 גרסת הדפסה
עת"מ 3177/06 - מנהלי, ארנונה
שותפות המגדלים ואח' נגד המועצה המקומית אעבלין
29/4/2007
עתמ 3177/06
1. שותפות המגדלים
2. מאיר מניה בע"מ
3. שלמה קמחי
4. מגדלי בעלי חיים לבשר בע"מ
5. איצקוביץ את בני נסראת בע"מ
6. גורים גידול ושיווק בע"מ
נגד
המועצה המקומית אעבלין
בית המשפט לעניינים מינהליים חיפה
בפני: כב' השופט רון סוקול
[29.4.2007]
פסק דין
1. עתירה זו עניינה בתקפותם של תעריפי הארנונה על-פיהם חויבה העותרת בשנת 2006.
2. העותרת 1 (להלן: "העותרת") הינה שותפות רשומה בה מאוגדים בעלי משקים לגידול חזירים. העותרים 2-6 הינם חלק מהשותפים בשותפות. העותרת הינה בעלת זכויות במקרקעין המצויים בתחומי שיפוטה של המשיבה (להלן גם: "המועצה"), ומפעילה מתקנים לטיהור שפכים הנאספים ממשקי גידול החזירים של העותרים 2-6. העותרים 2-6 הינם בעלי משקים לגידול חזירים המצויים בשטח שיפוטה של המשיבה.
3. בעתירתם בתיק זה טוענים העותרים כי בשנת 2006 נקבעו בצו הארנונה שלא כדין סיווגים נפרדים ל"בניינים המשמשים לגידול חזירים" (סעיף 2.9.1 לצו) ו"בריכות או תעלות טיהור מי ביוב" (סעיף 2.9.3 לצו). קביעת סיווגים נפרדים אלו וקביעת שיעורי ארנונה גבוהים למחזיקים בשטחים הנכללים בהם, נעשו על-פי הנטען שלא כדין, בניגוד להוראות דיני "ההקפאה" ומתוך הפליה פסולה של העותרים. לפיכך מבקשים העותרים שבית המשפט יורה על ביטול הסיווגים בצווי הארנונה.
4. בטרם אבחן את טענות הצדדים, אביא את עיקרי הראיות הרלוונטיות:
צו הארנונה לשנת 2006, שצורף כנספח ג' לעתירה, קובע הוראות שונות בדבר שיעורי הארנונה שיוטלו על נכסים הנמצאים בתחומי המועצה. שיעורי הארנונה על-פי הצו משתנים בהתאם לסיווגים שונים, המצויים בפרק 2 לצו. סיווגי הארנונה נקבעו על-פי השימושים השונים בנכסים. בצו נכללו פרקים שונים, על-פי השימושים העיקריים בנכסים, ובכל פרק נקבעו סיווגים נפרדים גם לשימושים מיוחדים.
פרק 2.9 לצו קובע את הסיווגים השונים לנכסים המשמשים לגידול בעלי חיים. הפרק מבחין בין שלושה סיווגים, ולכל אחד נקבע תעריף שונה:
2.91 בניינים המשמשים לגידול חזירים 33.31 ₪ למ"ר
2.92 בניינים המשמשים לגידול כבשים
או בעלי חיים אחרים 21.70 ₪ למ"ר
2.93 בריכות או תעלות טיהור מי ביוב 131.76 ₪ למ"ר
5. עוד מתברר כי הסיווג "בניינים המשמשים לגידול חזירים" נקבע בצווי הארנונה החל משנת 1992, וסיווג "בריכות או תעלות טיהור מי ביוב" נקבע החל מצווי הארנונה לשנת 2002.
העותרים תוקפים את חוקיותם של הסיווגים הנפרדים לבניינים לגידול חזירים וברֵכות או תעלות טיהור מי ביוב.
6. העותרים טוענים כי קביעת סיווג למבנים המשמשים לגידול חזירים בנפרד מהסיווג הכללי לגבי מבנים המשמשים לגידול בעלי חיים (סעיף 2.9.2 לצו) דינה להתבטל, הואיל ומדובר בהפליה אסורה. לטענת העותרים, קביעת הסיווג הנפרד למשק חזירים נעשתה שלא כדין, בחוסר סבירות, תוך חריגה מסמכות ושלא על-פי אמות מידה רלוונטיות וסבירות כנדרש מרשות מקומית.
בעניין הסיווג הנפרד למתקני הטיהור טוענים העותרים כי מדובר למעשה בקרקע חקלאית אשר משמשת את המשק החקלאי באותו אופן במשך שנים רבות. לטענתם, קביעת הסיווג הנפרד מהווה הפליה שלא כדין של מגדלי החזירים. עוד טוענים העותרים כי החלטת המועצה מנוגדת ל"דיני ההקפאה" האוסרים שינוי סיווג, ללא אישור השרים (שר האוצר ושר הפנים), ועל כן הינה בטלה.
7. המועצה מצדה תומכת בסיווגים ובתעריפים שנקבעו בצווי הארנונה. המועצה מדגישה כי העתירה הוגשה בשיהוי רב, כ-14 שנים לאחר שנקבע הסיווג הנפרד למבנים המשמשים לגידול חזירים וכ-4 שנים לאחר קביעת הסיווג הנפרד לשטחי הטיהור. עוד נטען כי העותרים לא שילמו מאום עבור שטחי הטיהור, ואף לא שילמו ארנונה לפי סיווג זול יותר, ולכן עתירתם כעת נגועה בחוסר תום לב. לבסוף נטען כי ההבחנה בין השימושים שעושים העותרים לגידול חזירים לבין השימושים לגידול בעלי חיים אחרים נעשתה כדין, על-פי שיקולים ענייניים, ולכן אין פסול בסיווג הנפרד.
8. בחינת תקפותו של כל אחד מהסיווגים נשוא הדיון מחייבת התייחסות נפרדת, ועל כן אדון בטענות ביחס לכל סיווג בנפרד, ואפתח תחילה בטענות לגבי סיווג שטחי הברכות ותעלות הטיהור.
ברכות או תעלות טיהור מי ביוב
9. כפי שהובהר, מבצעת העותרת עבודות לטיהור מי השפכים של משקי החזירים. לצורך כך הותקנה תשתית של ברכות טיהור ותעלות להובלת מי השפכים לברכות אלו. אין חולק כי עד לשנת 2002 לא נדרשו העותרים לשלם ארנונה על שטחי הברכות והתעלות. החל משנת 2002 נקבע סיווג נפרד עבור ברכות ותעלות אלו, במסגרת הפרק של נכסים המשמשים לגידול בעלי חיים.
10. עיון בצו הארנונה מגלה כי אין בו סיווג דומה ביחס לברכות או תעלות בנכסים המשמשים לשימושים אחרים פרט לגידול בעלי חיים. עם זאת ניתן למצוא בצווי הארנונה סיווגים שהיו יכולים לשמש בסיס לחיוב שטחי הברכות והתעלות, כמו סיווג "קרקעות תפוסות המשמשות לכל צורך אחר" (סעיף 2.6.5 לצו), סיווג של "קרקעות המשמשות לחקלאות" (סיווג 2.5.1 לצו), "קרקעות המשמשות לחקלאות למ"ר מזבלה" (סיווג 2.5.3) ועוד. בכל אחד ואחד מסיווגים אלו נקבע תעריף הנמוך לאין שיעור מהתעריף שנקבע בסעיף 2.9.3 לצו.
11. מבין שלל הטענות שהעלו העותרים נגד תקפות הסיווג הנפרד ראוי לבחון תחילה את טענת חוקיות קביעת הסיווג לאור דיני ההקפאה.
12. עד לשנת 1985 הייתה לרשויות המקומיות סמכות מלאה ובלתי מוגבלת לקבוע את שיעורי הארנונה בתחומן. מצב זה הביא לפערים ניכרים בין תשלומי ארנונה בגין נכסים דומים ברשויות שונות. כמו כן התעורר חשש שמא הרשויות המקומיות יעלו את שיעורי הארנונה באורח בלתי סביר כדי לכסות את גירעונותיהן ולהגדיל את המשאבים העומדים לרשותן.
בשנות השמונים, כאשר האינפלציה הגיעה לרמה של מאות אחוזים בשנה, והמצב הכלכלי ששרר בארץ היה בלתי יציב, החליט המחוקק, במסגרת הסדרים רבים נוספים, להטיל מגבלות גם על קביעת שיעורי הארנונה על-ידי הרשויות המקומיות (סקירה של הוראות ההקפאה מצויה בהרחבה בפסק דינו של בית המשפט העליון ברע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 486-490; בע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 342-344, ברע"א 11304/03רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, דינים עליון עה 796, וכן בספרו של הנריק רוסטוביץ ארנונה עירונית, ספר ראשון, עמ' 432 ואילך). תחילת הוראות ההקפאה בתחום הארנונה מוצאים אנו בסעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), התשמ"ו-1986, וכן בחיקוקי הקפאה שונים שנחקקו עד לשנת 1992. לענייננו רלוונטי חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להן: "חוק ההסדרים"), אשר ריכז וקבע את ההוראות העיקריות לעניין הטלת ארנונה עירונית.
13. סעיף 8(א) לחוק זה קובע את סמכות המועצה להטלת ארנונה כללית על נכסים שבתחומה, ואילו סעיף 8(ב) קובע את סמכותם של השרים להגביל סמכות זאת בתקנות.
סעיף 8(ב) קובע:
השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.
מכוחו של סעיף זה התקינו השרים (שר האוצר ושר הפנים) תקנות שונות, ובהן את תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשות המקומית בשנת 2000), התש"ס-2000 (להלן: "תקנות ההסדרים"). בתקנות קבעו השרים סכומים מזעריים ומרביים של ארנונה לסוגי הנכסים השונים.
תקנות אלו הוחלו, בשינויים שונים, גם בשנות מס נוספות, ולאחרונה נקבעה הוראה בסעיף 19 חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס”ו-2006, לפיה יחולו תקנות ההסדרים גם בשנת 2006.
14. תקנה 4 לתקנות קובעת:
(א) מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.
(ב) על אף האמור בתקנת משנה (א), רשאית רשות מקומית לשנות תת סיווג של נכס מסוג מבנה מגורים בהתאם למקומו של הנכס, ובלבד שהסכום שיוטל על הנכס בשל שינוי כאמור לא יעלה על הסכום החדש או על הסכום המרבי, לפי הנמוך.
תקנה 11 לתקנות קובעת:
לא הוטלה בשנת הכספים 1999 ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי.
15. ההבדל בין ההסדרים בעניין סיווג מחדש של נכס לבין הטלת ארנונה לראשונה על נכס יצר עמימות במצבים שונים. עמימות זו והיחס בין התקנות נדונו בבית המשפט העליון בעע"מ 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות, דינים עליון עח, 395. באותו מקרה נדונה השאלה אם דרישת העירייה לחייב מרתפים ומחסנים בארנונה הייתה חוקית אם לאו. בית המשפט ציין כי התקנות קובעות שלוש מגבלות על הרשות בבואה לערוך שינויים בחיובי הארנונה: האחת – הגבלה על שינוי שיטות חישוב; השנייה – הגבלה בדבר שינוי סיווגים; השלישית – המגבלה בעניין הטלת ארנונה לראשונה. לענייננו חשובות רק שתי המגבלות האחרונות.
16. בפסק הדין מבהיר בית המשפט את השוני בין המגבלות השונות. לעניין שינוי סיווג מציין בית המשפט:
החשש העומד מאחורי ההגבלה בדבר שינוי סיווגים הינו כי רשות מקומית תשתמש בכלי של שינוי סיווגים על מנת להשיג תוצאה של תשלומי ארנונה גבוהים יותר. כך למשל, הוספת סיווג של "מרכזי קניות", מקום בו שויכו מרכזי הקניות בשנים הקודמות לסיווג של "עסקים אחרים", נעשה על מנת להעלות את תעריפי הארנונה של מרכזים אלו מעבר לשיעור ההעלאה המותר באותה שנה (ראו עניין שקם). שינוי סיווג אף עלול לפגוע בהסתמכות הנישומים, שכן הרשות המקומית עלולה להחליט על הוספת ושינויי סיווגים בכל שנה ושנה, כך שתעריף הארנונה המוטל על נכס מסוים יכול להשתנות חדשות לבקרים במקרה הקיצוני. בעניין זה אף קיים חשש כי הגבלת הרשות המקומית לסכומים מזעריים ומרביים לא תואיל (ראו עניין שקם, בפסקה 14). עם זאת, הוספת ושינוי סיווגים הוא לעיתים צורך אמיתי ומוצדק של הרשות המקומית, הנובע מתמורות כלכליות, הקמת עסקים מסוג חדש, שינויים במדיניות הרשות המקומית באשר לתמרוץ עסקים מסוימים וכדומה. כך למשל, הבעתי את עמדתי כי הרצון להטיל תעריף ארנונה גבוה יותר על חניונים שאינם פתוחים לציבור הרחב, יחסית לאלו שהינם פתוחים לציבור הרחב, הוא רצון מוצדק שמטרתו לעודד יצירת פתרונות חניה (ראו רע"א 10643/02 חבס ח.צ.פיתוח (1993) בע"מ נ' עיריית הרצליה, בפסקה 21 לפסק דיני (לא פורסם, 14.5.06) (להלן: עניין חבס)). באיזון בין כל השיקולים שהזכרתי החליט מתקין התקנות לאפשר שינוי סיווג של נכס רק באישור שר הפנים ושר האוצר.
כן הבהיר בית המשפט את המגבלה על הטלת ארנונה לראשונה:
ההגבלה האחרונה הינה הטלת ארנונה לראשונה. הפיקוח על הגבלה זו הוא המועט ביותר. הרשות המקומית, לצורך הטלת ארנונה לראשונה על סוג נכס, אינה זקוקה לאישור חיצוני, אלא כל שהיא נדרשת לעמוד בו הוא הטלת תעריף המצוי בטווח הסכומים המזעריים והמרביים הקבועים בתקנות. הדבר נובע, לטעמי, מכך שלמעשה לרשות המקומית יש סמכות וזכות להטיל ארנונה כללית על כל סוג נכס בתחומה אשר משתייך לאחר מ"אבות החיוב בארנונה". אם החליטה הרשות המקומית שלא להטיל ארנונה כללית על סוג נכס מסוים במהלך השנים, או שהעדר החיוב בארנונה נבע מטעות בשיקול דעתה של הרשות המקומית, אין לבעלי נכסים אלו, במקרה הרגיל, זכות מוקנית, שנכסיהם לא ימוסו בארנונה לעולם. כמו כן, בניגוד לשינוי סיווג אשר עלול להשפיע על סוגי נכסים במספר שנים בהתאם להחלטות הרשות המקומית בצווי הארנונה, הטלת הארנונה לראשונה תשנה את חיוב הנכס פעם אחת ויחידה- באותה שנה בה הוחלט לחייבו לראשונה בארנונה. החל משנה זו יהיה סוג הנכס מחויב בתעריף הארנונה שנקבע לו, תוך אפשרות לעדכון התעריף בהתאם לתקנות ההסדרים של כל שנה. מובן שהתעריף שנקבע לראשונה עבור אותו נכס צריך לעמוד בטווחי הסכומים המזעריים והמרביים שנקבעו בתקנות לאותו סוג נכס.
בסופו של דבר קבע בית המשפט, באותו מקרה, כי הטלת חיוב ארנונה על מחסנים ומרתפים מהווה הטלת ארנונה לראשונה, ועל כן אין צורך באישור השרים. בית המשפט מבהיר כי המחסנים והמרתפים לא סווגו בעבר. הם כלל לא הובאו בחשבון במסגרת חיובי הארנונה. לפיכך מדובר בהטלת ארנונה לראשונה.
17. בית המשפט מוסיף ומבהיר כי אם טעתה העירייה משנמנעה מלסווג את המרתפים והמחסנים ולדרוש עבורם ארנונה, אין מקום לכפות עליה להמשיך בטעותה ולהנציח את הטעות. התוצאה לפיה דיני ההקפאה יביאו להנצחת טעות בשיקול דעת הרשות בעבר, היא – על-פי גישת בית המשפט – תוצאה בלתי סבירה (ראה גם עע"מ 104/03 קפלן נ' עיריית רמת-גן, פ"ד נח(3) 769, 773, המוזכר שם).
אעיר כי בקשה לדיון נוסף בפסק הדין בעע"מ 11641/04 נדחתה (דנ"מ 6346/06 סלע נ' מועצה מקומית גדרות, תק-על 2006(4), 809).
18. המשיבה הבהירה בתשובתה לעתירה (סעיף 3(ה)) כי אישור השרים לא התקבל ולא התבקש, וכי מסיבות שאינן ידועות לוועדה הקרואה – המופיעה בשם המועצה – הוקפאו ההליכים לתשלום עבור שטחי הברכות והתעלות משנת 2003 ועד שנת 2006. חוב הארנונה במשך תקופה זו עומד, על-פי הנטען, על סך של 1,119,651 ₪.
המועצה מבהירה בתגובה כי יש לראות בקביעת הסיווג הנפרד לשטחי הברכות והתעלות כ"הטלת ארנונה לראשונה", אשר אינה מחייבת אישור השרים. בהשלמת הטיעון מצדה של המועצה נטען כי "טעות טכנית" בקבלת אישור השרים ובהימנעות מדרישת חוב במשך שנים אינה מצדיקה הענקת פטור מתשלום מס. לפיכך מבקשת המועצה שבית המשפט יקבע כי מדובר בהטלת ארנונה לראשונה, ולחלופין יאפשר לה לתקן את טעותה ולחייב את המועצה בתשלום ארנונה לפי סיווג של "קרקע המשמשת לחקלאות למ"ר מזבלה" (סיווג 2.5.3).
19. העותרים מדגישים כי מדובר בקביעת סיווג חדש, ולא בהטלת ארנונה לראשונה, ועל כן בהיעדר אישור השרים דין החיוב להתבטל. בהשלמת הטיעון מבהירים העותרים כי אם יש מקום לחייבם בארנונה עבור שנת 2006 בלבד (ללא חיוב רטרואקטיבי), אזי הסיווג הראוי הינו "קרקעות תפוסות המשמשות למזבלה".
20. דומני כי נסיבות המקרה מחייבות את המסקנה כי בהיעדר אישור השרים כנדרש לפי תקנה 4 הנ"ל, יש לקבל את העתירה ולהורות על ביטול הסיווג של ברכות ותעלות לפי סעיף 2.9.3 לצו הארנונה.
לא מדובר בהטלת ארנונה לראשונה על-פי סיווג קיים על מקרקעין שבעבר עקב טעות לא חויבו. הוועדה ביקשה לקבוע סיווג חדש, שלא נכלל בעבר בצווי הארנונה, ורק משקבעה את הסיווג החדש, החליטה לחייב את העותרת בארנונה על-פיו. זהו בדיוק המקרה המחייב את קבלת אישור השרים. גם אם אניח, לצורך הדיון, אף כי לא הונחה תשתית מספקת, כי ישנה הצדקה לקביעת סיווג נפרד לשטחי הברכות והתעלות, הרי שהרשות לא הייתה רשאית לקבוע סיווג זה ללא קבלת אישור השרים. כאמור, אישור השרים נדרש כדי לאזן בין האינטרס של הרשות בגביית מס גבוה יותר ובין האינטרס של התושבים לבל יחויבו בארנונה בשיעורים גבוהים ולא סבירים, ולבל תפעל הרשות לשינוי סיווגים, חדשים לבקרים, כדי לספק את צרכיה.
לפיכך דין הסיווג הקבוע בסעיף 2.9.3 לצו להתבטל.
21. כאמור, הצדדים חלוקים באיזה סיווג יש לכלול את שטחי הברכות והתעלות מבין הסיווגים התקפים הקבועים בצו. דומני שאין צורך כי אכריע בדבר. למועצה הרְשות לשלוח דרישה על-פי הסיווג הנראה בעיניה מתאים, ואם העותרים יחלקו על כך, יוכלו לפנות בהשגה על-פי הוראות חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר"). במסגרת זו צריך יהיה לבחון את התשתית העובדתית הרלוונטית ולקבוע אם מדובר באדמה חקלאית במובן סעיף 2.5 לצו הארנונה, ואם הינה נכללת בסיווג זה, או שמא יש לסווג את הקרקע, כולה או חלקה, לפי קרקע תפוסה במובן של סעיף 2.6 לצו. לאחר מכן יש לבחון מהו השימוש הרלוונטי בין סיווגי המשנה. במסגרת זו צריך לברר אם יש לראות בברכות טיהור ובתעלות הובלה כשטחי "מזבלה", שכן על פניו הדבר אינו נקי מספקות (ייתכן שהסיווג המתאים הינו של קרקע תפוסה לכל צורך אחר, אולם אין ביכולתי לדון בכך בהיעדר תשתית מספקת וטיעון מפורט).
22. איני סבור גם כי זהו המקום לבחון אם רשאית המועצה להטיל חיוב רטרואקטיבי לפי הסיווג המתאים. על פניו אין מניעה לתקן טעות בסיווג נכס, מקום שנפלה טעות בסיווג, אולם גם בכך אין צורך להכריע כעת (ראה לעניין זה הערותיי בעת"מ 3024/06 אמישראגז החברה האמריקאית ישראלית בע"מ נ' עיריית חדרה (טרם פורסם) והאסמכתאות בפסקה 22 שם).
הואיל ואיני סבור שיש להכריע בנקודה זו, איני מוצא גם להתייחס למחלוקת העובדתית בדבר תשלום ארנונה בעבר (ראה תצהירו של מר אלי בן אהרון מחד, לעומת תצהירו של מר סעיד חטיב מאידך).
23. בטרם אסיים את הדיון בפרק זה, אתייחס גם לטענות המועצה לעניין השיהוי שבהגשת העתירה ולעניין חוסר תום הלב מצד העותרים.
לטענת המועצה, מנועים העותרים מלכפור בחוב הארנונה על-פי הסיווג שנקבע, בשל שיהוי ובשל חוסר תום לב.
משקבעתי כי קביעת הסיווג הנפרד לברכות ולתעלות אינה חוקית, אין מקום להכשירה רק מטעמי שיהוי.
24. אזכיר כי טענת השיהוי מחייבת, דווקא במישור המנהלי, התחשבות גם באינטרס הציבורי של שמירה על שלטון החוק.
וכך מציין השופט ברק (כתוארו דאז) בבג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עירית קרית גת, זאב בוים, פ"ד מב(1) 678, 693:
בפסק זה העמדנו זה לעומת זה שני אינטרסים הנאבקים על הבכורה: האינטרס של הפרט (המבקש לדחות את טענת השיהוי) והאינטרס של הרשות השלטונית, של אדם אחר, ושל הכלל (המבקש לקבל את טענת השיהוי). באה חברתי, השופטת נתניהו, ומבקשת להרחיב את המעגל. היא מציעה כי ניקח בחשבון השיקולים אינטרס שלישי, הוא האינטרס של שלטון החוק. לדעתי, הצעה זו טובה היא וראויה, וזאת מכמה טעמים: ראשית, משום שהיא מצמצמת את פועלה של דוקטרינת השיהוי, ובכך מקרבת את הזכות המינהלית לזכות הרגילה. כפי שראינו, "נורמליזציה" בזכות המינהלית רצויה היא; שנית, משום שהיא נותנת ביטוי למקומו המרכזי של עקרון שלטון החוק במשפט הציבורי הישראלי. זהו אחד מעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית,ומרכיב מרכזי של "האני מאמין" של משטרנו. בהעדר הוראת דין לסתור, יש לקחת שיקול זה בחשבון שעה שמאזנים בין השיקולים השונים המגבשים את המשפט הציבורי שלנו. כך, למשל, ממלא שיקול זה תפקיד מהותי בגיבוש דיני המעמד בדין בפני בית המשפט הגבוה לצדק. הליברליזציה בדיני המעמד לה אנו עדים בשנים האחרונות מבססת עצמה, בין השאר, על הצורך להבטיח את שלטון החוק בשלטון (ראה בג"צ 217/80 סגל נ. שר הפנים, לד(441 ,429 (4).
בדומה, התערבותו של בית משפט זה בהחלטות של הכנסת מעגנת עצמה, בין השאר, בצורך להבטיח את שלטון החוק במחוקק (ראה בג"צ 652/81) שריד נ. יושב ראש הכנסת, פ"ד לו(197 (2). אך טבעי הוא, על כן, כי עקרון שלטון החוק יימצא ביטוי גם בדיני השיהוי; שלישית, משום שהיא עולה בקנה אחד עם התפיסה הרואה בבית המשפט הגבוה לצדק את " המעוז הבטוח והאובייקטיבי ביותר שיכול להיות לאזרח בריבו עם השלטון" (השופט ברנזון בבג"צ 287/69 מירון נ. שר העבודה, פ"ד כד(362 ,337 (1)ומשום שהיא משתלבת בגישה המעניקה לבית המשפט הגבוה לצדק את התפקיד לשמור על הגשמתו של שלטון החוק. תפקיד זה מחייב נקודת מבט כוללת, הלוקחת בחשבון לא רק את הזכות או האינטרס של העותר ואת צרכיה של הרשות השלטונית, אלא גם את עקרונות היסוד של שלטון החוק. כאן טמון ייחודו של בית המשפט המינהלי, המתחשב באינטרסים כלליים אלה של שלטון החוק.
ובהמשך:
הנה כי כן, בהכריעו בטענת-שיהוי, על בית המשפט הגבוה לצדק לקחת בחשבון שלשה שיקולים: האינטרס של העותר בביטול הפעולה, האינטרס של המשיב בקיומה והאינטרס של הציבור בשלטון החוק. על בית המשפט לאזן בין אינטרסים אלה, תוך מתן משקלראוי לכל אחד מהם. מטבע הדברים, שאיזון זה מותנה מענין לעניין. יש לקוות כי במשך הזמן יהא ניתן לקבוע אמות מידה עקרוניות לאיזון זה. עם זאת, יש לציין כבר עתה, כי האינטרס בדבר שלטון החוק אינו גובר תמיד על שאר האינטרסים. הוא מהווה אחד הגורמים שיש לקחתם בחשבון. בהקשר זה ניתן יהא להתחשב, מבחינת האינטרס של שלטון החוק, בסוג הפגיעה הנטענת בשלטון החוק. לא הרי הפרה שהיא מיוחדת לעותר, כהרי הפרה המשתרעת על ציבור רחב; לא הרי הפרה הנעשית בתום לב כהרי הפרה הנעשית שלא בתום לב; לא הרי הפרה שתוצאותיה חד פעמיות כהרי הפרה שתוצאותיה נמשכות; לא הרי הפרה שתוצאתה בטלות מוחלטת, כהרי הפרה שתוצאותיה בטלות יחסית או נפסדות; לא הרי הפרה שניתן לקבעה בלא הזדקקות למסמכים ותעודות אשר יכל ואבדו בשל עבור הזמן, כהרי הפרה המחייבת בחינה כאמור. הבחנות אלה ורבות אחרות יילקחו בחשבון, ויאוזנו על ידי האינטרסים האחרים הנאבקים על הבכורה.
(ראה גם עע"מ 8723/03 עיריית הרצליה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חוף השרון, פ"ד נח(6) 728, 732, ועע"מ 7142/01 הועדה המקומית לתכנון ובנייה - חיפה נ' החברה להגנת הטבע, פ"ד נו(3) 673, עמ' 678, ועוד).
אין ספק כי השמירה על שלטון החוק בנסיבות בהן הרשות פעלה שלא כדין, וכאשר שונה סיווג הנכס ללא אישור השרים כנדרש, מחייבת לדחות את טענת השיהוי שמעלה המועצה.
יתרה מזו, המועצה עצמה השהתה את הטיפול בחוב במשך 4 שנים, כנראה בשל היעדר אישור השרים. מכאן שהמועצה אינה יכולה לטעון להסתמכות על הסיווג במסגרת תקציבה.
25. העובדה שהעותרת נמנעה מלשלם תשלום כלשהו במשך מספר שנים, אינה מצדיקה דחיית עתירתה. אי-תשלום המס אינו מכשיר את חוקיותו ואינו ממרק את אי-החוקיות שדבקה בו.
26. לאור האמור יש לקבל את עתירת העותרת בכל הנוגע לסיווג הברכות ותעלות הטיהור למי ביוב ולבטל את הסיווג משנת 2006. הטלת חיוב על-פי סיווג חליפי תוכל להיעשות על-פי דין, תוך שתישמר לעותרת האפשרות להשיג על הדרישה, אם וכאשר תישלח.
בניינים המשמשים לגידול חזירים
27. כפי שראינו, החל משנת 1992 נקבע סיווג נפרד לבניינים לגידול חזירים. עד לאותו מועד בניינים לגידול חזירים נכללו בסיווג אחד עם בניינים לגידול בעלי חיים אחרים. עוד ניתן לראות כי בניינים לגידול חזירים הינם הבניינים היחידים לגידול בעלי חיים שזכו לסיווג מיוחד ונפרד, ואילו כל שאר בעלי החיים במשקים החקלאים למיניהם כלולים בסיווג אחד (2.9.2). עוד ראינו כי בסיווג בניינים לגידול חזירים נקבע תעריף ארנונה יקר יותר מאשר לבניינים לגידול בעלי חיים אחרים (ב-150%).
28. העותרים טוענים כי קביעת סיווג נפרד לבניינים המשמשים לגידול חזירים דווקא נעשתה שלא כדין וללא כל טעם סביר. לטענתם, מדובר בהפליית מגדלי החזירים לעומת מגדלי בעלי חיים אחרים.
29. המועצה מצדה טענה כי לא מדובר בהפליה אסורה, אלא בהבחנה מותרת. לטענתה, יש לבחון את היחס לקבוצת מגדלי החזירים מתוך השוואה למגדלי חזירים ברשויות אחרות. המועצה צירפה את צווי הארנונה של עיריית נצרת, אשר גם בהם נקבע סיווג נפרד, עם תעריף גבוה יותר, לבניניים המשמשים לגידול חזירים.
30. בדיון שנערך בעתירה ובהשלמות הטיעון הבהירה המועצה כי הוחלט לקבוע סיווג נפרד לבניינים המשמשים לגדיול חזירים מן הטעם כי הכנסותיהם של מגדלי החזירים גדולות יותר מהכנסותיהם של מגדלי בעלי חיים אחרים, וכלשון המשיבה:
יש להניח כי השיקול שעמד ביסוד הקביעה של תעריפי ארנונה שונים היה כלכלי בעיקרו. הוא בא להבחין בין הרווחיות הגבוהה של ענף גידול החזירים לשחיטה, לבין גידול בעלי חיים אחרים [ההדגשה במקור]
31. עד חקיקת חוק הסדרים נבעה סמכותה של רשות מקומית להטיל ארנונה מסעיפים 274ב ו-275 לפקודת העיריות [נוסח חדש], מפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ומסעיפים 152-153 לצו המועצות המקומיות (א). עם חקיקת חוק ההסדרים בוטל סעיף 153 לצו המועצות המקומיות. חוק ההסדרים קבע הוראות בדבר הטלת ארנונה עירונית על-ידי הרשויות המקומיות.
בסעיף 8 לחוק נאמר:
(א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.
(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית.
(ג) על אף הוראות סעיף קטן (א) והוראות כל דין, היה הנכס נכס שאינו משמש למגורים, והמחזיק בו הוא חברה פרטית שאינה דייר מוגן לפי חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב-1972 (בסעיף זה - עסק), ולא שילם המחזיק את הארנונה הכללית שהוטלה עליו לפי סעיף קטן (א), כולה או חלקה, רשאית הרשות המקומית לגבות את חוב הארנונה הסופי מבעל השליטה בחברה הפרטית, ובלבד שהתקיימו לגביו הנסיבות המיוחדות המנויות בסעיף 119א(א) לפקודת מס הכנסה, בשינויים המחויבים;בסעיף זה -
"חוב ארנונה סופי" - חוב לתשלום ארנונה, שחלף לגביו המועד להגשת השגה, ערר או ערעור, לפי הענין (בסעיף זה - הליכי ערעור), ואם הוגשו הליכי ערעור או תובענה אחרת - לאחר מתן פסק דין חלוט או החלטה סופית שאינה ניתנת לערעור עוד;
"חברה פרטית" - כהגדרתה בחוק החברות, התשנ"ט-1999
"בעל שליטה" - כהגדרתו בסעיף 119א לפקודת מס הכנסה.
סעיף זה, כמו חוק ההסדרים כולו, נועד לקבוע קריטריונים אחידים וברורים להפעלת סמכותן של הרשויות המקומיות בהטלת ארנונה.
32. כפי שראינו לעיל, קביעת הסיווג הנפרד לבניינים המשמשים לגידול חזירים במועצה נעשתה בטרם חקיקת חוק ההסדרים, ועל כן אין תחולה להוראות אלו. עם זאת כפי שאראה להלן, ניתן ללמוד מהוראות חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים על הפרשנות הראויה לסמכות שהוענקה למועצה בקביעת סיווגי הנכסים השונים.
33. סעיפים 274ב לפקודת העיריות ו-153(א) לצו המועצות המקומיות קבעו את סמכותה של המועצה להטיל ארנונה כללית על נכסים שונים, ובהם בניין המשמש למגורים, בניין אחר, קרקע תפוסה ואדמה חקלאית. עם זאת, הסעיפים אינם קובעים אמות מידה לסיווגם של הנכסים השונים. לעומתם קובע סעיף 8(א) לחוק ההסדרים קריטריונים כלליים, שכן נאמר כי הארנונה תחושב "בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ומקומו", דהיינו הקריטריונים הינם סוג הנכס, השימוש המבוצע בנכס ומקומו בתחום השיפוט של הרשות (ראה ע"א 8588/00 עיריית עפולה נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת, דינים עליון סד 485).
34. סמכות העירייה לסיווג נכסים לצורך קביעת שיעורי הארנונה שבהם יחויבו מחזיקיהם הינה סמכות שבשיקול דעת. היקף שיקול הדעת שניתן לרשויות המקומיות הינו רחב, ולא הוגבל באמות מידה חקיקתיות כמו אלו שבחוק ההסדרים.
35. בתי המשפט קבעו לא אחת כי בגדרה של סמכות זו רשאית הרשות לקבוע שיעורי ארנונה שונים לסוגי נכסים שונים. סיווג שונה שכזה אינו מהווה כשלעצמו הפליה, ואין בו כל פסול (ראה בג"צ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1) 113; בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ(1) 113; בג"צ 1355/93 ועד מעקב לענין ארנונה נ' ראש עיריית ירושלים, פדאור (לא פורסם) 94(2) 363; ובג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נד(1) 193, 208).
36. עם זאת, כמו כל סמכות שבשיקול דעת, כפופה הרשות המקומית, בעת קביעת הסיווגים השונים להטלת ארנונה על נכסים, לכללי המשפט המנהלי כפי שנקבעו בהלכה.
בקביעת אמות המידה על הרשות לפעול בגדרם של כללי המשפט הציבורי החלים עליה. קביעת אמות המידה תיעשה, כמו הפעלת כל סמכות מנהלית, על בסיס שיקולים רלוונטיים למטרות הענקת הסמכות בלבד (ראה י' זמיר הסמכות המינהלית, עמ' 740). כמו כן קביעת אמות המידה צריכה להיעשות בתום לב, בסבירות ותוך שמירה על ערכי היסוד של המשפט (ראה בג"ץ 219/81 שטרית נ' שר החקלאות, פ"ד לז(3) 481, 484).
37. הכלל האומר כי על הרשות לשקול רק שיקולים רלוונטיים (וכלשונו של פרופ' זמיר – "כלל הענייניות"), עשוי לעורר שאלות יישום רבות. כאשר בוחנים את הפעלת הסמכות על-ידי הרשות, צריך תחילה להגדיר ולזהות מהם השיקולים הענייניים שעל הרשות לשקול.
38. המועצה בענייננו לא קבעה רשימת אמות מידה לסיווג נכסים. אין בפניי גם פרוטוקול של דיון כלשהו שבמסגרתו נקבעו הקריטריונים. עם זאת, מציין בא כוח המועצה, בסעיף 6 להשלמת הטיעון, כי "יש להניח כי השיקול שעמד ביסוד הקביעה של תעריפי ארנונה שונים הוא כלכלי בעיקרו. הוא בא להבחין בין הרווחיות הגבוהה של ענף גידול החזירים לשחיטה, לבין גידול בעלי חיים אחרים".
השיקול הכלכלי משמעו כי נכסים המשמשים את מחזיקיהם לשימושים שמטיבם הינם רווחיים יותר, יישאו בתשלומי ארנונה גבוהים יותר מאשר מחזיקים של נכסים שהשימוש בהם אינו כה רווחי.
39. השיקול הכלכלי הוכר בפסיקת בתי המשפט, קודם לחקיקת חוק ההסדרים, כשיקול לגיטימי בסיווגם של נכסים. בבג"צ 1355/93 הנ"ל מציין בית המשפט:
היקף שיקול הדעת הנתון לעיריה, ביחס למהות המבחנים שעליהם תבסס את חיובי הארנונה של בניינים כאלה ואחרים שבתחומה, הוא נרחב. הנחת היסוד היא, שהעיריה מוחזקת כמי שמיטיבה לדעת את כלל צורכי העיר, את היקף השירותים העירוניים הנצרכים על-ידי חלקי האוכלוסיה השונים, וכן את מידת יכולתם היחסית של מחזיקי הנכסים לסוגיהם לשאת בנטל הארנונה (השווה דברי מ"מ הנשיא לנדוי בבג"צ 461 ,364 ,345/78, 462 הנ"ל, בעמ' 121). בקביעת המבחנים עשויה איפוא העיריה להתחשב בשיקולים משיקולים שונים. כך, למשל, על סוגי עסקים רווחיים במיוחד, כדוגמת חברות-ביטוח ובנקים, בידי העיריה להטיל שיעור ארנונה קצוב וגבוה (ראה בג"צ 462 ,461 ,364 ,345/78 הנ"ל ובג"צ 397/84 הנ"ל), אך מכאן אין משתמע כי רמת הרווחיות מהווה שיקול מרכזי, או חיוני, בקביעת שיעורי הארנונה בהם יחויבו כלל העסקים האחרים (השווה בג"צ 1985 ,1437/90 ,764/88 הנ"ל, בעמ' 805). הוא הדין ביחס להתחשבות בשווי הבניין, כבסיס ראוי לחישוב שיעור הארנונה; שאם היא אמנם אפשרית (וזאת שאלה המוטלת בספק) אין היא, מכל מקום, בגדר חובה המוטלת על העיריה. כך עולה מדיונה של הפסיקה בשאלה, אם לסעיף 273 לפקודת העיריות, המתווה את הדרכים לקביעת "השווי של בנין לצורך ארנונה כללית", עוד נודעת משמעות כלשהי (ראה, לעניין זה, את דברי השופט ש' לוין בבג"צ 456/83 הנ"ל, בעמ' 361ז, וכן את דברי השופט בך בע"א 739/89 מיכקשוילי ואח' נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מה(769 (3, בעמ' 774).
ובבג"צ 345/78 הנ"ל אומר בית המשפט:
נכון הוא איפוא לומר שהעיריות המשיבות מבקשות ליחד לעותרים שיעורי מס מוגדלים בשל שיקולים כלכליים של רווחיות עסקיהם של העותרים, ואם תמצי לומר - הוטל שעור המס הגבוה מפני שמועצות העיריות המשיבות סבורות שמידת הכנסותיהם של העותרים מצדיקה זאת. אינני רואה סיבה להירתע ממסקנה זו, כאילו די בה כדי לפסול את מה שהחליטו המשיבות. אולם אין כאן מס הכנסה נוסף במובן הרגיל של מונח זה, כי אין העיריות מתימרות למדוד את הארנונה כמידת ההכנסה הממשית של כל בנק או כל מבטח בפני עצמו. אילו עשו כדבר הזה, הייתי אומר שבזה הן חורגות מסמכותם, כי סמכות כזאת לאינדיוידואליזציה של הארנונה לא ניתנה להן בפקודת העיריות וכידוע אין לעיריה אלא מה שהוסמכה לעשות על-פי פירוש סביר של הדין המסמיך. סמכות לאינדיוידואליזציה כזאת ניתנת בפקודת הרשויות המקומיות (מס עסקים), 1945, שסעיף 2)3) (א) ממנה מכיל מבחנים מדויקים (היקף המלאכה או העסק, לרבות המחזור, וכן מספר המועסקים, תצרוכת החשמל של המכונות או ההספק שלהן, השטח) המאפשרים סיווג מגוון מאד. פרקליטי העותרים ציינו שפקודת העיריות אינה מכילה מבחנים מדויקים כאלה. אבל אין ללמוד מזה שפקודת העיריות אינה מאפשרת אלא סיווג של שימושים על-פי קטגוריות כלליות לגמרי (חנות, משרד, בית-מלאכה, בית-חרושת וכדומה). אין אני יודע מדוע חיבות העיריות להיעצר בנקודה זו דוקא. הנכון הוא שהמשיבות החליטו את אשר החליטו על סמך המפורסמות שאינן צריכות ראיה, ביחס ליכולתן הכספית של העותרים וקבעו להן קנה מידה ממוצע להם כענף שלם של המשק, ומי כאבות העיר, שבתוך עריהם הם יושבים, יודעים איזה ענף מסוגל לשאת נטל כבד יותר של הארנונה מאחרים? אין לראות בזה הפליה אסורה, אלא דירוג מוצדק על-פי נתונים שהם עצמם שונים זה מזה, על מנת להשיג את המטרה הסצויאלית של חלוקת הנטל לפי מידת היכולת.
40. אף שהשיקול הכלכלי הוכר כשיקול לגיטימי בסיווגם של נכסים, טרחו בתי המשפט והדגישו כי יש להיזהר מהטלת ארנונה על-פי מדידת רווחיו של העסק.
בבג"צ 764/88, 1437/90 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא, פ"ד מ(1) 793, אומר בית המשפט, בעמ' 580:
אמנם בית משפט זה אישר בעבר הטלת ארנונה גבוהה במיוחד על עסק לאור רווחיותו, אולם באותם מקרים המדובר היה בענפים עסקיים מאד מסוימים במשק, כמו חברות ביטוח, בנקים וכו' (ראה למשל בג"צ 462 ,461 ,364 ,345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ ואח' נ. עירית תל אביב יפו ואח' לג(113 (1 וכן בג"צ 397/84 דלעיל), ולא הוחלט על אפשרות להטיל ארנונה שונה ומיוחדת כל עסק ועסק על פי רווחיו הוא באותה שנה.
41. אעיר כי לאחר חקיקת חוק ההסדרים צומצם שיקול הדעת של הרשויות, וכעת עליהן לסווג נכסים רק על-פי מבחנים שבחוק ובתקנות. בע"א 8588/00 הנ"ל אומר בית המשפט כי "תכליתו של חוק ההסדרים היא צמצום שיקול הדעת הרחב, אותו הפעילו רשויות מקומיות בעבר וקביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שיוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים". עם זאת, קבע בית המשפט כי עדיין נותר שיקול דעת רחב לרשויות. בית המשפט לא פסל את האפשרות שבמסגרת בחינת "השימוש" בנכס יובא בחשבון גם השיקול הכלכלי (ראה ג' רוסטוביץ ארנונה עירונית, ספר ראשון, מהדורת תשס"א, עמ' 487-490).
42. לאור הפסיקה האמורה אין לשלול מניה וביה את האפשרות לקביעת סיווג נכסים בהתאם לשיקולי רווחיות. עם זאת על הרשות להיזהר פן תקבע סיווגים נפרדים על-פי מבחן אינדיבידואלי. הרווחיות הרלוונטית אינה רווחיותו של עסק ספציפי, אלא של ענף עסקי כלשהו. הסיווג צריך להתייחס לקבוצת עסקים בעלי מאפיינים דומים, ובהם מידת הרווחיות.
43. בדברים אלו אין די כדי להבהיר את הסוגיה. הקביעה כי יש לסווג בסיווגים נפרדים רק קבוצות עסקים בעלי מאפיינים דומים, מותירה שאלות רבות. כך, למשל, נותרה השאלה כמה בתי עסק בעלי מאפיינים דומים ייחשבו כקבוצת עסקים מספקת לקביעת סיווג נפרד. שאלה זו מזכירה את השאלה כמה כבשים צריך כדי ליצור עדר (ראה, למשל, בג"צ 2027/94 קליג' נ' קצין התגמולים במשרד הבטחון, פ"ד נ(1) 529). שאלה נפרדת היא מהם אותם מאפיינים דומים שיהיו רלוונטים לקביעת הקבוצה.
44. דומה כי קשה לקבוע מסמרות ברורים, וכל מקרה יבחן לפי נסיבותיו. כך ברור כי לעתים יימצאו בתי עסק רבים בעלי מאפיינים דומים שלא יסווגו באופן נפרד, ולעומת זאת במקרים אחרים גם מספר מועט יותר של בתי עסק בעלי מאפיינים ייחודיים יוכרו כבעלי סיווג נפרד.
45. כאשר בוחנת הרשות מהם המאפיינים הרלוונטיים לקביעת סוג, עליה לסמוך על נתונים עובדתיים מתאימים. בתי משפט חזרו והדגישו כי שיקול הדעת חייב להתבסס על נתונים בדוקים ולא על שמועות, תחושות או סברות (ראה בג"צ 1/49 בז'רנו נ' שר-המשטרה, פ"ד ב(1) 80, 84; בג"צ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 54). הדרישה לבסס את ההכרעה על נתונים עובדתיים אינה אומרת כי בכל מקרה נדרשת הרשות לאיסוף מלוא הראיות, או כי עליה לבסס החלטתה על ראיות קבילות בבתי משפט, וגם טיבם והיקפם של הנתונים העובדתיים עשויים להשתנות בכל מקרה ומקרה. כך, למשל, בכל הנוגע לסיווג נפרד של בנקים בשל מידת רווחיותם, הסתפקו בתי משפט בהנחה כי "מן המפורסמות" הוא שבנקים הינם עסקים רווחיים. עם זאת בסוגי עסקים אחרים שאינם כה ברורים, לא ניתן יהיה להסתפק בכלל של "מן המפורסמות".
46. כאשר בוחנים את המקרה שבפנינו, מתברר כי לא הוצגה כל תשתית עובדתית המלמדת כי ענף מגדלי החזירים הינו ענף רווחי יותר מענפי גידול בעלי חיים אחרים. ספק בעיניי אם ניתן לומר שמן המפורסמות הוא שגידול חזירים הינו רווחי יותר מגידול כבשים, פרות, תרנגולות וכדומה. המועצה לא הצביעה גם על מחקר כלשהו שבוצע או על נתון אחר שעליו ביססה את הנחתה בדבר היקף הרווחיות של ענף גידול החזירים. אין גם שמץ ראיה כי ענף גידול החזירים הינו בעל מאפיינים ייחודיים אחרים המבדילים בינו לבין ענפי גידול בעלי חיים אחרים.
47. די בכך כדי לקבוע שהחלטת המועצה לקביעת סיווג נפרד לבניניים לגידול חזירים פגומה ואינה עולה בקנה אחד עם הכללים להפעלת שיקול הדעת. אולם לא אסתפק בכך.
העותרים טענו כאמור כי קביעת הסיווג הנפרד מהווה הפליה בינם לבין מגדלי בעלי חיים אחרים. מטענתם זו עולה כי העותרים סבורים שקבוצת בתי העסק שלה הם משתייכים הינה קבוצת מגדלי בעלי החיים, וכי אין מקום לקבוע קבוצות משנה של מגדלי בעלי חיים ספציפים כמו מגדלי החזירים.
מנגד טוענת המועצה כי גם ברשויות אחרות, כמו עיריית נצרת, ראו במגדלי חזירים כקבוצה נפרדת בעלת מאפיינים עצמאיים.
48. חובתה של הרשות לנהוג בשוויון, לרבות חובתה לנהוג בשוויון בהטלת ארנונה, אינה מוטלת בספק. בבג"צ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות, תק-על 2001(2) 130, 136, מבהיר השופט זמיר את מהותה של חובת השוויון:
חובת השוויון חלה תמיד בשני שלבים. בשלב הראשון יש לקבוע את קבוצת השוויון, כלומר, לקבוע כלפי מי חלה חובת השוויון. בשלב זה, השאלה היא שאלה של שוויון חיצוני, כלומר, האם השוויון נשמר בין מי שבתוך הקבוצה לבין מי שמחוץ לקבוצה. בשלב השני, לאחר שקבוצת השוויון נקבעה, חלה חובת השוויון כלפי כל מי שנכלל בקבוצה זאת. בשלב זה מתעוררת שאלה של שוויון פנימי, כלומר, האם השוויון נשמר כלפי כל מי שנכלל בקבוצת השוויון.
הצדדים חלוקים בשאלה מהי קבוצת השוויון הרלוונטית. בעוד העותרים מבקשים לערוך השוואה בינם לבין שאר מגדלי בעלי החיים הפועלים בתחומי המשיבה, הרי שהמשיבה מבקשת לערוך השוואה בין מגדלי החזירים במועצה למגדלי החזירים ביישובים אחרים.
49. בבג"צ 6051/95 רקנט נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נא(3) 289, בעמ' 347, מתייחס בית המשפט לשאלת קביעת קבוצות השוויון:
כיוון שהחוק אינו משיב לשאלה, יש ללמוד את התשובה, בעניין זה כמו בכל עניין, מתוך תכלית החוק ומהות העניין, ערכי היסוד של שיטת המשפט והנסיבות המיוחדות של המקרה. על יסוד כל אלה ניתן להחליט אם מאפיין זה או אחר הינו, לגבי עניין מסוים, שיקול ענייני או שיקול זר. החלטה זאת מאפשרת להתוות את הגבולות של קבוצת השוויון.
(ראה גם בג"צ 3792/95 תיאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנות, תק-על 97(3) 332).
קביעת המאפיינים להגדרת קבוצת השוויון נגזרת מתכלית החקיקה. השיקולים להגדרת הקבוצה צריכים להיות רק שיקולים ענייניים שמשרתים את התכלית.
לאחר קביעת קבוצת השוויון הרלוונטית תיערך הבדיקה הפנימית, דהיינו אם הוענק יחס שווה לבני הקבוצה.
בבג"צ 3792/95, בעמ' 346, מסכם השופט זמיר את הביקורת השיפוטית המופעלת במסגרת בחינת טענת ההפליה:
אמור מעתה: חובת השוויון, שבדרך כלל רואים אותה כמקשה אחת, היא בעצם חובה כפולה. כדי לצאת ידי חובה צריך, ראשית, להחליט מהי קבוצת השוויון. החלטה זאת ניתנת לביקורת שיפוטית כמו כל החלטה מינהלית: אפשר לפסול אותה אם היא מבוססת על שיקולים זרים, לוקה בחוסר סבירות, וכיוצא באלה. שנית, לאחר שקבוצת השוויון נקבעה, חובה היא להחליט באופן שוויוני בתוך קבוצה זאת. גם החלטה זאת, כמובן, ניתנת לביקורת שיפוטית: אפשר לפסול אותה אם היא מפלה על יסוד שיקולים זרים, וכיצא בכך.
50. כאשר בוחנים את המקרה הנוכחי, דומני כי קבוצת השוויון הרלוונטית הינה קבוצת מגדלי בעלי החיים. לא הובאו על-ידי המועצה נתונים המצדיקים קביעת קבוצת שוויון שונה. הרשות המקומית יצרה קבוצות שוויון שונות בצו הארנונה על-פי מאפיינים ייחודיים לכל קבוצה. מגדלי החזירים נכללו בפרק 2.9, הדן בקבוצת מגדלי בעלי החיים. המועצה לא הסבירה מדוע קבוצה זו של מגדלי בעלי חיים צריכה להתחלק לקבוצת משנה. אין כל שיקול ענייני להבחין בין מגדלי החזירים למגדלי בעלי החיים האחרים, והשיקול הכלכלי שנטען אינו מבוסס על נתונים כלשהם המאפשרים קביעת יחס שונה למגדלי החזירים דווקא.
ההשוואה למגדלי חזירים ברשויות אחרות גם היא אינה יכולה להועיל, שכן הפליית מגדלי חזירים ברשות אחרת אינה מצדיקה הפליה בתחומי המועצה. זאת ועוד, לא נמצאה תשובה לטענה כי בנצרת, למרות קיומו של סיווג נפרד למגדלי חזירים, אין למעשה מגדלי חזירים, ועל כן הסיווג הנפרד הינו חסר משמעות.
51. מכל האמור עולה כי המועצה קבעה סיווג נפרד למגדלי החזירים לא על בסיס טעמים ענייניים, אלא על-פי תחושות ושמועות ועל מנת לגבות ארנונה בשיעור גבוה יותר ממי שמוגבל באפשרותו לפעול ברשויות אחרות.
52. הואיל והעותרים לא ביקשו כל סעד בנוגע לתשלומים ששילמו, אם שילמו, בעבר משנת 1992 ועד שנת 2005, אין כל חשש לפגיעה ברשות ובתקציבה. זאת ועוד, ויתורם של העותרים על טענות בנוגע לתשלומי העבר מייתרת גם את הצורך לדון בטענות השיהוי. מכל מקום, אין לי אלא להפנות לאמור לעיל לעניין טענת השיהוי שהועלתה כנגד סיווג הברכות ותעלות הטיהור, והדברים יפים גם לעניין הנוכחי.
סוף דבר
53. לאור כל האמור הנני מקבל את העתירה ומורה כדלקמן:
(א) הנני מורה על ביטול הסיווגים הכלולים בסעיפים 2.9.1 ו-2.9.3 לצו הארנונה לשנת 2006.
(ב) העותרים ישלמו ארנונה עבור מבנים לגידול החזירים בהתאם לשיעורי הארנונה בסיווג 2.9.2 – "בניינים המשמשים לגידול כבשים או בעל חיים אחרים".
(ג) לגבי שטחי הברֵכות ותעלות הטיהור תוכל המועצה לפעול כאמור בסעיף 26 לפסק דיני זה.
המשיבה תשלם לעותרים הוצאות משפט ושכר טרחה בסך כולל של 10,000 ₪. סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.
המזכירות תמציא העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.
ניתן היום, י"א באייר, תשס"ז (29 באפריל 2007), בהיעדר הצדדים.
רון סוקול, שופט
|
תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק
|
|
|
אודות ARNONA
