשותף, ללא כל הסכם להעברת זכות קניין, כאשר הקרקע שמעל משמשת לגינה ולנוי עבור הדיירים, וגם כאשר הצוברים מוצבים על פני הקרקע בחצר הבית המשותף, ובהיעדר נסיבות מיוחדות אחרות, אין בסיס לקבוע כי המערערות הן בעלות הזיקה הקרובה ביותר, וסביר יותר לקבוע כי בעלי הזיקה הם בעלי הרכוש המשותף.

מרווחי הביטחון

63. שאלה נפרדת נוגעת לחיוב בארנונה של מרווחי הביטחון. כדי להכריע בסוגיה זו יש לבחון אם בשטח הכלול במרווח הביטחון נעשה שימוש המהווה החזקה ומיהו המחזיק בשטח.

64. השאלה הראשונה כרוכה אף היא בבירור עובדתי. בהתאם להוראות התקן הישראלי למתקנים לגזים פחממנים מעובים (גפ"ם) – מאגרים – תקן ישראלי מס' 156 (נספח ז לערעור החברה האמריקאית), עולה כי מרווחי הביטחון אינם קבועים והם משתנים בהתאם למיקום הצובר ובהתאם לשימושים בשטחים סמוכים. כך המרחק ממגרש חניה, מדרך וכדומה הוא רק 1 מ', בעוד שממבנה מגורים המרחק המינימלי הוא 3 מ'. משמעות הדבר היא כי יש לבחון כל אתר ואתר, בשים לב לשימושי הקרקע השונים בסביבה, ובהתאם לקבוע מהו מרווח הביטחון הרלוונטי. ככל שניתן להבין, לא כך נהגה העירייה, אלא קבעה את מרווחי הביטחון על-פי המרחק מבנייני מגורים בלבד.

65. לאחר קביעת השטח המהווה מרווח ביטחון חוזרת לדיון השאלה הראשונה, דהיינו אם נעשה שימוש בשטח זה של מרווחי הביטחון.

בפסיקה נקבע כי גם מניעת שימוש מאחרים, לרבות הגבלת השימוש מטעמי ביטחון, ייחשבו כשימוש וחזקה בקרקע (ראה ע"ש 127/95 (חיפה) תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית טבעון פדאור (לא פורסם) 95(3) 152; עת"מ 1459/02 (חיפה) תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה האזורית זבולון, פדאור (לא פורסם) 03, (8) 422; עמ"נ 169/05 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה המקומית גדרות, דינים מחוזי לו(4) 252; בר"מ 6239/01 רפא"ל - הרשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' שושנה ויירון - מנהלת הארנונה של עיריית קרית ים, דינים עליון עב 294).

66. עם זאת ברי מהלכות אלו כי שטח מרווחי הביטחון שיייחשב כחלק מהשטח שבשימוש המחזיק, הנו רק אותו שטח שלגביו נמנע השימוש מאחרים. לעניין זה הדגישו בתי משפט כי שימוש בקרקע, בדרך של מניעת שימוש מאחרים, לרבות גידור ומניעת כניסה, מהווים ביטוי חיצוני לשימוש כנדרש על-פי ההלכה בבג"צ 129/84 פרופיל חן בע"מ נ' המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413. משמע בכל אתר יש לבחון לא רק את היקף השטח, אלא גם אם נמנע כל שימוש אחר במרווח הביטחון.

אדגיש כי חלק מהמערערות טענו שגם בשטח מרווחי הביטחון נעשים שימושים על-ידי הדיירים, ומכל מקום, לא נמנע שימוש שכזה. זוהי כמובן סוגיה עובדתית, אך יש להבהיר כי אם אכן, כטענת העירייה, נמנע כל שימוש אחר במרווח הביטחון, אזי יש לראות בשטחים אלו כשטחים המוחזקים ביחד עם הצובר.

67. זהותו של המחזיק בשטח מרווחי הביטחון נגזרת מזהותו של המחזיק בצובר, שכן מניעת השימוש מאחרים נועדה לשם שמירת הצוברים, וכפוף לאפשרות של עשיית שימושים אחרים בשטח מרווחי הביטחון, יש לראות במחזיק בצובר גם כמחזיק בשטח מרווחי הביטחון.

הפטור על-פי סעיף 274

68. כאמור, מסתמכות המערערות בטענתן זו על קביעת סעיף 274ב(ג)(1) לפקודת העיריות, הקובע כי:

המועצה לא תטיל ארנונה על קווי תשתית ומיתקני חיבור; אין בהוראה זו כדי למנוע הטלת ארנונה על מיתקני ייצור, השנאה (טרנספורמציה) או איחסון הצמודים לקרקע או על נכס שעליו מוטלת ארנונה ושאינו קווי תשתית, המצוי באותה קרקע.

בסעיף 274ב(ג)(3) מופיעה הגדרתם של קווי התשתית האמורים. על-פי הסעיף קווי תשתית הם:

קווים עיליים, תעלות וקווים המונחים על קרקע או קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה של חשמל, בזק כהגדרתו בחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 33, מים, ביוב, נפט גלמי, מוצרי נפט או גז, והקרקע שבה או שמעליה הם עוברים, בתוספת קרקע ברוחב 6 מטרים מכל צד של קו או תעלה כאמור, ולענין קווי חשמל - בתוספת קרקע ברוחב של 21 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח על-עליון או 15 מטרים מכל צד של קו חשמל במתח עליון.

כן מופיעה הגדרת מתקני חיבור. מתקנים אלו הם:

עמודים, תיבות, ארגזים, גובים תת-קרקעיים, מאגדים, מסגרות סעף, תיבות הסתעפות, עוגנים ואבזרים אחרים שאליהם מחוברים קווי תשתית או שבהם הם מושחלים, והקרקע שמתחת למיתקנים אלה, ובלבד ששטח הקרקע שמתחת לבסיסו של מיתקן יחיד כאמור אינו עולה על 32 מטרים רבועים.

על תכליתו של הפטור עמד בית המשפט בע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים, פ"ד נד(2) 433, עמ' 448-449, באומרו כי:

תכליתו של סעיף 274 ב(ג), כפי שבאה לידי ביטוי בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה, התשנ"א - 1991 (ה"ח 2026 התשנ"א 95, בעמ' 103), היא לפטור מארנונה קווי תשתית שאינם תופסים שטחי קרקע ניכרים ומשמעותיים ובאופן כזה למנוע העלאת המחירים לצרכן. הרציונל שמאחרי הפטור הוא, להטיל ארנונה רק על קווים התופסים שטחי קרקע משמעותיים על מנת שלא להעמיס על גבם של תושבי איזור מסויים את נטל הארנונה שלא נגבתה מגורם המספק שירות לכלל הציבור ולפטור מארנונה את מספק השירות לגבי קווי תשתית שאינם תופסים שטח קרקע משמעותי.

מן האמור עולה כי הצוברים אינם נופלים למסגרת ההגדרה – לא כ"קווי תשתית" ולא כ"מתקני חיבור". זאת ועוד, מקובלת עלי מסקנת הוועדה כי הצוברים נופלים לגדרו של הסייג לפטור בהיותם מתקני אחסון הצמודים לקרקע. לא מצאתי עוד מדוע "צמידות" זו לקרקע אינה יכולה להיות צמידות שמתחת לפני הקרקע, להבדיל מעל פני הקרקע.

גם תכלית הפטור תביא לאותה מסקנה, שכן לא מדובר בקו תשתית שאינו תופס שטח משמעותי. אציין כי הפטור האמור, הניתן למרות חזקה ושימוש, מהווה חריג לחובת תשלום הארנונה; ככזה יש לפרשו בצמצום, ואין להחילו על נכסים שאינם ממלאים אחר תכליתו (ראה עת"מ 1459/02 הנ"ל בפסקה 23).

הפנייה לאישור השרים לגבי שנת 2007

69. כאמור, המערערות טענו גם כי פניית העירייה לקבלת אישור השרים לקביעת סיווג נפרד למכלי גז, תוך ציון שבעבר מכלי הגז לא חויבו בארנונה, מלמדת כי גם העירייה סבורה שאין מקום להטיל חיוב עבור הצוברים.

70. טענה זו דינה להידחות. את החיוב בארנונה בשנים הקודמות יש לבחון על-פי המצב המשפטי הרלוונטי לאותן שנים. הסברי העירייה ולפיהם היא סבורה שניתן לקבוע סיווג נפרד למכלים עצמם, בשונה מהסיווג של "קרקע תפוסה" עבור השטח שבו טמונים הצוברים, יכולים להסביר מדוע נערכה הפנייה ומדוע אין ללמוד ממנה את שמבקשות המערערות ללמוד.

71. כמובן, אין בדברים אלו כדי ללמד כי יש מקום להיעתר לבקשת העירייה ומהי משמעות פסק דין זה לגבי סיווג חדש כמבוקש. כל שבאתי להדגיש הוא רק כי אין בפניית העירייה לשרים כדי לשנות את המסקנות לגבי שנות המס הקודמות.

סוף דבר

72. בשים לב לכל האמור הנני מקבל את הערעורים, ולמען הסר כל ספק הנני מבהיר כדלקמן:

(א) שטחי הקרקע הצמודים לבתים ומהווים רכוש משותף או פרטי שמוצבים בהם מכלים עילים או מכלים תת-קרקעיים, בהיעדר נסיבות מיוחדות, יסווגו כחלק מהבניין, ואין מקום לחייבם בארנונה כקרקע תפוסה.

(ב) שטחים שמוצבים בהם מְכלים בנסיבות אחרות יש לסווג על-פי עובדות רלוונטיות לכל אתר ואתר ועל-פי הערותיי לעיל.

(ג) שטח מרווחי הביטחון לגבי אותם צוברים שאינם מסווגים כחלק מהבניין, יסווג בהתאם לעובדות הרלוונטיות על-פי נתונים מדויקים ובשים לב לשימושים בפועל.

בהתאם יוחזר הדיון לוועדת הערר כדי שתבחן את האתרים השונים הרלוונטיים באופן פרטני ועל-פי העובדות המתאימות לכל אתר.

הערעור שהוגש בעמ"נ 254/05 נגד המשיבות 2-3 נמחק.

כדי לחסוך בדיונים ראוי שהעירייה תודיע תוך 30 יום עבור אילו אתרים נדרש תשלום ארנונה, וזאת בשים לב לקביעות בפסק דין זה, ובגין אילו אתרים העירייה מוותרת על הדרישה.

73. בנסיבות העניין הנני מחייב את המשיב לשלם לכל אחת מהמערערות שכר טרחת עו"ד בסך של 10,000 ₪ + מע"מ וכן להשיב להן את אגרת בית המשפט ששילמו. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.

המזכירות תמציא העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, ט' בניסן, תשס"ז (28 במרץ 2007), בהיעדר.

רון סוקול, שופט


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן