המשיבות הן עיריית חדרה (להלן: "העיריה"), מנהלת הארנונה, וחברת מ.ת.א.ר. בע"מ, העוסקת בגביית חובות ארנונה עבור העיריה.

הסעד שנתבקש בעתירה היה פסק דין הצהרתי, לפיו חיובי הארנונה לשנים 2002-2003 בטלים. כן ביקשה העותרת צו האוסר על המשיבות לנקוט בהליכי גבייה בגין חובות ארנונה לפי קביעות העיריה, ביחס לשנים 2002-2003 .

בהתאם להסכמות הצדדים, הוחלט כי הקביעות בפסק-דיני זה יחייבו גם באשר לארנונה בשנת 2005.

לאחר הגשת העתירה, ולאחר שהוריתי על הגשת סיכומים, הגישה העותרת ערעור מנהלי (עמ"נ 267/05) על החלטת ועדת הערר מיום 12/7/04, לפיה דחתה הועדה את הערר שהוגש על החלטת הממונה על הארנונה. הממונה על הארנונה בהחלטתו, נשוא פסק דינה של ועדת הערר, דחה השגה של העותרת על חיוביה בארנונה לשנת 2004.

בהסכמת הצדדים אוחד הדיון בעתירה עם הדיון בערעור המינהלי, ופסק דיני יקבע בשתי התובענות.

העתירה והערעור המינהלי מתייחסים, אם כן, לשנים 2002-2005 (כולל).

על אף שהעותרת היא גם המערערת בערעור המינהלי 267/05, היא תכונה גם להבא, לצורך הפישוט והנוחות, כ"העותרת".

2. עיקר המחלוקת בין הצדדים היא בשאלה כיצד יסווגו בית המיון והאריזה, הסככות והשטח הצמוד לו (להלן – "בית האריזה"), שהם בבעלות העותרת ובאזור שיפוטה של העיריה.

לטענת העירייה, יש לסווג את בית האריזה כ"מבנה מסחרי", ואילו לטענת העותרת - כ"מבנה חקלאי". הארנונה שיש לשלם למבנה חקלאי, נמוכה בהרבה מזו שיש לשלם עבור "מבנה מסחרי".

3. הרקע העובדתי שאינו שנוי במחלוקת, הוא כדלקמן:

העותרת היא חברה הפועלת מזה שנים רבות כמרכזת ומשווקת מורשית מטעם המועצה לענף הלול לשיווק ביצי מאכל. היא הפעילה את בית האריזה ששימש למיון ואריזת ביצי מאכל. בית האריזה על חצריו, רשום היום בספרי העיריה כנכס 617000001 (ובעבר סומן גם כנכסים 61700002, ו- 617000003). לטענתה של העותרת, כל שלושת הנכסים משמשים לשימוש חקלאי של מיון ואריזת ביצים וממוקמים על קרקע חקלאית.

4. בית האריזה פועל על פי היתר מיוחד מטעם הועדה החקלאית והועדה המקומית לתכנון ובניה מטעם העירייה. הקרקע היא קרקע חקלאית.

5. הפעילות בבית האריזה כוללת קבלת הביצים מן החקלאים, העברתן במכונות המיון והאריזה, מיונן, הכולל הוצאת ביצים פסולות, שיקוף, החתמה, מיון על פי גודל, והכנסה למארזי קרטון. לאחר מכן, מועברות הביצים לשווקים באמצעות מפיצים. בנוסף, העותרת מעורבת, לטענתה, בגידול להקות עופות אצל מגדלים שונים, המשווקים אליה את תוצרתם.

פעילות העותרת אינה כוללת הליך עיבוד, ולו חלקי, של הביצים.

6. על פי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1964, המגדלים מחוייבים להתקשר עם משווקים מורשים, שיש כאלה בארץ בין חמישה לעשרה, והעותרת היא אחד מהם. המשווקים המורשים מקבלים את הביצים מכל בעלי הלולים שהתקשרו אתם, ממיינים אותן בעזרת מכונת מיון ואורזים אותן. העותרת אף ציינה, כי מחירי הביצים הם בפיקוח בהתאם לצו פיקוח המצרכים והשירותים. לפיכך, לגירסתה, גם האינטרס הציבורי, לפיו יש לפעול לצמצום עלויות מערכת שיווק ביצי המאכל כך שלא יגולגלו, בסופו של יום, על הציבור הרחב, מצדיק לקבל את עמדתה ולהקטין את הארנונה החלה עליה.

7. בשנים 1998-1999 סיווגה העירייה את בית האריזה כ"מבנה המשמש למשרד שירותים" (סווג 3.21 בהתאם לסעיף 4.2 לצו המיסים). הסככה סווגה כ"סככה המיועדת למשרדים, שירותים ומסחר באזור ב'" (סווג 9.81 בהתאם לסעיף 4.2 לצווים), ואילו הקרקע סווגה כ"קרקע תפוסה המשמשת למשרדים, שירותים ומסחר" (סווג 7.20 בהתאם לסעיף 4.2 לצווים).

8. העותרת השיגה על חיובי הארנונה בגין השנים 1998-1999, ומשנדחתה ההשגה ואף הערר עליה, הגישה העותרת ערעור לביהמ"ש המחוזי בחיפה, ע"ש 109/00 חברת יאיר בע"מ נ' מנהל הארנונה בעירית חדרה (לא פורסם). ביהמ"ש המחוזי (השופט ד"ר ביין) דחה את הערעור, אך לעמדת העותרת, לא סגר לפניה את הדלת להגשת עתירה מתאימה בנדון.

מקבלת אני את הטענה שפסק הדין בע"ש 109/00 אינו מונע את הדיון בתובענות שלפני: נדונה בו ההוראה בדבר סיווג מבנה חקלאי לפי סעיף 1 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות מקומיות בשנת 2000) התש"ס-2000, על פי נוסחה הקודם, ששונה לאחר מתן פסק הדין על ידי השמטה של חלק מההגדרה בפסק הדין של בית המשפט העליון בעע"מ 3874/02 עירית חדרה, מנהל הארנונה בעירית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1955) בע"מ, פ"ד נח (5) 877 (להלן – "פס"ד שיקרצ'י"). עם שינוי ההגדרה לפי פס"ד שיקרצ'י, ממילא ניתן לדון שוב במשמעותו של הביטוי המקורי, לפני התיקון שבוטל, דהיינו מבנה המשמש ל"משרדים, שירותים ומסחר" (וראו הגדרה בסעיף 1.1.14 לצו הארנונה, ולהלן, למען הפישוט, "מבנה מסחרי".

זאת ועוד: הלכה היא, כי כל שנת מס עומדת לעצמה, ולפיכך קביעה בע"ש 109/00, שלא התייחסה לשנות המס הרלוונטיות בנדוננו, אינה חוסמת דרכה של העותרת לבקש שינוי הסיווג בתובענות שלפני (ראו ע"א 165/64 עיריית ת"א נ' כהן, פ"ד יח(3) 302; ע"א 14/73 שדה נחמיה (חוליות) נ' עיריית תל אביב – יפו, פ"ד כז(2) 578; בג"צ 5705/90 דשנים חומרים כימיים נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793).

9. העותרת לא הגישה השגה בגין השנים 2000-2002, ואילו בשנת 2003 הוגשה על ידה השגה, אשר נדחתה ע"י העירייה ביום 13/5/03.

העותרת הגישה ערר על הארנונה לשנת המס 2004.

בפסק דינה של ועדת הערר, שניתן ביום 8/5/05 (עררים 8/08 ו-18/03), ושהוא נשוא הערעור המינהלי שלפני, קבעה הועדה כי העיסוק בשיווק ביצים אינו עיסוק חקלאי אלא תעשייתי. למעשה נפלה טעות סופר בהחלטתה זו של הועדה, והכוונה היא ל"מסחרי" ולא ל"תעשייתי". סיווג כ"מבנה תעשייתי" כלל לא עמד על הפרק, ועיון בהחלטה מראה, שהועדה התכוונה לעיסוק "מסחרי".

10. עיקר טענותיה של העותרת, כפי שעולות הן מהעתירה והן מהערעור המינהלי, היו כדלקמן:

א. סיווג המקרקעין מוטעה משפטית ועובדתית: העותרת ממיינת ביצים, אורזת ומשווקת אותן בהתאם להוראות בדבר הפיקוח מטעם משרד החקלאות על קרקע שייעודה חקלאי. לפיכך אין לסווגה כ"מבנה מסחרי".

ב. בעקבות פס"ד שיקרצ'י יש לקבוע כי המקרקעין הם "מבנה חקלאי": פס"ד שיקרצ'י ביטל את התוספת שקבעה, כי תנאי נוסף לסיווג מבנה כ"מבנה חקלאי" הוא אם הוא משמש "לצרכי הגידולים באותו נכס בלבד", בו הוא נמצא (להלן – "התוספת").

ג. אין לסווג את הבניין כמסחרי, בין היתר כיוון שהעיריה איננה נותנת לו כל שירותים ומתייחסת אליו בפועל כאל נכס חקלאי.

ד. הקביעה כי בית האריזה הוא "בנין מסחרי", מפלה את העותרת לרעה אל מול נישומים המנהלים פעילות דומה. כך מסווגת העיריה ארבעה בתי אריזה שעוסקים במיון בוטנים ופרי הדר ואף גם בעיבודם, (של שיקרצ'י, יכין חכל, אתרוגי גרוס וסרנגה) כמבנים חקלאיים.

ה. לחילופין, יש להחיל על המקרקעין את הסיווג של "מלאכה", שהוא סיווג זול יותר. זאת ועוד: אם הפעילות היא תעשייתית, לא היה צריך לסווג את הקרקע כמסחרית.

ו. עוד טענה העותרת, כי ננקטו הליכי גביה נגדה עוד טרם חלף המועד להגשת השגה, ערר וערעור, ולפיכך יש לאסור על המשיבות לגבות בהליכי גביה, כל עוד לא ניתן פסק דינו של בית משפט זה. פעולות אלו מבוצעות בניגוד להוראות אכרזת המיסים (גבייה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה) (תיקון), התשס"ב- 2002. בהתאם להוראות השעה נאסר על רשות לנקוט פעולות לגבייה מנהלית של חובות ארנונה ותשלומי חובה כל עוד לא חלף המועד להגשת השגה, לרבות הגשת ערר וערעור (ואם הוגשו כאמור, עד מתן פסה"ד או החלטה סופית).

ז. באשר לועדת הערר, טענה העותרת כי נפלו פגמים בהתנהלותה: היא התעלמה מסרט שהוצג לה ביחס לפעילות בבית האריזה, היא לא שמרה על קלטת הדיון ולא ניהלה פרוטוקול.

11. העיריה טענה, כי העיסוק במבנה הוא מסחרי, כי פס"ד שיקרצ'י לא דן בהגדרה של "מבנה חקלאי", אלא פסק אך ורק שהתוספת בטלה, כי אמנם המצב בעת הדיון היה ששני בתי אריזה ומיון של אגוזי אדמה (שיקרצ'י וסרנגה) הוגדרו על ידי בית המשפט כנכסים חקלאיים, אולם סיווג זה מוטעה הוא, והעירייה עומדת לשנותו החל משנת המס 2006. עוד טענה העיריה, שסיווג בית האריזה של העותרת כנכס חקלאי, יהיה בו משום הפליה פסולה לרעת כל יתר העוסקים בתוצרת חקלאית, אשר מסווגים כעסק מסחרי.

העיריה אף הגישה בקשה למחוק את העתירה על הסף, שכן העותרת השתהתה בהגשתה, והגישה אותה באיחור של כשנה וארבעה חודשים לגבי שנת 2002, וכארבעה חודשים לגבי שנת 2003.

12. סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן – "חוק ההסדרים") קובע:

"מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס".

כעולה מסעיף 8 המצוטט, העיריה רשאית להטיל ארנונה על נכסים שבתחומה, גם כאשר המקרקעין אינם מיועדים לבניה, אלא מוגדרים כאדמה חקלאית, כאשר בין הפרמטרים הקובעים את הסיווג יהיה השימוש בו (ראו ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין ו-נ' לב "ארנונה עירונית" (חלק ראשון, מהדורה חמישית, התשס"א).

סיווג נכס לצורכי קביעת הארנונה, נעשה על פי צו המיסים מטעם העירייה ובהתאם לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000) התש"ס-2000 (להלן "תקנות ההסדרים").

13. קביעת תעריפי הארנונה מוגבלת על ידי "דיני ההקפאה" (וראו פירוט על מטרות דיני ההקפאה וסקירה היסטורית עליהן ברע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה ואח' פ"ד נז (2) 481, 488 - 490; ע"א 8588/00 עירית עפולה נ' בזק פ"ד נז (3) 337, 342 - 346; רוסטוביץ, שם, בעמ' 409 וראו גם עא 02 / 8838 אבי גולדהמר ושות' נ' עיריית חיפה [פדאור (לא פורסם) 06 (21) 718 ], עמוד 3-4).

14. "מבנה חקלאי" מוגדר בהתאם לסעיף 1.1.20 לצו המיסים כ-"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית המשמש לצרכי הגידולים החקלאיים".

"אדמה חקלאית" בהתאם לסעיף 1.1.3 לצווים מוגדרת כ:

"כל קרקע שבתחום העיריה שאינה בנין, המשמשת מטע או משתלה או משק בעלי-חיים או לגידול תוצרת חקלאית או לגידול יער או פרחים, אלא שקרקע כזאת, אם היא נמצאת באזור מגורים או באזור מסחרי ואינה עולה בשטחה על חמישה דונם, רשאית המועצה לראותה שלא כאדמה חקלאית, בשים לב לדרגת התפתחותו של אותו אזור".

"משרדים, שירותים ומסחר" מוגדרים בסעיף 1.1.14 לצו כ-

"לרבות מתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, חנויות, רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים ובתי מרקחת, גני ילדים, בתי"ס, בתי חולים פרטיים, מוסדות, מרפאות, מועדונים, מחסנים מסחריים, חממות לממכר צמחי נוי וכל נכס אחר שלא צוין במפורש בהגדרות וכדומה (למעט נכסים מיוחדים המפורטים בסע' 1.1.21 להלן)" (צ"ל בסע' 1.1.22 ש.ש.).ׁ

"נכס אחר" מוגדר בהתאם לסעיף 1.1.21 כדלקמן- "כל נכס שלא פורט מפורשות בצו זה".

"נכסים מיוחדים" בהתאם לסעיף 1.1.22 הגדרתם-

"בנקים, חברות בת של הבנקים וחברות ביטוח, בתי קולנוע, מכוני ספורט, מכונים לשיקום רפואי, בתי ספר ללימוד אומנויות, מוסדות להשכלה גבוהה בפיקוח משרד החינוך, תחנות דלק וחניון לרכב בין שהוא מקורה ובין שאינו מקורה ואשר החניה בו נעשית תמורת תשלום וללא תשלום וכן חניון מאושר לרכב כבד, הנמצא מחוץ לאזור מגורים, אתרי אנטנות, מגרש למכירת רכב, אתר המשמש להטמנת פסולת".

יש לציין בהקשר זה את סעיף 3.2.1 שלשונו- "מבנים וסככות המשמשים "משרדים שירותים ומסחר", יחויבו לפי התעריפים המפורטים בסעיף 4.2" (סעיף 4.2 מפרט את התעריפים השונים, המשמשים כאמור משרדים, שירותים ומסחר, ומאבחן בין מבנה, סככות, קרקע תפוסה, קניון וחממות, בהתאם לגודלם ולאזור בו הם ממוקמים).

סעיף נוסף בנדוננו הוא סעיף 3.2.12 שלשונו- "נכסים המשמשים כ"אדמה חקלאית" "ומבנה חקלאי" יחויבו לפי הסוגים והתעריפים המפורטים בסעיף 4.9" (סעיף 4.9 מפרט את התעריפים השונים, המשמשים כאמור כ"אדמה חקלאית" ו"מבנה חקלאי", ומאבחן בין מבנה, סככות, קרקע תפוסה, לולים, סככות, פרדסים וכו', בהתאם לגודלם ולאזור בו הם ממוקמים).

ועדת הערר דחתה את הערר של העותרת הואיל ולטענתה בית האריזה אינו עונה על ההגדרה "מבנה חקלאי" בהתאם לסעיף כאמור.

15. בשנת 1997 שינתה העירייה את ההגדרה לסיווגו של מבנה חקלאי כך שהוסיפה לצו המסים את התנאי שמבנה חקלאי הוא זה "המשמש לצרכי הגידולים החקלאים באותו נכס בלבד" (להלן: "התוספת"). המילים שהוספו היו "באותו נכס בלבד". עד למועד שינוי ההגדרה על ידי הוספת התוספת, הוגדר מבנה חקלאי כ-"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי חקלאות".

כאמור, בפסק הדין שיקרצ'י בוטל שינוי זה, כיוון שעמד בניגוד לדיני ההקפאה.

נקבע כי בית האריזה והמיון של אגוזי אדמה של חב' שיקרצ'י הוא "מבנה חקלאי", ועד שנת 2005, שלמה שקרצ'י לפי סיווג זה.

16. לעמדתי, בקביעתו זו של בית המשפט בפס"ד שיקרצ'י אין משום הכרעה בסוגיה העיקרית העומדת לפנינו, כלום יש לסווג את בית האריזה כמבנה חקלאי. ראשית, משום שהשאלה היא, אם גם ללא התוספת, עדיין יש לסווג את נכסיה של העותרת כנכס עסקי. הסוגיה היא של פרשנות הביטוי "מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי חקלאות", כאשר הביטוי אינו כולל את התוספת. שנית, נכסי העותרת, בניגוד לעובדות שבפס"ד שיקרצ'י, סווגו עוד טרם לשינוי התוספת בשנת 1997, כנכס מסחרי, ולפיכך האיסור של שינוי סיווג לפי חוקי ההקפאה, אינו רלוונטי לנידוננו.

מסקנתי היא, אם כן, כי הלכת שיקרצ'י איננה מהווה מחסום מלאשר את קביעת העיריה וועדת הערר, שבית האריזה הוא "מבנה מסחרי".

17. לטענת העותרת, העירייה מתייחסת לנכסי העותרת כשטח שהוא "קרקע חקלאית", המרוחק ממקום מיושב. אין היא מספקת שירות כלשהו למעט איסוף אשפה באמצעות קבלן פרטי פעמיים בשבוע, ואף אין במקום בו נמצאים נכסי העותרת דרך סלולה, מים, ביוב וכיו"ב. זאת ועוד, העותרת מציינת כי בית האריזה ניצב על פני קרקע חקלאית ופועל מכח היתר מיוחד של הועדה החקלאית והועדה המקומית לתכנון ובנייה מטעם העירייה, לפיו מותרת רק פעילות חקלאית זו.

18. העיריה טוענת, כי יעודם של המקרקעין לפי דיני התכנון והבניה, אין בו כדי להקנות לנכס אופי של "מבנה חקלאי". העיריה מפנה בעניין זה לפסה"ד ע"ש 109/00 הנ"ל, שם נאמר – "אינני סבור שיש קשר הכרחי בין סיווגים לצורך דיני התו"ב לבין הסיווג לצורכי ארנונה. הסיווג לצורך ארנונה מתמקד בשימוש בפועל בעוד שהסיווג לצורך חוק התכנון מתמקד בייעוד". זאת ועוד: הועדה המקומית לתכנון ובנייה היא אישיות משפטית נפרדת, אשר מנפיקה היתרים בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, לבניה ו/או לשימוש, כאשר כל מטרתה לוודא כי הבניה ו/או השימוש תואמים לתוכנית המתאר שבתוקף, ביחס למקרקעין שבנדון. כך גם נטען ביחס לועדה החקלאית, שאף היא בגדר אישיות משפטית נפרדת, אשר מלכתחילה אין לה כל סמכות להנפיק היתרים כלשהם (ראה בעניין זה סעיפים 153 ו-160 וכן הגדרת תפקידיה בסעיף 158 לפקודת העיריות [נוסח חדש]).

19. העובדה שהנכסים של העותרת נמצאים על קרקע חקלאית, אינם מחייבים פירוש כי הנכס הוא "מבנה חקלאי", שכן סיווג נכסים נעשה על פי השימוש שנעשה בו בפועל. המונח "סיווג נכס" הגדרתו- "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". מכאן, המבחן לסיווג נכס הינו מבחן השימוש. סעיף 8 (א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעד תקציב) קובע כי: "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו...". לפי הוראת סעיף 8 (ב) לחוק זה, סיווגי הנכסים והכללים בנוגע לאופן חישוב שטח נכס, שימושו, מיקומו וסיווגו, יקבעו ע"י שר האוצר ושר הפנים בתקנות.

20. בית האריזה נמצא על קרקע חקלאית, לפיכך הוא ממלא את התנאי הראשון, שבביטוי המסווג "מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי חקלאות", אולם נותרת השאלה, העיקרית, אם בית האריזה משמש לצרכי חקלאות.

אין המטרות של חוקי התכנון והבניה זהים לאלו של חוק ההסדרים או צווי המסים מטעם העיריה (וראו לעניין פירוש שונה בחיקוקים שונים, על פי תכליתם: ד"ר ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ. ועקנין, נ' לב ארנונה עירונית כרך א' 190 [מהדורה חמישית תשס"א (להלן – "רוסטוביץ")] בג"צ 441/86 מסדה בע"מ נ' פשמ"ג, פ"ד מ(4) 788). בעוד חוקי התכנון והבניה באים להסדיר את הבניה, באים החיקוקים המתירים את הטלת הארנונה על מנת לאפשר את פעולות הרשויות המקומיות במסגרת תקציב, הממומן על ידי כספי הארנונה (יחד עם מקורות נוספים).

גם טענתה של העותרת, לפיה העיריה אינה מספקת שירותים כמו שהיא אמורה לספק לנכס מסחרי, איננה מטה את הכף לטובת גירסתה של העותרת. ארנונה היא בבחינת מס ולא אגרה. לפיכך אין השאלה של הענקת שירות ראוי לערך הארנונה, רלוונטית כלל (בעניין זה ראו ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 53; ד"ר א' נמדר דיני מיסים (מיסוי מקרקעין) 392, רוסטוביץ 72).

21. לטענת העותרת, כפי שפורטה בהשגה שהוגשה מטעמה ביום 27/3/03, יש לסווג את בית האריזה כ"מבנה חקלאי" (סיווג 450), את הסככה כ"סככה חקלאית" (סיווג 960) ואת הקרקע כ"קרקע תפוסה חקלאית" (סיווג 720).

העותרת מנמקת טענתה זו כדלקמן: מדובר בפעילות מיון ואריזה של תוצרת חקלאית, הפעילות אינה כוללת עיבוד התוצרת, בית האריזה ניצב על שטח חקלאי בהתאם להיתר, היקף המכירה הנעשה מתוך בית האריזה הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של העותרת, בית האריזה פועל תחת המסגרת הסטטוטורית של חוק המועצה לענף הלול, תקנותיו וכלליו (מועצה חקלאית שעניינה מוצרים חקלאיים), מרבית שטח נכסי העותרת משמש לעגלות הביצים ומכונות המיון המבצעות את הליך השיקוף והמיון, וכן מדובר במצרך מזון בסיסי הנתון לפיקוח.

22. בתגובה לטענות המשיבות, לפיהן מתבצעת מכירה של ביצים במקום עסקי העותרת (וראו עדותה של נציגת העיריה בעמ', 12 ו-13 לפ', לפיה יש במשרד מתחם שמשמש כנקודת מכירה גם לקמעונאים), טוענת העותרת, כי גם אם מתבצעת במקום מכירה של תבניות ביצים, הרי שמדובר בפעילות זניחה וטפלה המתרחשת במשרד קטן בו מתבצעת פעילות הנהלת החשבונות של עסקי העותרת. העותרת מפנה בעניין זה לדו"ח ריכוז ביצי מאכל, המלמד כי העותרת משווקת כ-6 מיליון ביצים בחודש מתוכן נמכרות, לטענתה, מס' תבניות בודדות במשרדה.

23. העיריה טענה, כי בית האריזה הוא בית-עסק. אפילו עוסק הוא באריזה של תוצרים חקלאים, אין בכך כדי לסווג את הנכס כמבנה חקלאי, כפי שאין לסווג נכסים במפעלים תעשיתיים העוסקים בהכנת מוצרי מזון מתוצרת חקלאית כ"מבנים חקלאיים". נכון הוא כי התוספת בוטלה בפסק הדין שיקרצ'י, אולם אין בכך להעיד, כי היה לפרש את ההגדרה אחרת ממה שהן פרשו.

24. נראה כי לא אמורה להיות מחלוקת, שענף הלול, הוא ענף חקלאי, כפי שכל הענפים העוסקים בגידול בעלי חיים, כמו רפתות ועדרים, נחשבים כעוסקים בעיסוק חקלאי. הביטוי "משמש לצרכי חקלאות", מחייב פרשנות, ואינו ברור על פניו: מחד גיסא, ניתן לומר, כיהצרכים של ענף הלול הם, שהביצים ימויינו וישווקו. מנגד, אם נפרש כך, כלום נרחיב והמסקנה תהיה בלתי סבירה, שכן כל ענף חקלאי זקוק למיון התוצרת, לאריזה ולשיווק. כך גידול ירקות ופירות וכך ענף החלב והבשר. כלום כל העוסקים המסחריים העוסקים בכך, ייחשבו כבעלי עסק המשמש לצרכי חקלאות?.

משהגעתי למסקנה כי שתי החלופות הלשוניות שהוצגו בפנינו עשויות להשתמע מהביטוי, יש, במסגרת ההליך הפרשני, לבחון את תכלית החקיקה על מנת לאמץ את החלופה הלשונית העולה בקנה אחד עם תכלית זו (ראו ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70 וראו גם א' ברק "פרשנות תכליתית במשפט" (תשנ"ג), בעמ' 156-157). מהי, אם כן, התכלית במתן הקלה בארנונה למבנים חקלאים בתחומי עיר לעומת מבנים מסחריים?

בע"ש 5907/98 עץ ועצה תעשיות ומסחר בע"מ נ' עירית חדרה, קבע השופט, דר' ביין, בעניין מטרת החקיקה לגבי ההקלה למבנים חקלאיים, כי:

"לדעתי, פרשנותה של המערערת מביאה לתוצאה בלתי צודקת. אין כל הצדקה שחלקה שעליה מבנה המשמש לשימוש מסחרי תמוסה בתעריף נמוך יחסית של אדמה חקלאית, בעוד שחלקות אחרות בתחומי העיר שבהם נעשה אותו שימוש ישלמו ארנונה גבוהה יותר. התעריף לאדמה חקלאית בתחומי העיר היא תופעה ההולכת וחולפת מן העולם, ובתקופת מעבר זו בדרך כלל גם ההכנסות משימוש כזה הן נמוכות יותר משימוש מסחרי "עירוני". התעריף הנמוך יותר לאדמה חקלאית בתחומי עיר, נובע בין היתר מתוך התחשבות שמבחינה היסטורית ערים דוגמת חדרה היו בעבר מושבות חקלאיות ומי שממשיך לעסוק בפעילות חקלאית לאחר שהמושבה פשטה צורה והפכה לעיר הם בדרך כלל תושבים ותיקים ומבוגרים שלא סגלו עצמם לעידן החדש ומדובר במצב זמני בלבד".

אם זוהי המטרה במתן ההקלה לבניין המשמש לצרכי חקלאות, הרי ודאי שאין מקום לפרשנות מרחיבה, אלא לפרשנות מצמצמת. ההרחבה עומדת בניגוד לתכלית החקיקה, כפי שפירש אותו השופט ביין, שכן אין טענה לפני, שהעותרת מזוהה עם אותם תושבים ותיקים שעסקו בחקלאות ועדיין לא הסתגלו לעיר ההולכת ומתרחבת. גם אם המטרה היתה בזמנו לעודד חקלאות, ככל הנראה גם מתוך התחשבות בכך שמשקים חקלאיים משתרעים על פני שטח גדול, בעוד שהכנסותיהם לעומת השטח, אינן גדולות, להבדיל מהמצב בעסק מסחרי, הרי אינטרס זה אינו קיים יותר עתה, עם התרחבותה של העיר.

25. לעמדתי, השאלה היא מהו השימוש הדומיננטי במבנה, האם השימוש העיקרי במבנה הוא מסחרי או חקלאי. סעיף 9(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב) קובע כי "... הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמיקומו..". ככל שיגדל חלקו של השימוש המסחרי בפעילות, יהיה בכך כדי להצביע שהבנין הוא מסחרי. ברוח זו, קבעה השופטת מ' רובינשטיין בעמ"נ 159/05 גדעון ביקל ואח' נ' מנהל הארנונה של המועצה האזורית דרום השרון (מופיע ב"נבו"), כי מבנה במשק, ששימש בית אריזה, מבני עזר, מחסנים, מקררים לאכסון פרחים ושולחנות אריזה ועבודה, איננו מבנה חקלאי, וזאת כיוון שהשימוש העיקרי שנעשה בו הוא ברובו מסחרי: רכישת פרחים ומכירתם, בנוסף לפרחים שגידלו במקום.

26. בנידוננו, העותרת אינה מגדלת את העופות ואינה אוספת את הביצים. היא אמנם לא מסרה פרטים על אופן ההתקשרות עם הלולנים וכיצד היא מקבלת תמורה, אולם נראה כי אין מחלוקת שהיא רוכשת מהם את הביצים, ועיסוקה הוא מיון הביצים במכונות המיון הגדולות שבעסקה, אריזתן ומסירתן למשווקים, שאינם עובדים שלה.

בנסיבות אלה, אין העותרת עוסקת בעיסוק חקלאי. "הפן החקלאי" הסתיים עם מכירת הביצים לה על ידי הלולנים. מכאן ואילך מתחיל העיסוק של העותרת, הנבדל ונפרד מעיסוק החקלאים. אין הפעילות של העותרת שונה מעיסוקם של כל אלה הקונים תוצרת חקלאית מאחרים ומשווקים אותה לאחר מיון ואריזה. לא ניתן לומר כי כל אותם הסיטונאים המחזיקים בערים או בסמוך להן מחסנים או בתי מסחר לתוצרת חקלאית לפני שיווקה לצרכנים, הם חקלאים והמבנה הוא חקלאי.

אם החקלאי עוסק בלולים ובביצי מאכל, והוא עצמו ממין את הביצים ומשווק, הרי גידול העופות הוא העיסוק העיקרי, ואילו הפן המסחרי הוא התוצאה של העיסוק. בנידוננו חסר השלב העיקרי של הפעילות החקלאית. כל העיסוק הוא מסחרי. בית האריזה נפתח לצרכים מסחריים ולא לצרכים של עזרה לחקלאות ועידודה. לפיכך לעמדתי, הפרשנות הנכונה היא שבסוג כזה של עסקים, כאשר הפן השולט היחידי או העיקרי הוא הפן העסקי, המבנה המשמש לפעילות המסחרית הזו, הוא מבנה מסחרי.

משכך, אין מקום לשינוי סיווגה של העותרת כעסק "מסחרי". אומנם אין מחלוקת כי עסקינן במצרך בעל "אופי חקלאי" אך בחינת פעולתו של בית האריזה מובילה למסקנה כי מדובר בעסק מסחרי מובהק, בעל מחזור מכירות נרחב ומניב רווחים, המשרת לקוחות רבים, לרבות סיטונאים וקמעונאים.

27. הואיל ולעמדתי בית האריזה אינו חוסה תחת הגדרת "מבנה חקלאי", אזי, אין גם להתערב בסיווגם של יתר נכסי העותרת, קרי, הסככות והקרקע עליהם ניצב בית האריזה, הואיל ומטרתם לשרת את בית האריזה ולפיכך, הם מהווים חלק בלתי נפרד מבית האריזה (יש לציין בהקשר זה כי כך אף עולה מעמדת העותרת).

28. עוד טענה העותרת ואף הרחיבה את הדיבר על כך שהמשיבות פעלו שלא כדין לגביית הארנונה, כיוון שהן פעלו בהליכי גביה עוד לפני שחלף המועד להגשת השגה ערר וערעור, ולפני שניתן פסק דין בעניינם.

העיריה אף הטילה עיקול על חשבון הבנק של העותרת.

מאחר שניתן בהסכמה עיכוב ביצוע, אין מקום לדון בכך עתה.

29. העותרת טענה, כי בתי אריזה אחרים, גרוס, שהוא בית אריזה לאתרוגים, ובית אריזה של יכין חקל – לפרי הדר, וכן של שיקרצ'י ושל סרנגה, העוסקים באגוזי אדמה, מסווגים כ"מבנים חקלאיים". עיסוקם דומה לשלה, לפיכך השוני בסיווג מהווה הפליה כנגדה.

30. באשר לבית האריזה לאתרוגים של גרוס, לא שוכנעתי כי נתוני העסק שווים לזה של העותרת. נציגת העיריה מסרה בעדותה (עמ' 14 ו-15 לפ'), כי הפעילות של בית האריזה שונה מזו של העותרת. שם, בחצרי בית האריזה, "מגדלים אתרוגים ויש מבנה בתוך הפרדס שאורז, וזהו בית האריזה, והא מניח בתוך קופסאות ומעביר את זה הלאה" (עמ' 15 לפ'). מאחר שנתוני בית האריזה של גרוס אינם שווים לאלה של העותרת, אין העותרת מופלית לרעה (ראו, למשל, בג"צ 292/78 אולפני הרצליה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(2) 739; בג"צ 678,803/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501).

לגבי יכין-חקל, לא ניתן הסבר על מהות פעילותה, אם כי מוסכם כי בית האריזה סווג כ"בניין חקלאי".

באשר לבית האריזה של שקריצ'י, הסיווג שלו לפני תיקון הסעיף המסווג על ידי הוספת התוספת, היה לפי מבנה מסחרי. בשנת 1996, קבעה ועדת הערר כי יש לסווגו כ"מבנה חקלאי". על מנת למנוע סיווג זה, שלעמדתה של העיריה היה מוטעה, לא הוגש ערעור, אל תוקן הצו על ידי הוספת התוספת. דא-עקא, שבית המשפט העליון בפסק דין שקריצ'י ביטל את התוספת, והשאיר את הסיווג כבניין חקלאי, מבלי לדון במהות הפעילות של שקרצ'י. בעקבות פס"ד שקרצ'י, ביקשה העיריה לתקן את "רוע הגזירה" וביום 16/5/05 הגישה בקשה למשרד הפנים לשינוי סיווג בארנונה לשנת 2005, בה ביקשה, בין היתר, לקבוע סיווג של "מבנים המשמשים למיון שיווק והפצה של תוצרת חקלאית" בהתאם לסעיף 4.5 בצו הארנונה (סוג נכס 326 בתעריף 96.70 ₪ למ"ר בשנה). כדברי העירייה בבקשה- "במבנים אלו מתנהלת פעילות עסקית לכל דבר, ולפיכך יש ליתן לכך ביטוי במיסוי המחזיקים. כיום, אין אחידות בסיווג מבנים אלו עקב פסיקות פרטניות של בתי המשפט, ועל כן יצירת סיווג חדש תביא לאחידות בנושא זה". ביום 6/7/05 נתקבלה תשובת השרים לפיה הוחלט, לדחות את בקשת העירייה בין היתר, בנוגע לנכס המוגדר כסוג נכס: 326. הקביעה, לא נומקה. על פי התיקון שהציעה העיריה, היתה העותרת מחוייבת בארנונה בסכום המהווה 75% מהסכום, בו היא חבה כיום על פי "משרדים, שירותים ומסחר" (96.70 ₪ למ"ר לעומת 128.85 ₪ למ"ר, בעוד שהתעריף הצמוד לנכס חקלאי עומד על 13.22 ₪).

העותרת מפנה בעניין זה לפרוטוקול הדיון מיום 15/11/05 שם נאמרו ע"י ב"כ העירייה הדברים הבאים:

"לגבי שיקרצ'י, שהיא נישום הדגל שבו נאחזת העותרת, הרי שלגביו ניתן פסק דינו של ביהמ"ש העליון בשנת 2004, שהורה לנו, באם אנו מעוניינים לשנות את סיווגה לפעול לקבלת אישור ממשרד הפנים והאוצר, וכך באמת העירייה עשתה בשנת 2005, ובינתיים השאירה את הסיווג שלו כחקלאי, אלא שמשרדי הפנים והאוצר דחו את בקשתה של העירייה והעירייה מתכוונת לעשות שתי פעולות בשנה הבאה: האחת, לשנות את סיווגה של שיקרצ'י לסיווג מסחר מאותו נימוק שבו היא טוענת שגם העותרת צריכה להיות מסווגת כמסחר. שנית, לבקש שוב ממשרדי הפנים והאוצר, אישור ליצירת סיווג חדש לנכסים מסוג שיקרצ'י, סרנגה והעותרת, ובאם כמובן יינתן האישור, הן יסווגו כך מתחילת שנת המס 2006" (עמ' 21 לפרוטוקול הדיון מיום 15/11/05 ש' 1-10).

31. באשר לבית האריזה סרנגה, העוסק כאמור במיון, אריזה ושיווק של בוטנים, ניתן ביום 26/1/06 פסק דין בעמ"נ 248/06 מנהלת הארנונה בעירית חדרה נ' סרנגה תק- מח 2006 (1), 465 . בית המשפט שם סבר שאין לו סמכות לשנות את הסיווג של בית האריזה. העיריה טוענת, שהקביעה בתקנות ההסדרים במשק המדינה לפי לא ניתן לשנות סיווג באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס, אלא אם בפועל השתנה השימוש בו, ככל שהן נוגעות לסיווג הנכס, שגויה. לטענת המשיבות, קביעה זו פירושה הנצחת טעויות אשר נפלו בשומות ארנונה וכן פוגמת באפשרות לגבות "מס אמת" מכל נישום. לטענתן, הכוונה העומדת בבסיס תקנות ההסדרים במשק המדינה היא למנוע מרשויות מקומיות להגדיל את גובה המס באמצעות יצירת סיווגים חדשים בגין נכסים שבחזקת נישומים. לראיה מציינות המשיבות מקרים בהם בתי המשפט אישרו תיקוני טעויות ביחס לגודל השטח ואף בנוגע לזהות המחזיקים בנכס (ראה: ע"ש 935/91 בנק דיסקונט בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית ת"א- יפו, רע"א 2978/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, ע"א 1267/96 חברת קוביק בע"מ נ' עיריית ירושלים). מכאן, לטענת המשיבות, אין סיבה מדוע מקום שהותר לתקן טעויות טכניות שנפלו בשומות ארנונה (דוגמת גודל השטח ו/או זהות המחזיק), לא יותר לתקן גם טעויות טכניות שנפלו בנוגע לפרמטרים נוספים המהווים חלק מהשומה (דוגמת סיווג).

עמדתה זו של העיריה היתה יכולה להיות מקובלת עלי, אלמלא ההלכה שבפס"ד שיקרצ'י (סעיף 11 לפסק הדין) הקובעת, כי גם במקרים של טעות, יש לפנות לועדת השרים כדי לקבל אישורם לשינוי הסיווג. על כל פנים, אין אני כבולה, על פי הוראות סעיף 20(א)לחוק יסוד השפיטה, לתוצאה אליה הגיע בית המשפט בעניין סרנגה, מה גם שבעניננו, העותרת היא שביקשה לשנות את סיווגה, שהיה כזה עוד לפני חוקי ההקפאה, ולא המשיבות.

יצויין כי העיריה לא הבהירה אם הוגש ערעור על החלטתו בית המשפט בעניין סרנגה ואם, בינתיים התקבל פסק הדין של בית המשפט העליון בערעור.

32. על אף כל הכתוב לעיל, באשר לנכונות עמדתה של העיריה, לדעתי, יש לקבל את העתרה ואת העמ"נ, בשל העילה של הפליה. נוצר מצב פסול, שבו יש שלושה בתי אריזה, שפעילותם דומה, ושמשלמים, בשל סיבות שונות, עד 2006, לפי התעריף הנמוך של "בניין חקלאי", בעוד שהעותרת נדרשת לשלם לפי התעריף הגבוה של "בנין מסחרי". בשנת המס 2006, יש בכוונת העיריה להוציא שומות חדשות לכל בתי האריזה, לפיהן הן יסווגו לפי "בנין מסחרי".

סבורה אני, כי יש בכך הפליה. מאחר ויתר בתי האריזה מסווגים לפי "בניין חקלאי" אפילו נפלה טעות בסיווגם, ואין הטעות ניתנת לתיקון, למצער עד שנת 2006. עקרונות של צדק, הגינות ושוויון, שהמינהל מחוייב בהם, אינם מאפשרים, שהסיווג של העותרת יישאר שונה, על פי התעריף הגבוה. היה על העיריה לפעול לתיקון הצווים, כך שהוראתם תהיה ברורה, ותחול על כולם באופן שווה. בנסיבות אלה, אין מנוס – על אף שסבורה אני כי העיריה צדקה בפרושה למונח "לצורכי חקלאות", מלהורות על ביטול הסיווג המביא לחיוב בארנונה לפי השיעור הגבוה של מבנה למסחר. ונא דוק: אם יכלה העיריה לתקן, לגבי העבר, את הטעות, ואני סבורה שזו טעות, שנעשתה בסיווגן של שלושת בתי האריזה האחרים כ"מבנים חקלאים", הרי היה מקום לחייב את העותרת בתשלום התעריף הגבוה. משנראה כי שלושת בתי האריזה חוייבו, כאמור למצער עד שנת 2006 לשלם לפי התעריף הנמוך מבלי יכולת לתקן מצב מוטעה זה, ומכיוון שהעיריה לא הביאה לפני נתונים לפיהם יש בתי אריזה נוספים באזור סמכותה והם משלמים לפי התעריף הגבוה, הנכון לעמדתי, הרי אין מנוס מהמסקנה כי העותרת הופלתה לרעה לעומת יתר בתי האריזה.

באשר לתקופה החל משנת 2006, אם תוקנו השומות לגבי יתר בתי האריזה, רשאית העיריה לגבות על פי התעריף הגבוה, והוא הדין לגבי שנת 2007. בכל מקרה, העקרון של השוויון והעדר ההפליה חייב להדריך את העיריה ביסווג הנכסים באיזור שיפוטה.

33. לו רק בשל עקרון השוויון, הרי אין מקום לסווג את בית האריזה של העותרת כ"מבנה למלאכה". אולם, לדעתי, נכסיה של העותרת אינם עונים להגדרת "מלאכה" בהתאם לסעיף 1.1.16 לצו (העותרת בסיכומיה מציינת מפורשות כי אינה עוסקת בעיבוד התוצרת כלל), ואף לא להגדרת "תעשיה וחרושת" (סעיף 1.1.15) או "נכסים מיוחדים" (סעיף 1.1.22). יתרה מכך, העותרת אינה מכחישה שמבוצעת מכירה של תוצרתה אף באופן פרטי ממשרדיה, אם כי לטענתה, מדובר במחזור קטן וזניח, ביחס למחזור מכירותיה (למרות שעולה השאלה בהקשר זה מדוע על העותרת לפרסם מודעה בדבר מכירת תוצרתה, אם אכן מדובר בעניין טפל וזניח כטענתה).

העיריה טוענת, כי הטענה שעיסוקה של העותרת הוא במלאכה, מהווה הרחבת חזית, שהועלתה ע"י העותרת רק במהלך הדיון בערר שהוגש מטעמה. לגופה של הטענה, מציינת העותרת, כי הנכסים היחידים בהם מתבצעת פעילות עיבוד תוצרת חקלאית והמסווגים על פי צו הארנונה בסיווג "מלאכה", הינם מפעלים לעיבוד תוצרת חקלאית, ואילו נכסי העותרת אינם עונים על הגדרה זו, שכן לא מתבצעת בהם כל פעולת ייצור.

עמדתה של העיריה לגופה של הטענה מקובלת עלי.

34. העיריה טענה בבקשת ביניים, אותה לא זנחה גם בסיכומיה, כי עתירתה של העותרת הוגשה בשיהוי ניכר. טענת השיהוי מופנית כנגד השומה בשנים 2002 ו-2003. מועד הגשת העתירה היה ב-11/6/03. מכאן, טוענת העיריה, כי היה איחור בהגשת העתירה לגבי שנת 2002 בשנה וארבעה חודשים, ואילו לגבי השומה לשנת 2003 שיהוי של כארבעה חודשים.

על אף שאכן היה שיהוי כטענת העיריה, הרי משדנים אנו בגביית מסים שלא על פי הדין, אין לקבל טענת שיהוי.

המשיבה תגבה עבור שנות המס 2002-2005 לפי התעריף של מבנה חקלאי.

באשר לשנים 2006-2007, רשאית העיריה לגבות את המס על פי התעריף הגבוה של בנין מסחרי ובתנאי שהוגשו דרישות לתעריף זה לגבי יתר בתי האריזה וביניהם: יכין-חקל, סרנגה ושיקרצ'י, וזאת על מנת למנוע הפליה פסולה של העותרת, או שהחיקוקים הרלוונטיים תוקנו, כך שניתן יהיה לגבות על פי התעריף הגבוה, או על פי תעריף מתוקן, כאשר הגביה תהיה לפי תעריפים זהים לבתי האריזה, שנתקיימו בהם מאפיינים דומים.

35. בהתחשב במסקנותי ובעיקר בכך שהעותרת לא הגישה את עתירתה במועד לגבי השנים, 2002-2003, אני מורה כי כל צד יישא בהוצאותיו.