2. העותר הינו הבעלים של המקרקעין הידועים כחלקות 3, 4, 6, ו-8 בגוש 9060 המצויים ברחוב הלשם, שכונת בית אליעזר בחדרה (להלן: "המקרקעין").

3. לקראת סוף שנת 2004 (מועד מדויק לא פורט) פנה העותר לעיריית חדרה (להלן: "העירייה") וביקש לקבל אישור להעברת הזכויות במקרקעין בלשכת רישום המקרעין. בתגובה נשלחה לעותר ביום 21.11.2004 דרישת תשלום היטל סלילת דרכים על-פי חוק העזר. בדרישה צוין כי על-פי החלטת העירייה מיום 16.6.2004 הוכרז על סלילת מספר רחובות, ובהם רחוב הלשם, הגובל בחלקות המקרקעין של העותר. לפיכך נדרש העותר לשלם היטל בסך כולל של 104,793 ₪. סכום ההיטל חושב על-פי שטח הקרקע של החלקות, ולא על-פי השיעור הקבוע לכל מ"ר של קרקע בתוספת לחוק העזר. כן נאמר בדרישה שסכומי ההיטל צמודים למדד, ואם יוגשו בעתיד בקשות לקבל היתר בנייה, תיתכן דרישת תשלום נוספת בגין שטחי הבנייה.

4. לאחר קבלת הדרישה החלה מסכת התכתבויות ארוכה בין העותר לעירייה. העותר דרש מהעירייה למסור לידיו מידע ופרטים מלאים על מועדי תחילת ביצוע העבודות, שם הקבלן המבצע, הוצאות הסלילה, פירוט החלקות המשתתפות בתשלום וכדומה. ככלל, אציין כי בקשותיו של העותר נדחו על-ידי העירייה מהטעם שההיטל מחושב על-פי השיעורים הקבועים בתוספת לחוק ולא על-פי ההוצאות בפועל. משביקש העותר, בשלב מאוחר יותר, לקבל פירוט כיצד חושבו שיעורי ההיטל בחוק העזר, וכמה שילמו בעלי חלקות סמוכות הופנה להגיש בקשה על-פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998. לגבי ביצוע עבודות סלילת רחוב הלשם הופנה העותר למנהל מקרקעי ישראל, אשר יזם וביצע את העבודות.

לאחר שהעותר המתין זמן רב ולא קיבל תשובות מספקות, פנה בעתירתו זו.

5. מהמסמכים והטיעונים שהובאו בפניי עולה כי בתכנית המתאר חד/937 שאושרה ביום 18.1.1994 תוכננה סלילתם של רחוב הלשם ושל שני רחובות סמוכים – החלמיש והזכוכית. הרחובות הנ"ל תוכננו לעבור במקרקעין שחלקם בבעלות פרטית, כדוגמת מקרקעי העותר, וחלקם בבעלות הקרן הקיימת לישראל ומנהל מקרקעי ישראל (להלן: "המִנהל"). בחלק מחלקות המנהל התגוררו חוכרים שונים, והגישה לבתיהם נעשתה מכביש מרוחק. בשאר החלקות, לרבות בחלקות העותר, טרם בוצעו עבודות בנייה.

המִנהל ביקש לשווק את החלקות שבבעלותו לבניית יחידות דיור, ועל כן הושג, ביום 4.12.2002, הסכם בין המִנהל לעירייה ולפיו יבצע המִנהל את עבודות הפיתוח, לרבות סלילת הרחובות האמורים, על חשבונו. בתמורה הסכימה העירייה לוותר על גביית היטלי פיתוח (ובהם היטלי סלילה, תיעול, ביוב), שהיו צריכים להשתלם על-ידי המנהל ורוכשי הדירות הן בגין הקרקע והן בגין יחידות הדיור לכשייבנו. המִנהל שכר את שירותי חברת מבני תעשייה בע"מ, והיא שביצעה את עבודות הסלילה.

6. אין חולק כי עבודות הסלילה התעכבו זמן רב, הן בשל מורכבות העבודות והן בשל עתירה שהגישו חוכרים בקרקעות המִנהל לביטול הפקעות, שהסתיימה בפשרה רק ביום 2.11.2004 (עת"מ [חיפה] 2212/04).

7. עוד מתברר כי על-פי הערכת העירייה, עלות עבודות הסלילה של הרחובות הינה כ-10,300,000 ₪. עוד מעריכה העירייה כי אם המִנהל היה נדרש לשאת בתשלום היטלי פיתוח במקום ביצוע עבודות הסלילה, היה התשלום מגיע לסך של כ-1,006,000 ₪ (מתוך הנחה של ניצול מלוא זכויות הבנייה).

8. בעתירה טוען העותר כי דין דרישת תשלום ההיטל להיות מוכרזת כבטלה או להתבטל מכמה טעמים:

(א) העירייה המציאה דרישת תשלום סתמית ללא פירוט, ולא מסרה מידע כנדרש.

(ב) לא הוכחה זיקה בין עבודות הסלילה להיטל שנדרש.

(ג) העברת עבודות הסלילה לביצוע על-ידי המִנהל הינה בלתי חוקית, ועל כן לא ניתן לבסס דרישת תשלום על עבודות אלו.

9. בא כוח העירייה, בהגינותו, אישר כי חל עיכוב במתן תשובה לעותר (סעיף 17 לתשובה). עם זאת מבהירה העירייה כי דרישת העותר לקבלת מידע על עלויות ביצוע עבודות הסלילה בפועל, קבלת מסמכים, חשבונות וכדומה, נובעת מטעותו לחשוב כי הדרישה מבוססת על "דמי השתתפות", בעוד שחוק העזר מאמץ את גישת "ההיטל". משמעות הדבר הינה כי אין כל צורך להצביע בפני העותר על עלויות סלילת הכביש ברחוב החלמיש. עוד נטען כי משביקש העותר לקבל מידע על תשלומים ששילמו בעלי חלקות סמוכות (נספח יט' לעתירה), הייתה בדרישתו משום פגיעה בזכויות צדדים שלישיים, ועל כן הופנה המבקש לפעול על-פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998.

לגופם של דברים, טוענת העירייה כי על-פי ההלכה רשאית העירייה לחשב את היטל הסלילה ב"שיטת ההיטל". לפיכך אין צורך בזיקה ישירה בין עלויות הסלילה להיטל הנדרש. העירייה מוסיפה וטוענת כי אין כל פסול בביצוע העבודות על-ידי המִנהל.

10. בטרם אתייחס למחלוקת, ראוי להקדיש מספר הערות על שיטת חישוב היטלי הסלילה.

קיומם של חיים מודרניים מחייב את הרשויות המקומיות השונות לדאוג להקמת והחזקת תשתיות בתחום המוניציפאלי. תשתיות אלו כוללות כמובן גם דרכי גישה ממקום למקום בשטח הרשות, ולצורך כך מוסמכת הרשות להחליט על סלילת דרכים. סעיף 249 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מגדיר את סמכויות העירייה (להבדיל מחובותיה), וקובע, בין היתר, את סמכותה לסלול כבישים ומדרכות (ס"ק (11) ו-(12)). אף שאין על הרשות חובה לסלול כבישים ומדרכות, דומה שאין חולק כי סלילת הכבישים הינה אחד התפקידים החשובים של עירייה בעיר מודרנית וחלק מחובתה לדאוג לרווחם של תושביה.

11. לצורך הקמת תשתיות עירוניות זקוקה הרשות למימון. מימון זה עשוי להתקבל מגביית מסים עירוניים, מהקצבות ממשלתיות, ממכירת שירותים או מהטלת תשלומי חובה נפרדים על התושבים. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות מסמיכים את העירייה להתקין חוקי עזר ולהורות על הטלת היטלים, אגרות ודמי השתתפות על כל אדם, לצורך ביצוע "הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות על פי הפקודה או על פי דין אחר או לעזור לה בביצועם".

12. במסגרת זו התקינו מרבית הרשויות המקומיות בארץ חוקי עזר הקובעים הוראות בדבר סלילת רחובות והטלת תשלומי חובה לצורך מימונם. מקובל להבחין בין שתי שיטות מימון שונות על-פיהן נוהגות הרשויות המקומיות להטיל חיובים על התושבים; השיטה הראשונה אשר רווחה בעבר במרבית הרשויות המקומיות, הינה שיטת "דמי השתתפות". בשיטה זו מטילה הרשות על בעלי נכסים הגובלים בכביש שנסלל לשאת בעלות סלילת קטע הכביש הגובל עם נכסיהם. העירייה נוהגת לחשב את עלות סלילת הכביש ואת ההוצאות שהוציאה בפועל לסלילתו ולחלקן בין בעלי הנכסים הגובלים עם הכביש. חלוקה מקובלת הייתה על-פי אורך חזית הנכסים.

שיטה זו יצרה עיוותים רבים וחוסר צדק. כך, למשל, גרמה השיטה לכך שבעלי נכסים שחזיתם ארוכה אך שטחם קטן ביותר, נאלצו לשלם היטל סלילה גדול מאשר שכניהם אשר הינם בעלי נכס גדול בהרבה, אך מסיבות תכנוניות שונות חזיתם קצרה יותר. בעלי נכסים פינתיים הגובלים בשני רחובות, שילמו יותר מאשר בעלי נכסים שכנים, אף על פי שהנאתם מהכביש הייתה זהה. נוצרה הפליה בין בעלי נכסים המצויים ברחוב ראשי, שעלות סלילתו גדולה, לבין בעלי נכסים סמוכים שגבלו רק ברחוב צדדי.

שיטת דמי ההשתתפות הטילה גם מעמסה כלכלית כבדה על הרשות, אשר נדרשה בכל מקרה לחשב את ההוצאות בכל רחוב ולחלקן בין התושבים. חלוקה זו גם הצריכה הגדרת קטעי הרחוב הרלוונטיים, הגדרת ההוצאות בכל קטע, קביעת העלויות הרלוונטיות לחישוב (כמו האם יש לכלול עלויות עקיפות, הוצאות פיקוח וכיוצא באלו) וכדומה. כל אלו גם דרשו זמן רב וגררו מחלוקות בין הרשות לתושבים. שיטת דמי ההשתתפות הביאה לחשש שמא ראשי הרשות יושפעו מתוצאות החלטותיהם על בעלי עניין מוגדרים. כך נוצר החשש שמא, כדי להקל על מגזר כלשהו, או על מנת שלא להתעמת עם קשיי הגבייה, יוחלט להימנע מסלילת כביש במקום מסוים הגובל עם בעלי החלקות ממגזר זה, או שיינתנו הבטחות, במיוחד לקראת בחירות, להקלה בדמי ההשתתפות למגזר מוגדר וכדומה (ראה עו"ד ע' שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות, מהדורה שנייה כרך א' עמ' 112 וע"א 620/82 מועצת הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57, 67).

13. השיטה השנייה הינה שיטת ההיטל. על-פי שיטה זו מנותקת זיקת המימון, דהיינו מנותקת הזיקה שבין ההוצאות שהוצאו בפועל, לסכום החיוב המוטל על בעל כל נכס גובל. בשיטה זו מחושבת העלות הכוללת הצפויה (העתידית) של הוצאות הרשות לסלילת הכבישים ברחבי הרשות ומחולקת בין כלל התושבים על-פי תעריף קבוע מראש. תעריף זה נקבע על-פי קריטריונים שונים כגון שטח המגרש, השטח הבנוי, סוגי השימוש בשטחים השונים וכדומה (ראה ע' שפיר הנ"ל, עמ' 114). במקרה שכזה אין הכרח שההיטל המוטל על בעל נכס פלוני ישקף בדרך כלשהי את עלות הכנת התשתית המשרתת את אותו נכס, ודי בכך שסך הוצאות הסלילה בתחומי הרשות בעבר ובעתיד ישתקף בסך ההיטלים המוטלים על התושבים (ראה ע"א 620/82 הנ"ל, עמ' 66, ע"א 4435/93 עיריית ראשל"צ נ' מאור סדי, פ"ד נב(3) 321).

מובן שרשות אינה רשאית לגבות היטל בשיעור שאינו משקף בפועל את הוצאותיה הריאליות של הרשות ולעשות שימוש בהיטל כמסווה להעשרת קופת הרשות (ראה גם ע"א 263/78 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1) 757, 765, 774; ע"א 2933/93 המועצה המקומית ראש העין נ' בן יקר גת בע"מ, דינים עליון מד, 74).

14. חלק נכבד מהרשויות שינו את שיטת חישוב היטל סלילת כבישים ועברו משיטת דמי ההשתתפות שנהגה בעבר לשיטת ההיטל. יתרונותיה של שיטה זו הינם, בין היתר, החלוקה השווה יותר, חלוקה צודקת יותר המתייחסת למספר שיקולים ולא למקריות מקום ומבנה כל חלקה, אפשרות הגבייה של הוצאות עוד בטרם הוצאו וכדומה.