עיקרי העובדות וההליכים

2. העותרת מנהלת את בית מלון "גרוזלם – גולד" בירושלים (להלן – בית המלון). בית המלון הוקם בשנת 1973 וממוקם ברחוב יפו בירושלים.

המשיבה היא עיריית ירושלים. המשיבה מוסמכת לגבות היטלי תיעול והיטלי סלילה. סמכות זו מוסדרת בחוק העזר לירושלים (תיעול), התש"ם-1980 (להלן – חוק העזר תיעול) ובחוק העזר לירושלים (סלילת רחובות), תשל"ה-1975 (להלן – חוק העזר סלילה).

3. בשנת 2000 הוקמה בסמוך לבית המלון התחנה המרכזית החדשה בירושלים. לטענת העותרת, הקמת התחנה המרכזית החדשה יצרה מטרד של ממש לבית המלון.

4. בעקבות הקמת התחנה המרכזית החדשה נוצר צורך תחבורתי, שהוביל להרחבת רחוב הצבי, הממוקם אף הוא בסמוך לבית המלון (יצוין כבר כעת כי הצדדים חלוקים בשאלה האם רחוב הצבי גובל בבית המלון).

בגין העבודות שבוצעו להרחבת רחוב הצבי חויבה העותרת על ידי המשיבה בהיטלים על סך של 532,165₪. הודעת החיוב נשלחה לעותרת ביום 11.7.01.

בעקבות קבלת הודעת החיוב פנתה העותרת למשיבה, ביום 16.8.01, טענה טענות שונות כנגד החיוב, וביקשה מהמשיבה כי תעביר לידה מספר מסמכים. המשיבה שלחה לעותרת את המסמכים המבוקשים וזו שבה ופנתה למשיבה ביום 14.11.02. המשיבה הגיבה לפנייה זו ביום 1.1.03 במכתב בו דחתה את טענות העותרת. לדברי העותרת מלבד פניות אלו היא פנתה פניות נוספות למשיבה, שחלקן לא נענו, כאשר בסופו של יום המשיבה סירבה לבטל את החיוב. לפיכך, ביום 18.1.04 הגישה העותרת המרצת פתיחה לבית משפט השלום בירושלים, במסגרתה ביקשה מבית המשפט כי יורה על ביטול החיוב. לטענת העותרת היא בחרה בדרך דיונית זו בהסתמך על נוהג, שעיגון לו ניתן למצוא, לשיטתה, בפסק הדין בה"פ (ת"א) 565/04 בלונדר נ' מועצה מקומית פרדסיה (פורסם בנבו, 3.11.04) (להלן – פסק דין בלונדר). על פי הנוהג לו טוענת העותרת, הליכים מסוג העתירה הנוכחית יש לנהל במסגרת של המרצת פתיחה בבית משפט אזרחי ולא בבית משפט לעניינים מינהליים. לטענתה, המשיבה הגישה כתב הגנה רק כעבור שנה ולא העלתה בבית משפט השלום טענה כלשהי שעניינה שיהוי או העדר סמכות עניינית. רק לאחר שנהפך פסק דין בלונדר האמור בבית המשפט העליון, ונקבע בפסק דין תקדימי (רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר (פורסם בנבו, 16.2.05) כי מדובר בהליך שיש להגישו לבית משפט לעניינים מינהליים, העלה בית משפט השלום, מיוזמתו, את שאלת הסמכות העניינית, והצדדים הגיעו להסכמה דיונית בדבר העברת התיק לבית המשפט לעניינים מינהליים. הסכמה זו קיבלה תוקף של החלטה ביום 6.7.05, והתיק הועבר לבית משפט זה. ביום 30.8.05 הוגשה העתירה לבית משפט זה במתכונת של עתירה מינהלית. דיון בעתירה, במהלכו חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם, נתקיים ביום 19.10.06, וזאת לאחר שהמועד לקיום הדיון נדחה לבקשת הצדדים, בין השאר, על מנת שיוכלו למצות את הניסיון לסיים את המחלוקת בפשרה. ניסיונות אלו נמשכו אף לאחר הדיון בעתירה, ואולם ביום 30.4.07 הודיעו הצדדים באופן סופי כי הדבר לא צלח.

עיקרי טענות העותרת

5. העותרת טוענת שורה של טענות לתמיכה בבקשתה לבטל או להפחית את ההיטלים שהוטלו עליה. טענתה הכללית של העותרת היא שהקמת התחנה המרכזית החדשה, שעבורה בוצעו העבודות, לא רק שלא הועילה לה, אלא אף פגעה בה, ולכן אין הגיון בהטלת ההיטלים עליה. העותרת מוסיפה ומציינת את הקשיים שנקלעה אליהם עקב המצב הביטחוני הקשה שפגע בתיירות בירושלים, ואת העובדה שמלבד ההיטלים נשוא העתירה היא משלמת למשיבה סכומים נכבדים בגין ארנונה. טענות כלליות נוספת של העותרת הן כי מדובר בעבודות מיותרות, שכן התשתית הקיימת במקום הייתה מספקת, וכי שיעור התעריפים הקבועים בחוקי העזר של העירייה נגועים בחוסר סבירות קיצונית. התעריפים לא עודכנו מזה שנים רבות ואינם לוקחים בחשבון גורמים שהנם רלוונטיים לקביעת שיעור ההיטל. עוד טוענת העותרת כי בהתאם לתוכנית להקמת התחנה המכרזית יכולה הייתה המשיבה לחייב את התחנה המרכזית לבצע את עבודות הרחבת רחוב הצבי. במקרה כזה התחנה המרכזית הייתה נושאת במימון העבודות. לטענתה, בנסיבות אלו אין לחייבה בהיטלים עבור עבודה, שעבורה ניתן היה להשיג מימון ממקור אחר. לא זו אף זו, לטענת העותרת סכומי ההיטלים שהטילה המשיבה עליה ועל בעלי נכסים נוספים באזור עולים בהרבה על הסכומים הנדרשים לצורך ביצוע העבודות, כך שהמשיבה, בהטילה את ההיטלים, התעשרה שלא כדין על חשבונם. טענה נוספת של העותרת היא כי לא התמלאו מספר תנאים מוקדמים להטלת ההיטלים ביניהם הכרזה על הרחוב כעל רחוב ציבורי, פרסום מודעה בעיתון בדבר הכוונה להטיל היטלים ועוד. לטענתה מדובר בפגמים מהותיים, שכן הדבר מנע ממנה להיערך לקראת תשלום ההיטלים.

לעניין היטל הסלילה טוענת העותרת כי רחוב הצבי אינו גובל בבית המלון, שכן חוצץ ביניהם רחוב פנימי נוסף. משכך, ולאור העובדה כי היטל סלילה ניתן להטיל על בעלי הנכסים הגובלים ברחוב הנסלל, לא ניתן להטיל עליה היטל זה. יתרה מכך, לטענת העותרת, היא כבר השתתפה בעבר בהוצאות סלילת רחוב הצבי, ולכן, לשיטתה, בהתאם להוראות סעיף 6 לחוק העזר סלילה, אין לחייב אותה בגין סלילה נוספת של הרחוב. לחלופין טוענת העותרת כי גם אם ניתן לחייבה בגין סלילה נוספת, הרי שיש לחייבה, בהתאם להוראות סעיף 19 לחוק העזר סלילה, לפי התעריף שנקבע בחוק העזר שקדם לחוק הנוכחי (שכן מדובר ברחוב שעבודות הסלילה בו החלו לפני כניסת חוק העזר הנוכחי לתוקף). על פי החוק הקודם, בשונה מהנוכחי, הוטלו היטלי סלילה כפונקציה של עלות הסלילה בלבד ("דמי השתתפות"), מה שהיה מוביל להטלת היטל בשיעור נמוך יותר על העותרת. לבסוף טוענת העותרת כי גם אם ניתן לחייבה לפי חוק העזר הנוכחי, הרי שיש לחייבה בהיטל מופחת לפי הוראות סעיף 9 לחוק העזר. כן יש להפחית מסכום ההיטל עלות הנחת מדרכות, שכן היא שילמה בעבר היטל בגין הנחת מדרכות, ובמסגרת העבודות הנוכחיות לא הונחו מדרכות חדשות.

לעניין היטל התיעול טוענת העותרת כי במידה ולא יתקבלו טענותיה הכלליות, לפיהן יש לבטל כליל את ההיטלים שהוטלו עליה, הרי שלמצער יש לקזז מסכום היטל התיעול שהוטל עליה סכומים שהוציאה על התקנת תיעול ברחוב הצבי. מדובר בהתקנה שהעותרת לטענתה ביצעה בעצמה, כדי למנוע מפגע שהמשיבה, בניגוד לחובתה, לא טיפלה בו. לבסוף טוענת העותרת כי המשיבה הטילה עליה היטל תיעול תוך הצמדת התעריף שבחוק העזר תיעול למדד החל משנת 1981, וזאת למרות שחוק העזר לירושלים (הצמדה למדד), תשמ"א-1981 (להלן – חוק העזר (הצמדה למדד)), המסדיר את הצמדת היטלים שגובה העירייה למדד, לא הסמיך את העירייה לעשות כן. תיקון לחוק העזר הצמדה, שקבע את הצמדת התעריף עבור היטל תיעול למדד, בוצע רק בשנת 1983. כפועל יוצא מכך יש להפחית מההיטל שהוטל על העותרת את אותם סכומים שהם התוצאה של ההצמדה האמורה, שנעשתה באופן בלתי חוקי.

כסעד חלופי מבקשת כאמור העותרת כי במידה ותדחה עתירתה, היא לא תחויב בתשלום ריבית והצמדה שנצברו על החוב, וזאת לאור היותו שנוי במחלוקת כנה בין הצדדים, ולאור העובדה שפעלה כל העת לביטולו או הפחתתו.

עיקרי טענות המשיבה

6. לטענת המשיבה יש לדחות את העתירה על הסף בגין שיהוי בהגשתה. המשיבה מציינת כי דרישת התשלום נשלחה לעותרת עוד בשנת 2001. בהתאם להוראות תקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן – תקנות בתי משפט לעניינים מינהליים), היה על להגיש עתירה כנגד חיובה בהיטלים לבית משפט לעניינים מינהליים תוך ארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הודעת החיוב. ואולם העותרת השתהתה עד שנת 2004, ורק אז פנתה לבית המשפט, כאשר גם בשלב זה בחרה, ללא כל בסיס משפטי, שלא להגיש עתירה מינהלית, אלא לפנות לבית משפט השלום בהליך של המרצת פתיחה. לטענת המשיבה, מדובר לא רק בשיהוי סובייקטיבי, אלא גם בשיהוי אובייקטיבי, שכן המשיבה, בבואה לתכנן פרויקטים עתידיים, הסתמכה על הסכומים שהטילה על העותרת לשלם לה. לבסוף מציינת המשיבה, כי חלוף הזמן פגע בה גם מהבחינה הראייתית, שכן מסמכים רלבנטיים כבר אינם נמצאים בידיה ועובדים שעסקו בנושא עזבו בינתיים את העירייה.

7. המשיבה מוסיפה וטוענת כי יש לדחות את העתירה גם לגופה. לטענת המשיבה, העבודות שבגינן הוטל ההיטל היו נחוצות מבחינה תחבורתית, וההחלטה בדבר ביצוען נתקבלה לאחר קבלת חוות דעת מומחה, ומכאן שאין כל ממש בטענת העותרת לעניין זה. אשר לטענה לפיה היה ביכולתה לחייב את התחנה המרכזית לבצע העבודות, לטענת המשיבה, כמי שאחראית על נושא סלילת הכבישים בירושלים, היא החליטה, והייתה רשאית להחליט, לבצע את העבודות בעצמה, על מנת להבטיח את איכותן. אשר לטענה כי העבודות ברחוב הצבי לא הועילו לעותרת ואף גרמו לה נזק, הרי שהעותרת לא ביססה טענתה האמורה, ובכל מקרה, אין כל קשר בין הנזקים שכביכול נגרמו לעותרת, לגביהן פתוחה בפניה הדרך לנקוט בהליכים מתאימים, לבין החיוב בתשלום ההיטלים. לעניין תעריפי ההיטל, המשיבה טוענת כי מדובר בתעריפים סבירים, וכי בכל מקרה שאלת סבירות ההיטלים, שאושרו על ידי שר הפנים, אינה מצויה בסמכותו של בית משפט זה. אשר לטענה בדבר אי-התקיימותם של התנאים המוקדמים לצורך החיוב בהיטלים, לטענת המשיבה, אין יסוד עובדתי לטענה זו, שכן היא נקטהבכל הצעדים המתחייבים לפי חוקי העזר הרלוונטיים לצורך הטלת ההיטלים. המשיבה מוסיפה וטוענת לעניין זה, כי אף אם נפל פגם טכני כזה או אחר בהליך של הטלת ההיטלים (דבר המוכחש), הרי שעל פי הפסיקה ממילא אין בכך כדי להביא לביטולם.

לעניין היטל הסלילה, המשיבה טוענת כי בניגוד לטענת העותרת, רחוב הצבי הוא רחוב הגובל עם בית המלון, וזאת בהתאם להגדרת "נכס גובל" בחוק העזר סלילה, שהיא הגדרה רחבה הכוללת גם מצב שבו בין הרחוב לנכס חוצץ שטח כלשהו. אשר לטענת העותרת לפיה היא כבר שילמה בעבר היטלי סלילה בגין סלילת רחוב הצבי, לטענת המשיבה, הטלת ההיטלים לפי חוק העזר סלילה הנוכחי, בשונה מחוק העזר הקודם, נעשית בהתאם לעקרון לפיו ההיטל המוטל על בעל נכס גובל, נועד לשקף את חלקו היחסי של אותו בעל נכס בהשתתפות במימון כלל מערכת הרחובות שבתחום שיפוטה של העירייה. ההיטל, בניגוד להיטלים שנגבו לפי חוק העזר שקדם לנוכחי, אינו בבחינת "דמי השתתפות" בעלות העבודה הספציפית שבגינה הוא מוטל. לפיכך, לשיטת המשיבה, יש לראות בהיטלים המוטלים לפי חוק העזר החדש היטלים חדשים לגמרי, אשר למרות הוראות סעיף 6 לחוק העזר סלילה, אין מניעה להטילם על בעל נכס גובל ששילם בעבר דמי השתתפות. לשיטתה, את ההוראה הקבועה בסעיף 19 לחוק העזר סלילה הקובעת כי החוק הישן ימשיך לחול לגבי סלילת רחוב שהחלה לפני שנכנס חוק העזר החדש לתוקף, ואת ההוראה בסעיף 9 לחוק העזר סלילה המפחיתה את שיעור ההיטל לעניין כביש שעבור סלילתו שולם בעבר היטל וכיום מתבקש היטל בגין הרחבתו, יש לפרש, בהתאם לאמור לעיל, כחלות רק על רחוב שסלילתו החלה לפני מועד כניסת חוק העזר סלילה הנוכחי לתוקף וטרם נסתיימה במועד זה, או על כביש שנסלל בעבר וכעת מבקשים אך להרחיבו, ולא על מקרה דוגמת הנוכחי שבו העירייה מבקשת לסלול מחדש כביש שכבר נסלל בעבר. אשר לטענת העותרת לפיה אין לחייבה בגין סלילת מדרכות חדשות, שכן המדרכות הקיימות לא הוחלפו, לדברי המשיבה אין בה ממש מהבחינה העובדתית, שכן עבודות הסלילה ברחוב הצבי כללו גם סלילת מדרכה.

המשיבה טוענת כי יש לדחות את טענות העותרת גם לעניין היטלי התיעול. אשר לטענה לפיה העותרת ביצעה בעצמה עבודות תיעול במקום, המשיבה טוענת כי אפילו היה זה נכון (טענה אותה מכחישה המשיבה), הרי שהעותרת אינה רשאית לקזז על דעת עצמה כספים שלטענתה הוציאה עבור העבודות מהסכומים שאותם עליה לשלם בגין היטל המוטל עליה על פי הדין. אשר לטענה שעניינה הצמדה בלתי חוקית של תעריף ההיטל שהוטל על העותרת, המשיבה אינה חולקת כי היטל התיעול שהוטל על העותרת הוטל תוך הצמדתו למדד החל משנת 1981, וזאת למרות שחוק העזר (הצמדה למדד), שהסמיך את העירייה להצמיד את תעריפי ההיטלים למדד, לא כלל באותו מועד הוראה המאפשרת את הצמדת היטלי התיעול למדד. הוראה זו נקבעה בחוק העזר (הצמדה למדד) רק בשנת 1983, והסמיכה את העירייה לבצע הצמדה של היטלי התיעול למדד החל מחודש יולי 1982. עם זאת, לטענת העירייה, יש ליתן לחוק העזר תיעול פרשנות תכליתית, לפיה התעריפים הכלולים בחוק יהיו צמודים למדד גם כאשר הדבר לא נקבע במפורש בחוק העזר (הצמדה למדד) וזאת בין השאר מכוח היקש מדיני החוזים.

דיון

טענת השיהוי

8. פתח דבר, יש להתייחס לטענת המקדמית שהעלתה המשיבה, לפיה יש לדחות העתירה בגין שיהוי בהגשתה. לא ראיתי לנכון לקבל טענה זו. אכן, ההליך של המרצת פתיחה שבו בחרה העותרת לתקיפת חיובה בהיטלי סלילה ותיעול, היה מוטעה. העותרת צריכה הייתה לפנות בעתירה לבית משפט לעניינים מינהליים בסמוך לאחר קבלת דרישת התשלום מהמשיבה, ובהתאם למועדים הקבועים בתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים. ואולם, המשיבה לא הכחישה את טענת העותרת לפיה משהוגשה התובענה לבית משפט השלום היא לא טענה שם כי מדובר בהליך לא מתאים וכי יש לסלק את ההמרצה על הסף בגין חוסר סמכות או שיהוי ואף המתינה למעלה משנה בטרם הגישה כתב הגנה. רק לאחר שנושא הסמכות הועלה בבית משפט השלום ביוזמת בית המשפט, הגיעו הצדדים להסכמה על העברת הדיון לבית משפט זה, תוך שהמשיבה שמרה לעצמה את טענת השיהוי (שלמעשה לא הועלתה על ידה לפני שלב זה). המשיבה גם לא ציינה כי נקטה, לאורך התקופה שבין הטלת ההיטל להגשת העתירה הנוכחית, בהליכים כלשהם לגביית החוב. נוכח זאת, לא ניתן לקבל את טענת המשיבה לפיה נפל שיהוי אובייקטיבי בהתנהלות העותרת. בנסיבות אלו, ולאור אופיו של הפגם שנפל, בהתנהלות המשיבה, כפי שיפורט להלן, יש לדחות את טענת השיהוי ולדון בעתירה לגופה.

טענותיה הכלליות של העותרת

9. נפנה כעת לדון בטענות העותרת לגופן. העותרת טענה כאמור, כי העבודות שבגינן הוטלו ההיטלים הן עבודות מיותרות וכי בכל מקרה היה על המשיבה להורות לתחנה המרכזית לבצע את העבודות, ולא לבצען בעצמה תוך גביית היטלים מבעלי הנכסים בסביבה, לא כל שכן בשיעור העולה בהרבה על עלות העבודות. העותרת טענה גם כי לא רק שהיא אינה נהנית מפירות ביצוע העבודות ברחוב הצבי, שנועדו לשרת את התחנה המרכזית החדשה, אלא שפתיחת התחנה המרכזית החדשה, והרחבת רחוב הצבי, אף גרמו לה נזק. משכך, לדבריה, אין לחייבה בהיטלים עבור ביצוע העבודות הנ"ל. טענות אלו דינן להידחות. המשיבה היא שאחראית על סלילת כבישים ותיעול בשטח השיפוט שלה. במסגרת זו מסור לה שיקול דעת להחליט אילו עבודות יש לבצע וכיצד לבצען ובית המשפט לא יתערב בהחלטותיה לעניין זה ככל שאינן בלתי סבירות באופן קיצוני. לדברי המשיבה, היא הפעילה את שיקול דעתה בנושא בהתבסס על חוות דעת מומחה, והחליטה כי מדובר בעבודות שיש צורך בביצוען. כן החליטה המשיבה לבצען בעצמה, ולא להטיל את ביצוען על התחנה המרכזית החדשה, וזאת על מנת להבטיח כי יבוצעו כראוי. מדובר, על פניו, בהחלטה סבירה של המשיבה. העותרת לעומת זאת לא הצביעה על פגם כלשהו שנפל בשיקול הדעת של המשיבה לעניין זה, ולא ביססה את טענותיה לפיהן מדובר בעבודות שאין בהן צורך. זאת ועוד. ההיטלים שהוטלו על העותרת אינם בגדר מחיר הנגבה מהעותרת עבור שירות המוענק לה על ידי המשיבה, ואף אינם בגדר דמי השתתפות בעלות ביצוע העבודות. מדובר בהיטלים המוטלים על בעלי נכסים הגובלים בכבישים שבהם מבוצעות עבודות סלילה ותיעול, אשר שיעורם נועד לשקף את חלקו היחסי של בעל הנכס הגובל בהשתתפות במימון כלל מערכת הרחובות שבתחום שיפוטה של העירייה (ר' ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998) (להלן – פסק דין מאיר סדי)). לפיכך, שיעורי ההיטלים, הנגזרים מהתעריפים שנקבעו בחוקי העזר, אינם משקפים, ואינם אמורים לשקף, את עלות העבודה הספציפית שבגינה הוטלו, או את מידת ההנאה של בעל נכס זה או אחר מתוצאות העבודה.

10. יש לדחות גם את טענות העותרת המכוונות כלפי סבירותם של התעריפים הקבועים בחוקי העזר, מהם נגזר שיעור ההיטלים שהוטלו על העותרת. חוקי העזר, לרבות התעריפים הקבועים בהם, אושרו, כנדרש, על ידי שר הפנים. פרט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000, המסדיר את סמכותו של בית משפט זה לדון בעתירות שעניינן החלטות רשות מקומית, ושמכוחו הוגשה העתירה הנוכחית, קובע מפורשות כי סמכות זו היא "למעט החלטה הטעונה אישור שר הפנים". מכאן שבית משפט זה אינו מוסמך לדון בטענות העותרת ככל שהן מכוונות כלפי סבירות תוכנם של חוקי העזר, לרבות התעריפים הקבועים בהם.

11. טענה נוספת של העותרת, שגם דינה להידחות, היא זו המתייחסת לתנאים המוקדמים להטלת ההיטלים. לטענת המשיבה כל התנאים הנדרשים לצורך הטלת ההיטלים על העותרת נתקיימו. לעניין היטל תיעול, מדובר בפרסום בדבר הכוונה להטיל היטל, או מסירת הודעה על כך לבעלי הנכסים הרלוונטיים. לעניין סלילה, מדובר בהודעה לבעלי הנכסים הרלוונטיים או בפרסום בשני עיתונים יומיים, הכרזה על הרחוב כעל רחוב ציבורי, הקצאת הרחוב לצורך כביש ומדרכה, והחלטת מועצה בדבר סלילת רחוב). המשיבה אמנם לא הציגה לבית המשפט מסמכים המעידים על התקיימותם של כל התנאים הנ"ל, אלא של חלקם בלבד (לכתב התשובה שהגישה המשיבה צורף העתק מפרסום בעיתונות בדבר הכוונה להטיל היטל סלילה והיטל תיעול בגין העבודות ברחוב הצבי, והעתק מהחלטת מחלקת הנדסה בעירייה להכריז על רחוב הצבי ככביש ציבורי ולסלול אותו). עם זאת, בנסיבות העניין לא ראיתי מקום להורות על בטלות ההיטלים מהטעם הזה. ראשית, ההיטלים הוטלו בשנת 2001 ואילו העתירה הוגשה בשנת 2005. כפי שפורט לעיל, אין בכך אמנם כדי להביא לדחיית העתירה על הסף בגין שיהוי, אולם מנגד, בנסיבות אלו, אין לשלול את טענת המשיבה, שהיא רשות ציבורית הנהנת מחזקת הכשרות המינהלית, לפיה קיימה את כל הדרישות לצורך הטלת ההיטל, אך בשל חלוף הזמן היא התקשתה לאתר חלק מהמסמכים הנוגעים לעניין. יצוין כי טענה זו גובתה בתצהירה של גב' מלי ביטן, מנהלת המחלקה לתכנון ובקרה תקציבית אצל המשיבה.

היטל הסלילה

12. הצדדים חלוקים כאמור בשאלה האם בית המלון גובל עם רחוב הצבי. מחלוקת זו היא בעלת נפקות לעניין היטל הסלילה, שכן סעיף 5 לחוק העזר סלילה קובע כי החייבים בתשלום היטל סלילה יהיו "מי שהיו בעלי הנכסים הגובלים בתחילת הסלילה". נכס גובל מוגדר בסעיף 1 לחוק העזר כדלקמן: "כל נכס הגובל רחוב או קטע מרחוב, בין שיש גישה לנכס מאותו רחוב או קטע ובין שאין גישה כאמור, וכולל נכס שיש גישה אליו מאותו רחוב או קטע, דרך נכס אחר או דרך מדרכה, לרבות נכס שבינו לבין אותו רחוב או קטע נמצאים תעלה, ביוב, חפירה, רצועת ירק, נטיעות, שדרה או כיוצא באלה, או שטח המיועד לפי תכנית שאושרה לפי חוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, לנטיעות, כרצועת ירק או כשדרה". לטענת העותרת בית המלון אינו גובל ברחוב הצבי, שכן בין השניים מצוי "רחוב פנימי". ואולם, העותרת לא חלקה על טענת המשיבה לפיה אין המדובר ב"רחוב" נוסף המפריד בין רחוב הצבי לבית המלון, אלא במשטח אספלט פנימי המשמש כחניון לבאי בית המלון. לאור הגדרת נכס גובל, כפי שהובאה לעיל, העובדה כי בין רחוב הצבי לבית המלון מצוי משטח אספלט, כאשר קיימת גישה לבית המלון מרחוב הצבי דרך משטח האספלט האמור, אינה שוללת את העובדה כי בית המלון גובל ברחוב הצבי. לפיכך, במחלוקת האמורה יש לאמץ את עמדת המשיבה.

13. אין לקבל גם את טענות העותרת לפיה מששילמה בעבר דמי השתתפות בגין סלילת רחוב הצבי בשנת 1975, אין לחייבה לשלם היטל סלילה נוסף בגין הרחבתו (לאור הוראות סעיף 6 לחוק העזר סלילה), או לחלופין, יש להטיל עליה דמי השתתפות בלבד, בהתאם להוראות סעיף 19 לחוק העזר סלילה, או היטל בשיעור מופחת בהתאם להוראות סעיף 9 לחוק העזר סלילה.

14. אשר לסעיף 6 לחוק הסלילה, סעיף זה קובע כי: "בשל כל נכס גובל ישולם היטל בעד סלילת כביש אחד ומדרכה אחת בלבד". אין חולק כי סעיף זה מאפשר הטלה של היטל סלילה אחד בלבד בגין כל נכס, וזאת אף כאשר בכבישים הגובלים בנכס בוצעו מספר עבודות סלילה. קביעה זו מתיישבת עם תכלית היטל הסלילה, אשר נועד, כאמור, לשקף את חלקו היחסי של בעל הנכס בעלויות מימון כלל עבודות הסלילה בשטחי הרשות המקומית, ללא כל קשר לעלות עבודת הסלילה הספציפית שבגינה מוטל ההיטל. שהרי כבר כאשר מבוצעת עבודת הסלילה הראשונה בכביש הגובל בנכס מסוים, יוטל על בעל הנכס היטל ששיעורו נועד לשקף את השתתפותו של אותו בעל נכס בעלות המימון של כלל עבודות הסלילה בתחומי הרשות המקומית, כך שגם אם יבוצעו עבודות סלילה נוספות בכבישים הגובלים בנכס, לא יהא עוד מקום להטלת היטלי סלילה נוספים בגין אותו נכס. במובחן מהטלת מספר היטלי סלילה בגין אותו נכס (אפשרות שכאמור נשללה בסעיף 6 הנ"ל), השאלה המתעוררת במקרה הנוכחי, היא האם ניתן להטיל היטל סלילה על בעל נכס ששילם בעבר היטל השתתפות בגין אותו נכס. על פי פסיקת בית המשפט העליון, התשובה לכך היא, ככלל, בחיוב. העובדה כי בעל נכס גובל שילם בעבר היטלי סלילה ותיעול, כדמי השתתפות בעלות העבודות, אינה שוללת, מהבחינה העקרונית, כי במקרה של ביצוע עבודות נוספות באותו רחוב, יוטלו היטלי סלילה ותיעול נוספים על אותו בעל נכס, והדבר תלוי בנוסח חוק העזר המסמיך את הרשות המקומית להטיל היטלים (ר' פסק דין עריית רמת גן, לעיל, עמ' 25-26). פסיקה זו התבססה על הטעם לפיו ההיטלים, במתכונתם הנוכחית, נועדו לשקף את חלקו היחסי של אותו בעל נכס במימון כלל מערכת הכבישים בשטח השיפוט של העירייה, ואינם עוד בבחינת דמי השתתפות בעלות העבודה הספציפית שבגינה הוטלו. לכן, אין לומר כי במקרה של חיוב בהיטל נוסף לאחר ששולמו דמי השתתפות, אותו בעל נכס נדרש לשלם את "אותו היטל" פעמיים (ר' פסק דין מאיר סדי לעיל). לאור פסיקתו של בית המשפט העליון בנושא, יש לדחות את טענת העותרת לעניין זה.

15. שאלה נפרדת היא האם יש להפחית מהיטל הסלילה המוטל על העותרת את אותם סכומים שהעותרת שילמה בעבר כדמי השתתפות. ודוק, כפי שנפסק בפסק דין מאיר סדי, אכן, אין הצדקה לפטור בעל נכס ששילם בעבר דמי השתתפות (שנגזרו מעלותה של העבודה המסוימת שבגינה שולמו) מתשלום היטל סלילה שנועד לשקף את חלקו היחסי של אותו בעל נכס בעלות המימון של כלל עבודות הסלילה בשטחי הרשות המקומית. עדיין נותרת השאלה האם אין להפחית את הסכומים ששולמו בעבר כדמי השתתפות מסכום ההיטל המוטל כיום. שאלה זו (של הפחתת הסכומים ששולמו כדמי ההשתתפות מסכומי ההיטל) נידונה בע"א 6066/97 עיריית תל אביב יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ, פ"ד נד(3) 349 (2000) (להלן – פסק דין אבן אור). באותו עניין אישר כב' הנשיא (בדימוס) ברק את פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב, במסגרתו נקבע כי מסכום ההיטל המוטל על בעל נכס גובל על פי חוק העזר החדש, יש להפחית את הסכומים ששולמו בעבר על ידי בעליו של אותו נכס כדמי השתתפות. כב' הנשיא (בדימוס) ברק קבע אף הוא, תוך הפנייה לפסק דינה של כב' הנשיאה ביניש בעניין מאיר סדי, כי תשלום דמי השתתפות בעבר אינו פותר מתשלום היטל כיום. עם זאת, לעניין הפחתת הסכום ששולם כדמי ההשתתפות מההיטל ציין כב' הנשיא כי: "אך הוגן הוא כי תשלום בגין סלילת רחובות שנעשה בעבר (על פי שיטת ההשתתפות) יובא בחשבון בגדר שיטת ההיטלים" (עמ' 753). אמנם, יש לציין כי פסק דין אבן אור עסק בחוק עזר של עיריית תל אביב, אשר נוסח הסעיף הרלוונטי בו אינו זהה לסעיפים הרלוונטיים בחוק העזר סלילה של עיריית ירושלים. ואולם, הקביעה לפיה יש להפחית מההיטל את הסכום ששולם בעבר כדמי השתתפות הנה מתבקשת לאור תכליתו של ההיטל, כאשר לעניין זה אין מקום להבחין בין חוק העזר של עיריית ירושלים לחוק העזר של עיריית תל-אביב. כאמור, ההיטל נועד לשקף את חלקו היחסי של בעל הנכס במימון כלל עבודות הסלילה בעיר. משכך, בעל נכס ששילם בעבר דמי השתתפות בגין עבודת סלילה מסוימת כבר נשא, למעשה, בחלק מסוים מתוך חלקו היחסי בעלויות מימון כלל עבודות הסלילה בשטחי הרשות המקומית, קרי בחלק מהעלויות שבגינן מוטל היטל הסלילה, ואין זה צודק להטיל עליו את מלוא סכום ההיטל. תכלית זו, לפיה אין לגבות מבעל נכס גובל היטל סלילה בשיעור שהוא מעבר לחלקו היחסי במימון עלות עבודות הסלילה בשטחי הרשות המקומית, אף עולה ממספר סעיפים בחוק העזר, ביניהם סעיף 6 לחוק העזר המאפשר גבייה של היטל סלילה אחד בלבד בשל כל נכס גובל; סעיף 8(ג) לחוק העזר, לפיו כאשר מוקם בניין חדש במקום בניין ישן שנהרס ושבגינו שולמו דמי השתתפות, ההיטל בגין הבניין החדש יהיה בגין ההפרש שבין שטחי ונפחי הבניינים בלבד; סעיף 9 לחוק העזר הקובע הפחתה בסכום ההיטל שמוטל על בעל נכס גובל בגין הרחבת כביש מקום בו בעל הנכס שילם בעבר בגין הנחת מדרכה וסעיף 14 לחוק העזר, הקובע כי מי שנדרש ממנו לשלם היטל לפי חוק זה בגין הנחת מדרכה, לא יחויב עוד בהיטל בגין סלילת כביש. המסקנה המתבקשת נוכח האמור לעיל, היא כי מסכום היטל הסלילה שבו חויבה העותרת יש להפחית את הסכומים שאותם שילמה בעבר העותרת בגין דמי השתתפות.

16. אשר לטענות העותרת לעניין סעיף 19 לחוק העזר סלילה, סעיף זה קובע כדלקמן: "נקטה העירייה לפני יום י"ז בטבת תשל"ה (31 בדצמבר 1974) בצעדים לפי חוק העזר לירושלים (סלילת רחובות), תשי"ח-1958" (להלן – חוק העזר הקודם), ימשיכו לחול לגבי סלילת רחוב הוראות חוק העזר הקודם, ובלבד שהוחל כבר בביצוע הסלילה; לא הוחל בסלילה בפועל, יחולו הוראות חוק עזר זה ויראו כל פעולה שנעשתה על פי חוק העזר הקודם כאילו נעשתה לפי חוק עזר זה". לשיטת העותרת, לאור העובדה כי רחוב הצבי נסלל בשנת 1975, הרי שחלות לגביו הוראות חוק העזר הקודם. לפיכך, ומששולמו דמי ההשתתפות לפי חוק העזר הקודם, אין לגבות ממנה תשלומים נוספים. אין לקבל טענה זו. לעניין זה מקובלת עלי טענת המשיבה, לפיה יש לפרש את סעיף 19 לחוק העזר סלילה כחל על עבודות שהחלו במועד שבו עמד בתוקף חוק העזר הקודם, וטרם נסתיימו עד יום 13.12.74. המקרה הנוכחי אינו מקיים דרישה זו. הטעם לכך הוא כי במקרה הנוכחי אין המדובר בסלילה שהחלה לפני יום 13.12.74 וטרם נסתיימה. סלילת רחוב הצבי שבגינה חויבה העותרת בתשלום לפי חוק העזר הישן החלה ונסתיימה זה מכבר (בשנת 1975). סלילת רחוב הצבי שבגינה חויבה העותרת בהיטלים הנוכחיים היא סלילה מחדש של הרחוב שבוצעה בשנת 2000, ואינה המשך של העבודות הקודמות משנות השבעים. מסיבה זו יש לדחות גם את טענות העותרת המתייחסות לסעיף 9 לחוק העזר סלילה. סעיף זה קובע כי במקרים מסוימים יוטל היטל סלילה בשיעור מופחת בגין הרחבת כביש על בעל נכס ששילם בעבר תשלום בגין סלילת אותו הכביש. ואולם, במקרה הנוכחי, כפי שהסבירה המשיבה, אין המדובר בהרחבת הכביש הקיים בלבד, אלא בסלילתו מחדש של הכביש (לרבות החלק שנסלל בעבר), ומכאן שאין תחולה לסעיף 9 האמור.

גם טענת העותרת לפיה אין לחייבה בהיטל בגין הנחת מדרכות, שכן לא הונחו מדרכות חדשות, דינה להידחות, וזאת לאור דברי המשיבה, שגובו בתצהיר, לפיהם העבודות כללו הנחת מדרכות חדשות.

היטל התיעול

17. נותר אם כן לדון בטענות העותרת שעניינן היטל התיעול. ראשית, יש לדחות את הטענה לפיה היה על המשיבה לקזז מסכום ההיטל כספים שהוציאה העותרת כאשר ביצעה בעצמה עבודות תיעול במקום. ככל שסברה העותרת כי מדובר בהוצאה שעל המשיבה, מכוח דין זה או אחר, לשפותה בגינה, היה עליה לנקוט בהליך מתאים לעניין זה. ואולם, אך מובן הוא כי העותרת אינה רשאית לקזז סכומים אלו על דעת עצמה מהיטל שהוטל עליה כדין, וזאת בפרט כאשר המשיבה כופרת בחובתה לשלמם לעותרת.

18. אשר לטענת העותרת לפיה יש להפחית מהיטל התיעול שהוטל עליה סכומים הנובעים מהצמדת ההיטל למדד שלא כדין, דינה להתקבל. התעריפים הרלוונטיים בחוק העזר תיעול נקבעו בתיקון לחוק מיום 9.6.81. החוק העזר תיעול לא כלל הוראה כלשהי המסמיכה את המשיבה לבצע הצמדה למדד של התעריפים הקבועים בו, והוראה מעין זו לא נכללה גם בחיקוק אחר כלשהו. ביום 24.7.81 פורסם חוק העזר הצמדה. חוק זה קבע מנגנון של הצמדה למדד לעניין מספר חוקי העזר שפורטו בתוספת לחוק. חוק העזר תיעול לא נמנה בין חוקים אלו. רק בחודש פברואר 1983 תוקן חוק העזר הצמדה, כך שכלל הוראה המצמידה למדד את התעריפים הקבועים בחוק העזר תיעול, וזאת החל מחודש יולי 1982. מכאן שבין מועד קביעת תעריפי היטל התיעול (9.6.81) בחוק העזר ועד לחודש יולי 1982, התעריפים הקובעים בחוק התיעול היו בסכומים נומינליים, והמשיבה אינה מוסמכת לגבות היטל תיעול תוך הצמדת תעריפים אלו למדד בתקופה זו.

המשיבה אינה כופרת בכך שבתקופה האמורה לא הייתה הוראה חוקית שאפשרה הצמדת התעריפים שבחוק העזר תיעול למדד. עם זאת, לטענתה, יש להסיק קיומה של סמכות לעשות כן, גם כאשר החוק "שותק" לעניין זה, מפרשנות תכליתית של חוק העזר. לטענתה, חוק העזר נועד לאפשר לעירייה לגבות היטל שישמש למימון ביצוע עבודות תיעול בשטח שיפוטה. עליית המדד מייקרת גם את עלויות עבודות אלו, ולכן יש לפרש את התעריף ככולל הצמדה למדד. לעניין זה מבקשת המשיבה להקיש מפסיקה בדיני החוזים, אשר פירשה חוזים ששתקו באשר לשאלה האם הסכומים הקבועים בהם הם ריאליים או נומינליים, כמתייחסים לסכומים ריאליים.

אין לקבל טענה זו. חוק העזר תיעול לא קבע כי התעריפים הקובעים בו הם צמודי מדד, וגם המחוקק (שהוא למעשה המשיבה), פירש את חוקי העזר כקובעים תעריפים שאינם צמודי מדד. מעידה על כך התקנת חוק העזר הצמדה, שאפשר את הצמדת התעריפים למדד (שאחרת לא היה כל צורך בהתקנת חוק זה). בשלב מאוחר יותר, משנוכח המחוקק כי חוק העזר תיעול לא נכלל ברשימת החוקים המנויים בחוק העזר הצמדה, תיקן המחוקק את חוק העזר הצמדה והוסיף את חוק העזר תיעול לרשימה. גם בכך גילה המחוקק דעתו כי התעריפים הקובעים בחוק העזר תיעול, בטרם הוספו לרשימה הנ"ל, לא היו צמודי מדד. זאת ועוד. גם כאשר הוסף חוק העזר תיעול לרשימה, המחוקק קבע מפורשות כי ההצמדה למדד תהיה רק החל מחודש יולי 1982. על כן, מקום בו קבע המחוקק מאופן מפורש כי ניתן להצמיד התעריפים למדד החל מתאריך מסוים, אין המדובר בחוק ש"שותק" באשר לשאלת ההצמדה, ואך מובן הוא כי אין לפרשו כקובע תעריפים צמודים למדד כבר ממועד מוקדם יותר. גם בפסק הדין בת.א (ת"א) מנחמי נ' עיריית רמת גן (פורסם בנבו, 3.2.97) (להלן – פסק דין מנחמי), אליו מפנה המשיבה, אין כדי להועיל לה לעניין זה. באותו עניין עסק בית המשפט המחוזי במצב של הקפאת מחירים במשק, שהוטלה לצורך ייצוב המשק בתקופה של אינפלציה גועה. הקפאת המחירים הקפיאה בין השאר את שיעוריהם של אגרות והיטלים שונים, כך שלא יוצמדו למדד. בית המשפט קבע כי עם ביטולה של הקפאת המחירים ניתן להצמיד את שיעורי ההיטלים למדד, כך שתילקח בחשבון גם עליית המדד בתקופת ההקפאה. הטעם לכך היה הצורך שלא לפגוע ביכולתה של הרשות לממן באופי ריאלי את פעילותה באמצעות ההיטלים. ואולם, פסק דין מנחמי עסק במצב בו החקיקה שביטלה את הקפאת המחירים לא התייחסה באופן מפורש לשאלה האם משבוטלה הקפאת המחירים ניתן יהיה לבצע הצמדה למדד לגבי אותה תקופה שבה שררה הקפאה. על רקע זה נדרש בית המשפט המחוזי לפרשנות החקיקה האמורה וקבע כי היא מאפשרת הצמדה למדד גם בתקופה שבה שררה ההקפאה. לעומת זאת, במקרה הנוכחי, חוק העזר הצמדה, במסגרת התיקון משנת 1983, קבע באופן מפורש את המועד שממנו ניתן יהיה לבצע הצמדה לתעריף שנקבע בחוק העזר תיעול (חודש יולי 1982). לפיכך, הדיון בפסק דין מנחמי, שעסק בפרשנות חוק ש"שתק" לעניין שאלת ההצמדה, אינו רלוונטי למקרה הנוכחי.

סוף דבר

19. העתירה מתקבלת במובן זה שמסכום החיוב שהוטל על העותרת בגין היטלי תיעול יופחתו הסכומים הנובעים מהצמדת ההיטלים למדד בין יום 9.6.81 לחודש יולי 1982, והסכומים ששילמה העותרת בעבר כדמי השתתפות. יתר טענות העותרת – נדחות.

20. בהתחשב בכך שמרבית טענות העותרת נדחו, תישא המשיבה בהוצאות העותרת בסכום של 15,000 ₪ בלבד.

21. המזכירות תשלח העתק פסק הדין לבאי כוח הצדדים.