1. העותרת, רכבת ישראל בע"מ, הינה חברה ממשלתית המחזיקה ומפעילה ארבע תחנות רכבת בתחום שיפוטה של המשיבה: האחת, ברחוב ההגנה (תחת ההגנה); השניה ברחוב על פרשת דרכים (תחנת מרכז); השלישית ברחוב גבעת התחמושת (תחנת השלום), והרביעית בשדרות רוקח (תחנת האוניברסיטה) (להלן: "הנכסים").

2. בין השנים 1998-2005, הרלוונטיות לדיוננו, חייבה המשיבה את העותרת בגין הנכסים האמורים בשיעור ארנונה מופחת העולה כדי 55% מהחיוב המקורי.

3. במהלך שנת 2005 ערכה המשיבה בדיקה מקיפה של הפטורים אותם העניקה לנישומים, לטענתה, על רקע הנחיית משרד הפנים ובעקבות בג"צ 26/99 עיריית רחובות נ' שר הפנים, פ"ד זנ(3) 97 (2003) שקבע כי יש לעשות כן כעניין של מינהל תקין.

בעקבות הבדיקה האמורה ובחודש יולי 2005 או בסמוך לכך, הודיעה המשיבה לעותרת כי איננה מעניקה לה עוד הנחה בגין הנכסים. אציין כי לנכסי המדינה ולנכסים של מי המחזיק מטעמה הנחה בשעורים שונים בתשלום ארנונה בהתאם להוראת סעיף 3 לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן: "פקודת הפיטורין"). החלטתה של המשיבה לחייב את העותרת במלוא שעור הארנונה נומקה בכך כי סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות, התשכ"א – 1961 אשר השווה מעמדה של רשות הנמלים והרכבות למעמדה של המדינה לעניין תשלומי ארנונה – בוטל (להלן: "חוק רשות הנמלים והרכבות". בהערת אגב, המילה "רכבות" שבכותרת החוק הושמטה בחוק רשות הנמלים והרכבות (תיקון מס' 11) התשס"ג – 2002). מכאן ועל פי דעתה של המשיבה, כחלק מתהליך הפיכתה של רשות הנמלים והרכבות לגוף נפרד מהמדינה באמצעות הקמת העותרת, אין נכסי העותרת משמשים עוד כנכסי מדינה הזכאים לפטור לפי סעיף 3 דלעיל. עוד הודיעה המשיבה לעותרת כי ביטול ההנחה הינו למן שנת 1998 ובהתאמה דרשה למפרע את כל סכום ההנחה שהוענק בשנים 1998-2005. בתוספת הפרשי ריבית והצמדה הגיעו ההפרשים לסך של 10,591,691 ₪ (ראו מכתב מיום 31.7.05 נספח א' לעתירה).

4. מכאן העתירה שלפני, בה טוענת העותרת כי דין ההחלטה דלעיל להתבטל. המחלוקות העיקריות בין הצדדים נעוצות בשלושה:

(א) האם העותרת זכאית על פי דין להנחה בארנונה?

העותרת טוענת כי חרף ביטולו של סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות, היא זכאית להנחה בארנונה בהתאם להוראות סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין, והקריטריונים שנקבעו בפסיקה להיות גוף "מחזיק מטעם הממשלה".

המשיבה בדעה כי בביטול סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות הביע המחוקק דעתו כי אין עוד להשוות את מעמדה של רשות הנמלים והרכבות למעמדה של המדינה. כן, הקמתה של העותרת כחברה בע"מ, להבדיל מגוף סטטוטורי, נובעת מהחלטת הממשלה ליצור חיץ בינה לבין פעילות הרכבות במדינה. מכאן, שאין העותרת יכולה לנכס לעצמה סגולות המעניקות לה הנחה מארנונה.

(ב) אם התשובה לשאלה הראשונה הינה בשלילה והעותרת איננה זכאית ל"הנחת מדינה", האם היתה רשאית המשיבה לדרוש בשנת 2005, באופן רטרואקטיבי, את הפרשי המס לשנים 1998-2005 ?

העותרת טוענת כי חיובה בארנונה למפרע אינו חוקי ומסתמכת על פסקי דין שונים של בית המשפט העליון ובתי המשפט לעניינים מינהליים. היא מדגישה כי חיובה למפרע, בסכום שאינו זניח כלל ועיקר, יגרום לה לנזק כלכלי ויפגע בעקרון ההסתמכות שלה. זאת ועוד, העותרת טוענת כי המשיבה ידעה על ביטולו של סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות, וככל שיש בסיס לדרישתה של המשיבה, הרי שדרישה זו נובעת מטעות במדיניות או בשיקול הדעת, וככזו איננה ניתנת לתיקון למפרע ואיננה מצדיקה הוצאת שומה למפרע.

מוסיפה היא וטוענת כי בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים משנת 2004, אין להוציא חיוב רטרואקטיבי בארנונה, אלא במקרים חריגים ולאחר בדיקה ואישור של היועץ המשפטי של הרשות. לא זו בלבד שאין עסקינן במקרה חריג הדורש חיובה למפרע, אלא שגם יועצה המשפטי של המשיבה לא נתן אישורו להוצאת הדרישה. גם חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג – 1992 המתיר לרשות להטיל תוספת ארנונה באותה שנת כספים, אינו יכול להועיל, שכן אין המשיבה עומדת בתנאים הנקובים שם והיא לא קיבלה את אישורו של שר הפנים לפעול כאמור. העותרת טוענת כי הודיעה למשיבה עוד בשנת 2003 על כך שפעילות רשות הנמלים והרכבות עברה אליה. באותו מועד היה על המשיבה לבדוק מה משמעות מעמדה החדש של העותרת כחברה בע"מ לצורכי מיסים, ומשלא עשתה כן המשיבה איננה יכולה כעת להשיב את שלא נעשה.

המשיבה טוענת כי העותרת ידעה על ביטול סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות ושילמה לרשויות שנודע להן על השינוי בחקיקה את מלוא הארנונה המגיעה ממנה. זאת, לעומת רשויות אחרות ובכלל זה המשיבה, שדבר התיקון לא נודע להן והמשיכו להעניק לעותרת הנחה, בעוד העותרת "עוצמת עיניה" ומנצלת בחוסר תום לב את טעותה של המשיבה. המשיבה טוענת כי נסיבות אלו מצדיקות חיובה של העותרת בארנונה למפרע, בפרט כאשר מדובר בתיקון טעות בדבר מתן הנחה בניגוד לדין.

(ג) אם ימצא כי המשיבה רשאית לחייב את העותרת בארנונה, למפרע, האם יש להוסיף על החיוב המקורי הפרשי ריבית והצמדה ?

העותרת טוענת כי דינם של חיובי ההצמדה והריבית בהם חוייבה, להתבטל. חוק הרשויות המקומיות (ריבית והצמדה על תשלומי חובה), התש"ם - 1980 (להלן: "חוק הרשויות המקומיות – ריבית") קובע כי חיובו של נישום בהפרשי ריבית יעשה במקרים בו לא שילם הנישום את המגיע ממנו בתוך 30 יום ממועד החיוב. הדרישה לתשלום הוצגה בחודש יולי 2005, ועל כן לא היה מקום להוסיף ריבית בגין פרק הזמן שבו לא נדרשה הארנונה על ידי המשיבה. על פי דעתה, התנהגות ראויה מחייבת אף היא להימנע מלהשית עליה הפרשי הצמדה וריבית.

המשיבה טוענת כי מועד משלוח הודעת התשלום אינו רלוונטי לעניין זה, אלא מועד הטלתה של הארנונה, ב – 1 בינואר בכל שנה. ומכאן, שניתן לחייב בריבית 30 יום לאחר שהוטל צו הארנונה המקורי. לא זו אף זו, שהפרשי הצמדה וריבית אינם בבחינת קנס או עונש אלא נועדו לשמור על ערכו הראלי של החוב.

זכאות העותרת להנחה בארנונה

5. המקור הנורמטיבי המעניק הנחה בארנונה לנכסיה השונים של המדינה או המחזיקים מטעמה הינו, כאמור, סעיף 3 לפקודת הפיטורין הקובע: -

"3. למרות כל דבר האמור בפקודת העיריות, 1934: -

[הדגשה איננה במקור]

6. הוראת חוק נוספת, רלוונטית, הינה הוראת סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות לפיה (כנוסחה בעבר): -

סעיף זה היווה בסיס להשוואת מעמדה של רשות הנמלים והרכבות, שפעילות הרכבות בישראל הוסדרה בעבר באמצעותה, למעמדה של המדינה לעניין ההנחה מארנונה. הסעיף בוטל, החל משנת 1997, באמצעות סעיף 6 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת 1997), התשנ"ז – 1996. בדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים הנ"ל נמצא:

עובדה נוספת הראויה לציון היא ששנה לאחר מכן התקבלה החלטת ממשלה במסגרתה נוסדה העותרת, אם כי בפועל הועברה אליה הפעילות מרשות הנמלים והרכבות בחודש יולי 2003 (ראו החלטת הממשלה מיום 4.1.98 נספח ג לסיכומי העותרת, וסעיף א(3) לסיכומי המשיבה).

7. טענתה העיקרית של העותרת נשענת על זכאותה להנחה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין, על אף ביטולו של סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות. עיון בפסיקה מעלה שני פסקי דין שניתחו בהרחבה את השאלה אימתי יקרא גוף "מחזיק מטעם הממשלה" כאמור בסעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין, ולצורכי קבלת הנחה בארנונה. האחד הינו פסק הדין בע"א 975/97 מקורות נ' המועצה המקומית עילבון, פ"ד נד(2) 433 (2000) (להלן: "פסק דין מקורות הראשון"). השני, הינו ע"א 8558/01 המועצה המקומית עלבון נ' מקורות, פ"ד נז(4) 769 (2003) (להלן: "פסק דין מקורות השני"). עניינם של פסקי הדין אלו חובתה של חברת מקורות, חברה בע"מ וחברה ממשלתית אף היא, לשלם ארנונה בגין החזקתה בתעלת מים פתוחה של המוביל הארצי ובשטחים המגודרים שלצידו. בפסקי הדין באו לידי ביטוי גישות סותרות אשר לאופייה של חברת מקורות וחובתה לשלם ארנונה:

א. פסק דין מקורות הראשון עניינו חיובה של מקורות על ידי הרשות המקומית בארנונה באופן רטרואקטיבי (שבע שנים), כאשר משך כל השנים קיבלה מקורות פטור מלא מתשלום (בהתאם להוראות פקודת הפיטורין בנוסחה באותה עת).

כל האמור נאמר בגדר דעת יחיד, באשר שני השופטים הנוספים שישבו בדין לא הביעו עמדתם בסוגיה זו. פסק הדין הוכרע על יסוד תמימות הדעים בין כל השופטים כי אין לחייב את מקורות לשלם מס באופן רטרואקטיבי בגין כל אותן שנים שבהן לא שילמה ארנונה ומעולם לא נשלחה אליה כל דרישת תשלום. עתירה לדיון נוסף – נדחתה (דנ"א 3887/00 מקורות חברת המים בע"מ נ' המועצה המקומית עילבון, פדאור (לא פורסם) 00 (3) 297 (2000)).

ב. והנה, בא לפני בית המשפט העליון פסק דין מקורות השני. הפעם, נדרש בית המשפט לשאלה 'האם מקורות הינה "מחזיק מטעם הממשלה" ולצרכיה לעניין ארנונה ?', במלוא עוצמתה (בשלב זה כבר תוקנה הפקודה ובוטל הפטור המלא שהוענק למדינה, כשתחתיו נקבעו שעורי ארנונה מופחתים).

כבוד השופט ריבלין, בדעת רב, קבע כי הוראות חוק המים, תשי"ט – 1959, מכוחו הוקמה מקורות, אדישות לשאלת נושא הפטור מארנונה – אין הן קובעות הסדר המעניק לה פטור או הנחה מתשלום אך גם אינן שוללות הסדר מעין זה. בהמשך קבע אמות מידה בהן ניתן להיעזר, על מנת לקבוע את זכאותו של נישום להנחה (או פטור חלקי) ביניהן, בחינת מטרותיו המרכזיות של מבקש הפטור - האם עניינן ביצוע פעולות שלטוניות בשם הממשלה, או שמא נועדו הן לקידום ענייניו האישיים; טיבה ומהותה של הפעילות המתבצעת בפועל - האם מדובר בפעילות בעלת אופי פרטי, מסחרי-עסקי, או שמא יש בה סממנים שלטוניים-ריבוניים; האם נהנית מפעילות מבקש הפטור קבוצה מצומצמת ומוגדרת של אנשים או שמא תרומתה כללית ובלתי מסוימת; האם הממשלה תומכת באותו גוף - בין באופן כספי ובין בדרך אחרת; האם יש לממשלה סמכות להנחות את אופן פעולותיו של מבקש הפטור או לבקרו; האם מבקש הפטור מבצע את הפעילות לשם עשיית רווחים, או שמא מדובר בגוף ללא כוונות רווח בדומה לממשלה; ואם עסקינן בגוף ולא באדם פרטי - האם יש לממשלה סמכות למנות את מנהלי מבקש הפטור ? בנוסף, יש ליתן משקל "לא מבוטל" לעמדת הממשלה עצמה בשאלה האם מחזיק הנכס פועל מטעמה ולצרכיה (ראו פסק דין מקורות השני, שם, בעמ' 785).

ביישמו מבחנים אלו על מקורות, קבע כבוד השופט ריבלין, אליו הצטרף גם כבוד השופט אנגלרד, כי יש לראות בהחזקתה של מקורות בתעלת המוביל הארצי כהחזקה "מטעם הממשלה" (שם, בעמ' 790-794).

כבוד הנשיא ברק, בדעת מיעוט, חלק על קביעה זו מטעמים דומים לאלה שקבעה כבוד השופטת שטרסברג-כהן בפרשת מקורות הראשונה. עתירה לדיון נוסף – נדחתה (דנ"א 5218/03 המועצה המקומית עלבון מ' מקורות חברת המים בע"מ, פדאור (לא פורסם) 03 (7) 155 (2003)).

8. על רקע נורמטיבי זה, ולאחר שעיינתי בפסקי דין נוספים אותם הניחו הצדדים לפני ושאליהם אתייחס בהמשך, דעתי הינה כי הדין עם המשיבה. העותרת איננה זכאית להנחה מארנונה בבחינת "מחזיק מטעם הממשלה".

רבות הרחיבה העותרת בניסיון לשכנעני כי עומדת היא באמות המידה אותן התווה כבוד השופט ריבלין בפרשת מקורות השניה, שעמדתו מקלה עימה יותר מאשר עמדתה של כבוד השופטת שטרסברג-כהן בפרשת מקורות הראשונה. אך גם עמדה זו, מקלה לכאורה ככל שתהיה, נשענת על הבסיס הקביעה לפיה: -

דברים אלו מתיישבים היטב עם הכלל כי אין לפטור נישום או ליתן הנחה בארנונה אלא לפי חוק (ראו סעיף 12(ג) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ד – 1992 ובג"צ 8791/96 מאור נ' מדינת ישראל, פדאור (לא פורסם) 97 (2) 506 (1997)) ועם ההלכה כי ראוי לנקוט בפרשנות מצמצמת את הוראות חוק הפוטרות מתשלום ארנונה (בג"צ עיריית רחובות, שם, בעמ' 120-122).

לא אמרתי זאת, אלא כדי להדגיש את השוני בין פרשת מקורות לבין זו שלפני. להבדיל ממקורות, שהוראות חוק המים לא קבעו כל הסדר לגביה ובית המשפט נדרש ליישומם של אמות המידה שהתווה, הרי שלגבי העותרת היתה הוראת חוק מיוחדת שבוטלה. לא ניתן לנתק פרשנותו של סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין מביטולו המפורש של סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות, בבחינת השמירה על ההרמוניה בין דברי החקיקה שבאותו נושא (בג"צ 4886/06 עיריית באר שבע נ' משרד הפנים (טרם פורסם, סעיף ה(7) לפסק הדין מיום 14.1.07). יפים דבריה של חברתי, כבוד השופטת דותן בעת"מ (ת"א) 2476/05 רשות שדות התעופה נ' עיריית הרצליה, פדאור (לא פורסם) 06 (8) 607 עת דנה בטענה של רשות שדות התעופה כי היא זכאית להנחה לאחר ביטולו של סעיף 48 לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז - 1977 הדומה במהותו להוראת סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות:

10. לא זו אף זו, העותרת גם איננה עומדת באמות המידה לגופן כפי שקבע כבוד השופט ריבלין בפרשת מקורות השניה. בסכמו, הנחה בית המשפט כי: -

ביישום דברים לפני, השירות המוענק לציבור על ידי העותרת הינו של הסעת נוסעים ושינוע מטענים. זוהי גם המטרה הראשונה שהציבה הממשלה עת החליטה על הקמת העותרת. מטרות נוספות שהוצבו לעותרת היו הקמה, פיתוח ותפעול רשת מסילות הברזל בישראל, הכנת תוכנית אב לתעבורה מסילתית עבור הממשלה ועידוד השימוש בתעבורה מסילתית על מנת להפוך את הרכבת לכלי תחבורה זמין ויעיל (ראו החלטת הממשלה מיום 4.1.98, נספח ג' לסיכומי העותרת). בכללם של דברים, אינני סבורה כי מטרות אלו מעידות על פעילות שלטונית-ריבונית. אין השירות שניתן על ידי העותרת בלעדי, במובן זה כי קיימות דרכי הובלה והסעה יבשתיות נוספות. גם מבלי להיעזר בשירותיה של העותרת, ניתן לקיים פעילות משקית תוך שימוש בכבישי הארץ להובלת נוסעים ומטענים. הגם שעל פני הדברים השימוש במסילות ברזל הינו ייחודי לעותרת, אין למדינה חובה או אחריות לספק לתושביה שירות מעין זה, כך שלא ניתן לייחס לעותרת פעילות במישור השלטוני.

העותרת פועלת בתחרות מול אחרים, וכפי שבאו הדברים לידי ביטוי גם בפרסומיה שלה, מטרתה הינה "להשיא את מערכת הובלת מטענים כמרכז רווח עצמאי תוך שאיפה לרווחיות" (ראו נספח יט לסיכומי המשיבה), כך שאין מדובר כלל ועיקר בגוף הפועל ללא מטרת רווח, בדומה לממשלה.

העובדה כי המקרקעין בהם עושה העותרת שימוש נמצאים בבעלות המדינה, כשהיא רק בעלת ההרשאה להחזיקם, אין בה לכשעצמה כדי לראותה כמי שפועלת "מטעמה" של הממשלה (פסק דין מקורות השני, עמ' 785). גם העובדה כי מניותיה של העותרת מוחזקות בידי הממשלה אין משקל מכריע לעניין השאלה האם פועלת מטעמה (פסק דין מקורות השני, בעמ' 786, וראו גם פסק דינו של כבוד השופט פרופ' ביין בע"ש (חיפה) 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' המועצה המקומית קרית טבעון (לא פורסם, 1995) שם נדחתה טענת חברת תשתיות הנפט, חברה ממשלתית שמרבית מניותיה מוחזקות בידי הממשלה, כי היא זכאית לפטור מתשלום ארנונה).

לטענת העותרת היא גוף מתוקצב, מסובסד, מבוקר על ידי הממשלה ועל ידי מבקר המדינה. כן יש לה סמכויות מסוימות של הפקעת מקרקעין לצורכי מסילות ברזל – תפקיד בעל אופי שלטוני דרך כלל. העותרת מציינת גם כי היא משמשת רשות תמרור לגבי שטחים מסוימים שבהחזקתה, היא מגישה תוכניות סטטוטוריות מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 ותעריפיה מצויים בפיקוח הממשלה. למרות האמור, פעילות, גם אם היא מאופיינת בסממנים ציבוריים, אין היא בעלת אופי שלטוני מובהק (כבוד השופטת שטרסברג-כהן, בפרשת מקורות הראשונה, בעמ' 447. וראו גם ע"ש (ת"א) 1146/97 ש.ר.א.ל שרותים ואספקת לרפואה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב (לא פורסם, 2003) שבה נדחתה טענת חברה שהוקמה על פי החלטת הממשלה שמטרתה לספק ציוד לבתי חולים ממשלתיים כי היא זכאית להנחה בארנונה בהיותה מחזיק מטעם הממשלה. כבוד השופטת נאור קבעה כי גם אם פעילות החברה יש בה כדי לשרת צרכים ציבוריים חיוניים, וגם אם לממשלה יש עניין בה, אין לראותה כמחזיקה מטעמה). אין בפעילות זו המתוארת לעיל כדי להאפיל על העובדה כי הסממנים המסחריים – עסקיים הינם דומיננטיים בפעילותה של הרכבת וגוברים על הסממנים השלטוניים. עוד אציין כי פסק הדין עליהם סמכה העותרת יהבה כתומכים בסגולותיה "הציבוריות" אינם בהקשר של ארנונה; כך הוא עת"מ (ת"א) 1880/04 ארגון המהנדסים והאדריכלים העצמאיים בישראל נ' רכבת ישראל בע"מ שדן בכפיפותה של הרכבת להוראות חוק חופש המידע, תשנ"ח - 1998 (טרם פורסם, 2005). כך הוא ע"א 1528/05 רשות הנמלים והרכבות - רכבת ישראל נ' אביגדורוב בע"מ, פדאור (לא פורסם) 05 (21) 283 (2005) שדן בחוקיות הפקעת מקרקעין לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 לפני השלמת הליכי תכנון לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965).

עוד אציין כי כבוד השופט ריבלין ייחס משמעות גם לעמדת הממשלה בשאלת היות המחזיק בנכס מחזיק מטעמה. אולם, העותרת לא מצאה לנכון לצרף את היועץ המשפטי לממשלה לעתירה זו לפיכך, נותרה עמדת הממשלה כפי שבאה לידי ביטוי בעצם הפיכתה של רשות הנמלים והרכבות מתאגיד סטטוטורי לחברה בע"מ, בבחינת הבעת רצון לחצוץ בין הממשלה לבין פעילות הרכבת, שהפעלתה תתבסס על פרמטרים עסקיים במנותק מהמדינה.

אעיר כי אין לגזור גזירה שווה מהמוביל הארצי, שהינו נכס ייחודי יוצא דופן העשוי להצביע על כך כי המחזיק בו עושה זאת מטעמה של הממשלה, לתחנות הרכבת הפזורות בכל רחבי המדינה. השוני במהות הנכסים משפיע, בין היתר, גם על ההחלטה האם זכאי נישום זה או אחר להנחה (ראו גם דנ"א 5218/03 המועצה המקומית עלבון מ' מקורות חברת המים בע"מ, פדאור (לא פורסם) 03 (7) 155 (2003)).

11. זהו המקום להדגיש כי משראתה הממשלה לבטל את הפטור והמעמד המיוחד המוענק לרשות הנמלים והרכבות – רשות סטטוטורית, הרי מקל וחומר שטעמיה ונימוקיה חלים גם על העותרת, תאגיד שהקשר שלו למדינה רחוק עוד יותר. מכאן, שטענתה של העותרת כאילו ביטול סעיף 61 אינו רלוונטי לגביה שכן מתייחס הוא לרשות הנמלים והרכבות להבדיל מאליה-עצמה, אין לה על מה שתסמוך.

12. סיכומה של נקודה זו, אין העותרת זכאית להנחה בתשלום הארנונה מכוח סעיף 3(ב) לפקודת הפיטורין, באשר אין היא "מחזיק מטעם הממשלה" (בהערת אגב אעיר כי למסקנה דומה הגיע כבוד השופט ישעיה בעמ"נ (ת"א) 247/05 רכבת ישראל נ' מנהל הארנונה במועצה האזורית דרום השרון (טרם פורסם, פסק דין מיום 17.4.07). בקשת רשות ערעור תלויה ועומדת בבית המשפט העליון [בר"ם 4832/07]).

13. השאלה הבאה אליה אני נדרשת, הינה חוקיות חיובה הרטרואקטיבי של העותרת בכל אותם הפרשים שנוצרו כתוצאה מאי תשלום המס במלואו בשנים 1998-2005.

14. נמצא כי "עקרון החוקיות מורה לי כי ככלל אין החוק מטיל חיובים באופן רטרואקטיבי אלא אם נאמר כך במפורש" (כבוד השופטת שטרסברג-כהן, בפרשת מקורות הראשונה, בעמ' 451).

אין בדין הוראה ספציפית המאפשרת תיקון למפרע של שומת ארנונה, כאשר מתברר שנפלה טעות בשומה המקורית. הוראה כללית בדבר תיקון הוראת המינהל מצויה בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א – 1981 לפיה "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראות מינהל – משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה" (עיינו גם יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, 1004-1005 (כרך ב 1995).

בפרשת מקורות הראשונה התייחסה כבוד השופטת שטרסברג-כהן להוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות דלעיל כמקור לשינוי שומה למפרע וקבעה:

באותו מקרה הגיע בית המשפט למסקנה שבאיזון בין האינטרס הציבורי של קיום החוק ותשלום מס אמת לבין האינטרס של מקורות המושתת על עקרון סופיות החלטות הרשות והסתמכותה על הפטור שהוענק לה, האינטרס של מקורות גובר. שכן, הרשות מעולם לא שלחה למקורות כל דרישה לתשלום ארנונה.

15. בע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 (2002) ביקשה הרשות לשנות את חיוב הארנונה, שנים למפרע, בעקבות מדידה חדשה שבוצעה על ידה שהצביעה על כך כי הנישום מחזיק בשטח גדול יותר מזה אשר היה ידוע לרשות. וכך קבע כבוד השופט אנגלרד : -

בנסיבות העניין שם לא היה נכון בית המשפט לקבוע כי המקרה שלפניו נמנה על המקרים החריגים שיש לאפשר תיקון רטרואקטיבי של שומת הארנונה בגינם (שם, בעמ' 785).

16. בפרשת מקורות השניה דחה בית המשפט גם כן את טענתה של הרשות כי היא יכולה לתקן למפרע שומת ארנונה בעקבות מדידות שביצעה בנכס. בית המשפט קבע כי הדרישה המשלימה ששלחה הרשות למקורות לא היתה במהותה תיקון טעות טכנית שנפלה בהודעות החיוב הקודמות ששלחה למקורות, אלא הטלה ראשונה וחדשה של ארנונה על שטחים שעד לאותו מועד לא חויבו בתשלום כלל. לרשות אף לא היה הסבר מניח את הדעת מדוע לא תיקנה את השומה בעקבות המדידה המחודשת, אלא המתינה כשנתיים ימים עד ששלחה את דרישתה האמורה. (שם, בעמ' 789)

17. להשלמת התמונה, אציין כי הטלת הארנונה מתבצעת בשני שלבים; הראשון, שלב החקיקה - הכרזת מועצת הרשות, בצו, על הטלת ארנונה כללית על נכסים הנמצאים בשטח שיפוטה. השלב השני, הוא שלב "הכימות" או "מעשה השומה" שבו הצו מיושם בעניינם של נישום ונכס מסוימים, באמצעות הודעה לנישום בדבר חובתו בארנונה בהתאם לנתוני הנכס. דרישת התשלום איננה יוצרת את נטל המס, אלא עושה אותו בר-ביצוע (פרשת מקורות השניה בעמוד 788, ופרשת ט.ט. טכנולוגיה בעמ' 781).

18. ולעניננו;

בשונה מפרשת מקורות, במקרה שלפני אין מדובר בהטלת ארנונה מקום שהיה פטור מלא בעבר (פרשת מקורות הראשונה), או בהטלת ארנונה ראשונה וחדשה על שטח שלא מוסה בעבר (פרשת ט.ט. טכנולוגיה ופרשת מקורות השניה). עסקינן בחיוב הנכסים, שממילא חוייבו בארנונה בהתאם לצו הארנונה של המשיבה, בשיעור שונה שאינו כולל הנחה. דרישות התשלום אותן קיבלה מהמשיבה במשך השנים, הכוללות הנחה, אינן יכולות להוות לעותרת אסמכתא להיאחז בהן על מנת לעגן הנחה אותה קיבלה העותרת משך שנים שלא כדין.

מעיון בחומר הראיות שהונח לפני, אינני סבורה כי ניתן לקבוע שהעותרת הסתמכה על שומות הארנונה השגויות שהוצאו לה במידה כזו המצדיקה הותרתן על כנן. מתוך תצהירו של סמנכ"ל כלכלה וכספים אצל העותרת - תצהיר שניתן במסגרת בקשת המשיבה לפרטים נוספים (בש"א 33426/05) - עולה כי החל משנת 2003 החלה העותרת לטעון כי היא זכאית ל"הנחת מדינה". תחילה, לגבי עיריית חיפה [סעיף 5(ב) לתצהיר]. בהמשך, ובשנת 2004 גם כלפי עיריית ראשון לציון [סעיף 5(ד)], עיריית רחובות [סעיף 5(ו)] ומועצה מקומית דרום השרון [סעיף 5(ז)]. בשנת 2005 הועלתה הטענה כלפי עיריית תל אביב, עיריית נתניה, עיריית פתח תקווה מועצה מקומית בנימינה-גבעת עדה, הרצליה והוד השרון -כפר סבא [סעיפים 5(א), 5(ה), 5(ז)-5(יא) לתצהיר]. נסיבות העלאת הטענה היו מיצוי הסכם פשרה שנחתם עם בעבר עם רשויות שונות, פתיחתה לראשונה של תחנה במקום בו לא היה חיוב קודם, תיקון שומה, ביטול הנחה והדעת נותנת כי גם בעקבות דרישה לתשלום מלא. על רקע זה גם מסתברת יותר ידיעתה של העותרת על ביטולו של סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות, בפרט כשמדובר בחקיקה הנוגעת לה במישרין.

אדגיש כי בקשתה של המשיבה לפרטים נוספים מעם העותרת כללה, בין היתר, דרישה לקבל מענה לשאלות שונות שנועדו לבחון ידיעתה של העותרת על ביטולו של סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות: האם ביקשה מרשויות שונות הנחה בארנונה על סמך טענתה כי היא "מחזיקה מטעם הממשלה", האם קיבלה הנחה מעין זו או שמא שילמה את מלוא המס (ראו מכתבה מיום 14.11.2005, נספח ב לבש"א 33426/05). כן ביקשה המשיבה לקבל פרטים אודות היקף הכנסותיה של העותרת, תקציבה, שווי נכסיה ועוד. הצדדים הגיעו להסדר דיוני, לפחות לגבי העברת חלק מהמידע המבוקש (ראו פרוטוקול והחלטה מיום 28.11.06), אך תצהירה של העותרת לא ענה על כל דרישותיה של המשיבה. יחד עם זאת, ניתן להסיק מהתצהיר כי לחלק מהרשויות שילמה העותרת את מלוא הארנונה. כך לדוגמא, לעיריית פתח תקווה (ראו סעיף 5(ח) לתצהיר). גם למועצה המקומית פרדס חנה – כרכור, שילמה העותרת את מלא שומת המס ללא הנחה, וזאת מעיון בהשגה שהגישה לרשות שבה לא נטען דבר ההנחה, והסכם הפשרה שנחתם בעקבותיו ושהיה בתוקף על פי התצהיר עד שנת 2006 (ראו נספחים ג, ו - י' לסיכומי המשיבה). בדומה, מועצה אזורית חבל יבנה שגם עימה נחתם הסכם פשרה בעקבות ערר שבו לא נטענה טענת ההנחה (נספחים ד, יב לסיכומי המשיבה).

מכאן, שקשה לקבל את עמדתה של העותרת כי הסתמכה על השומה שהוצאה לה על ידי המשיבה באופן שהאינטרס ההסתמכות שלה גובר על כל אינטרס ציבורי אחר. גם אם סברה העותרת כי באמתחתה טענה משפטית "המחזיקה מים" היא איננה יכולה לטעון כי לא צפתה שניהול הליך בעניינה עשוי להביא לחיובה בהפרש המס, בפרט כאשר לא מדובר ברשות אחת או שתים אשר לא העניקה לה הנחה. ניכר כי העותרת ידעה שהיא צפויה למאבק משפטי בעניין, ואין לומר כי לא לקחה זאת בחשבון (לאינטרס ההסתמכות השוו עת"מ 1603/06 אולמי דולפין בע"מ/אחים חוגי אירועים בע"מ נ' עיריית רמלה, פדאור (לא פורסם) 07 (2) 567 (2007)). זאת ועוד, אי חיובה של העותרת משמע מתן הנחה שלא בהתאם לדין, ואף זה נימוק המצדיק תיקון הטעות (ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים תל אביב, פ"ד לז(1) 337, 351 (1983).

עם זאת, אני קובעת כי יש להגביל את תחולת החיוב הרטרואקטיבי, והמשיבה זכאית לגבות את הפרשי הארנונה רק לשנים 2003-2005, ולא קודם לכן. זאת, הן משום היות החיוב למפרע בגדר החריג, הן משום שידיעתה של העותרת על ביטולו של סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות הוכחה, למן שנת 2003, כשקודם לכן לא ניתן להצביע על כך במפורש. הדברים אמורים ביתר שאת לגבי שנת 2005, שעוד במהלכה תוקנה שומתה.

עוד יש לדחות את טענת העותרת כי חיובה בשנת 2005 מנוגד לדיני ההקפאה. דיני ההקפאה תוחמים את התעריפים המשולמים על ידי נישומים ומגבילים את עדכונם, במטרה למנוע השפעה שלילית על משק המדינה עקב שינוי תכוף בתעריפים (עע"ם 11137/04 יעקובוביץ נ' המועצה המקומית אעבלין, פדאור (לא פורסם) 05 (27) 367 (2005), סעיף 10 לפסק הדין והאסמכתאות שם). אין תכליתן להנציח טעות משפטית במתן הנחה שניתנה שנה קודם לכן, שלא כדין, כפי שמדובר במקרה דנן. כן, דינים אלו חלים על חיובי ארנונה כדין, ולא בהכרח על הסכום ששולם בפועל (הנריק רוסטוביץ, משה וקנין, פנחס גלעד, נורית לב, ארנונה עירונית, 566 (מהדורה חמישית, כרך א', 2001)). על כן, גם התיקון שבשנת 2005 אינו בבחינת חיוב רטרואקטיבי, אלא מתן תוקף להוראות החוק וצו הארנונה.

19. מצאתי מקום אף להעיר לעניין התנהלותה של העותרת בכל פרשה זו; העותרת ידעה כי סעיף 61 לחוק רשות הנמלים והרכבות בוטל, אך היא בחרה שלא "להעיר אריות ממרבצם" ולא לנקוט עמדה כל עוד קיבלה חיובי ארנונה הכוללים הנחה. אף אם אצא מנקודת הנחה, לטובת העותרת, שהיא חברה ממשלתית כזכור, ולא היה עליה להסב את תשומת ליבה של המשיבה לשינוי בחקיקה, הרי שעם היוודע השינוי לרשות, נקטה העותרת בקו הגנה חד-משמעי לפיו ממשיכה היא להיות זכאית להנחה מכוח פקודת הפיטורין. נחרצותה של טענה זו, והעובדה כי העותרת טוענת אותה כלפי מספר רשויות בלתי מבוטל שהתחנות נמצאות בתחומן, מעוררת אי-נוחות, בלשון המעטה. נראה לי היה כי מקום בהקשר זה להגיע להסדר כזה או אחר שעשוי היה להטיב עם כל הצדדים. אלא, שהעותרת דחתה כל ניסיון כזה.

20. בשולי הדברים אני דוחה הסתמכותה של העותרת על חוזר מנכ"ל משרד הפנים (נספח ז' לעתירה). ראשית, עסקינן בחוזר המתייחס ל"תשלום ארנונה השנויה במחלוקת, המוטלת על המדינה על ידי הרשויות המקומיות". העותרת איננה "המדינה" ולא מטעמה בעניין זה. שנית, החוזר מאפשר במקרים חריגים הוצאת שומה למפרע, ואני סבורה כי מקרה זה מתאים לכך.

21. לאור האמור, אני קובעת כי יש להגביל את תחולתו הרטרואקטיבית של החיוב, באופן שבו המשיבה רשאית לחייב את העותרת במלוא הפרשי המס רק לשנים 2003-2005 (כולל).

22. נותרת אפוא השאלה, האם יש לחייב את העותרת גם בהפרשי ריבית והצמדה על הפרשי הארנונה דלעיל שנוצרו בשנים 2003-2005. על חיוב מעין זה נאמר כי "איננו עונשי, אלא נועד למנוע את שחיקתו הריאלית של חוב המס" (ע"א 5080/90 קפלן ואח' נ' מנהל מס שבח, פ"ד מו(4) 561, 572). הכסף, כזכור, נותר בידיה של העותרת, אשר יש להניח כי עשתה בו שימוש. כן, החבות לשלם ארנונה קמה עם חקיקת צו המיסים על ידי מועצת הרשות, ולא עם משלוח הודעת השומה לנישום. דברים אלו משתלבים עם ההלכה, כמפורט לעיל, לפיה הטלת הארנונה מתבצעת בשני שלבים. על כן, משקבע חוק הרשויות המקומיות – ריבית, כי חוב שלא שולם בתוך 30 יום ישא הפרשי ריבית, הכוונה היא כי החוב נושא הפרשי ריבית החל מ - 30 יום לאחר המועד שנקבע בצו הארנונה (1 בינואר של אותה שנה).

התנהגותה של העותרת כמפורט לעיל איננה מצדיקה "פטור" מהצמדה וריבית, כפי שטוענת לו.

23. בהחלטתי מיום 7.1.07 דחיתי את הבקשה האמורה, ולהלן נימוקי:

דרישה לפרטים נוספים נמסרה למשיבה עוד טרם הגשת הבקשה דלעיל לבית המשפט. המשיבה מילאה אחר הדרישה והמציאה לעותרת ולבית המשפט את תצהירה של עו"ד חדד, עוזרת מנהל הארנונה בעיריית אביב (ראו הודעת המשיבה מיום 2.1.07).

הגשת הבקשה, בחודש ינואר 2007, היתה על רקע בקשה נוספת שהוגשה על ידי המשיבה, כי העותרת תמציא לה פרטים נוספים בהתאם להסכם הדיוני שהושג ושעל פי דעתה לא עמדה העותרת בו. לאור העובדה כי התיק מתנהל מאמצע שנת 2005 סברתי כי ראוי שיגיע אל סיומו. לא מצאתי כי יש מקום להאריך בדברים ובמסמכים, בפרט כאשר העותרת היתה יכולה לבקשם במועד מוקדם יותר, ולא בעיתוי שבו נדרשו.

25. בנסיבות העניין, תשא העותרת בהוצאות המשיבה וכן בשכר טרחת עורך דין בסכום של 50,000 ₪ בצרוף מע"מ. הסכום הנ"ל ישולם בתוך 10 ימים מיום קבלת פסק דין זה, שאם לא כן ישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום מתן פסק הדין ועד לתשלום המלא בפועל.