2. המשיבים הם בעלי מקרקעין ברחוב ז'בוטינסקי 30-34 בחדרה. בפברואר 2002 המציאה להם העיריה דרישה לתשלום היטל עבור סלילת כביש ומדרכה ברחוב ז'בוטינסקי. לאחר שבמאי 2003 נשלחה להם התראה, החלה חליפת מכתבים בין הצדדים, שבמסגרתה טענו המשיבים כנגד חיובם, ואילו העיריה עמדה על דרישתה. חליפת המכתבים הסתיימה בתחילת ינואר 2004, במכתבם של המשיבים לעיריה, שלא נענה. ביולי 2005 הטילה העיריה עיקולים על חשבונות הבנק של המשיבים על פי פקודת המסים. בתגובה עתרו המשיבים (באותו חודש) לבית המשפט.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

3. בית משפט קמא דחה את טענת השיהוי שהעלתה העיריה והאריך את המועד להגשת העתירה. לגופו של עניין, קבע בית המשפט כי עבודות הסלילה שביצעה העיריה ברחוב היו נחוצות וכי המדרכה הורחבה, ועל כן היתה העיריה מוסמכת מכוח סעיף 7 לחוק העזר לחדרה (סלילת רחובות), התשנ"ה – 1994 (להלן –חוק העזר החדש), לחייב את המשיבים בהיטל בגין הרחבתו. בית המשפט קבע כי העיריה לא חרגה מסמכותה בחייבה את המשיבים בהיטל בשיעור של 40% בגין סלילת הכביש. אלא שבית המשפט קבע, כי העיריה לא היתה מוסמכת לגבות את ההיטל, משום שלא הוכחה זיקה בינו לבין ההוצאות שהוציאה בסלילת הכביש והמדרכה, בהוסיפו כי בטרם נקטה באמצעים על פי פקודת המסים היה עליה להגיש תובענה בסדר דין מקוצר, שבמסגרתה יתבררו מרכיבי החיוב וייקבע שיעורו.

טענות הצדדים

4. העיריה טוענת כי בית המשפט שגה בדחותו את טענת השיהוי. לגופם של דברים טוענת היא כי בית המשפט שגה בקובעו שהמדרכה רק הורחבה, שכן היא נסללה במלואה. עוד טוענת היא, כי בית המשפט שגה בקביעתו כי לא היתה מוסמכת לגבות את הכספים באמצעות הפקודה: מן הפן הדיוני - המשיבים לא טענו להיעדר סמכות בשל היעדר זיקה, או בשל הצורך להקדים ולהגיש תביעה בסדר דין מקוצר, אלא טענו שההיטל איננו מס כהגדרתו בפקודה; מן הפן המהותי- בית המשפט לא הבחין בין "היטל" לבין "דמי השתתפות", שבראשון אין נדרשת זיקה הדוקה כבשני, והוא, לנוכח השוני שביניהם --- בעוד דמי השתתפות נקבעים על פי עלות ביצוע עבודות ספציפיות, ההיטל נגזר כחלק יחסי מעלות סלילת כלל הרחובות. בנוסף טוענת העיריה, כי בית המשפט שגה בקביעתו שהיא איננה מוסמכת במקרה זה לעשות שימוש בפקודת המסים, שכן היא מוסמכת לבחור בין פעולה על פי הפקודה לבין הגשת תובענה.

5. המשיבים טוענים מנגד, כי לא היה שיהוי בהתנהלותם וכי העיריה היא שהשתהתה. לגופו של עניין טוענים הם, כי אין מדובר בהרחבה כי אם בשיפוץ וכי ערב השיפוץ היה ברחוב כביש סלול ותקין, אבני שפה ומדרכה. לטענתם, הם או אבותיהם שילמו עבור סלילת הכביש והמדרכה, ועל פי חוק העזר החדש לא ניתן לחייבם עבור שיפוץ המדרכה. "הרחבה", לדבריהם, לא היתה, וממילא לא הוכחה. כן טוענים הם, כי על פי הפסיקה חייבת להתקיים זיקה כלשהי בין ההיטל לבין ההוצאות בגין עבודת הסלילה הנטענת, והיא איננה קיימת בענייננו. ולבסוף: משעה שהעבודות החלו לפני חקיקת חוק העזר החדש, הרי שעל פי הוראת המעבר שבסעיף 14 לחוק, העיריה לא היתה מוסמכת לחייבם מכוחו.

6. לאחר תום הדיון ביקשה העיריה לצרף כאסמכתא את פסק דינו של השופט רובינשטיין בעע"מ 11646/05, עע"מ 1074/06 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי, [אתר נבו] שניתן ביום 5.9.07 (להלן – עניין צרפתי). בקשתה נענתה וכך גם בקשת המשיבים להגיש כתב תגובה.

דיון

7. צדק בית משפט קמא בדחותו את טענת השיהוי שהעלתה העיריה. אפילו נניח שהמשיבים השתהו בהגשת העתירה (שיהוי סובייקטיבי), אין בכך די כדי לקבוע קיומו של שיהוי, אלא נדרש כי במשך הזמן שבו השתהו שינתה העיריה את מצבה באופן שקבלת העתירה תגרום לה נזק (שיהוי אובייקטיבי); וגם אז יש לאזן בין נזקיהם של הצדדים ולהביא בחשבון את הנזק שעלול להיגרם לאינטרס הציבורי שבשמירה על שלטון החוק, כתוצאה מדחיית העתירה (ראו, למשל, פסק דינה של השופטת פרוקצ'יה בעע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע [אתר נבו] ניתן ביום 7.12.06), פיסקה 87). העיריה אינה טוענת כי ניזוקה בשל האיחור הנטען בהגשת העתירה. יש לזכור גם, כי העיריה החלה בהליכי הגבייה כשנה וחצי לאחר שהסתיימו חילופי המכתבים בין הצדדים, וכי עם התחלת הליכי הגבייה עתרו המשיבים לבית המשפט.

ומכאן לגופו של עניין.

8. השאלה הראשונה שיש להכריע בה היא, מה טיבה של עבודת סלילת המדרכה נשוא הערעור שבפנינו? בהסתמכו על התמונות שהוצגו לו, קבע בית המשפט כי טרם ביצוען של העבודות לא היתה במקום מדרכה, בציינו, כי גם המשיב 2 העיד בפניו שהמדרכה נהרסה ונותרו רק אבני כורכר ואבני שפה. לפיכך, קבע, כי סלילתה של המדרכה, בנוסף לאבני השפה שהיו במקום, היא "הרחבה" של המדרכה. ככזו, חיוב בגינה מותר על פי סעיף 7(א)(1) לחוק העזר החדש, אשר גובר על סעיף 4(א) לאותו חוק, המתיר לחייב אותו נכס בהיטל סלילה פעם אחת בלבד.

יוער בהקשר זה, כי העיריה הטעימה כי ככל ששולם תשלום בגין סלילת המדרכה, היה זה דמי השתתפות על פי חוק העזר הקודם של העיריה - חוק עזר לחדרה בדבר סלילת רחובות (קובץ התקנות 1772, יב באלול תשכ"ה, 9.6.65) (להלן – חוק העזר הקודם). המשיבים, הטוענים, כי הם או אבותיהם שילמו בגין סלילת המדרכה, לא הכחישו זאת, ואף טענו, כי התשלומים בוצעו בשנים 79' ו-80', דהיינו, בתקופת תחולתו של חוק העזר הקודם, שחייב בדמי השתתפות ולא בהיטל סלילה.

הן העיריה והן המשיבים טוענים, כי אין מדובר בעבודות ל"הרחבת" המדרכה, אך מסיקים מכך מסקנות שונות. לשיטת העיריה, "אבני שפה" אינן "מדרכה", ולפיכך, אין מדובר ב"הרחבת" המדרכה אלא בסלילתה "המלאה". המשיבים לעומתם גורסים, כי מדובר בעבודות שיפוץ, שלא ניתן לחייב בגינן, ואין לכנותן "הרחבה", שגם לא הוכחה בכל מקרה.

9. על פי חוק העזר הקודם, "מדרכה" היא "כל חלק מרחוב שהמועצה הקצתה אותו להלכי רגל, בהתאם לחוק עזר זה, לרבות אבני שפה וקירות תומכים; חלק מרחוב המיועד למעבר הולכי רגל, לרבות אבני שפה, קיר משען, מדרגות, וקירות תומכים" (שם, בסעיף 1). "הנחת אבני שפה" (שם, בסעיף 13(2)) היא שלב בסלילת המדרכה, שניתן לחייב בגינו בתשלום דמי השתתפות. תוצאה זו מתקבלת משילוב של סעיף 13 לאותו חוק עזר עם סעיף 14(ב), המחיל את הוראת סעיף 7(ג), שעניינה בכבישים, גם לעניין מדרכות.

בדומה נקבע גם בחוק העזר החדש. "מדרכה" הוגדרה בו כ"רחוב או חלק מרחוב, בין מכוסה באספלט ובין מרוצף, לרבות אבני שפה ... שהעיריה הקצתה, לפי הוראות חוק עזר זה, להולכי רגל בלבד" (שם, בסעיף 1). הגדרת "סלילת רחוב" שבחוק עזר זה כוללת גם בנייתן של "אבני שפה": "סלילת רחוב" מוגדרת כ"סלילה, הרחבה, צמצום, הגבהה, השלמה, תיקון או שינוי אחר של רחוב בין אם הסלילה בוצעה בבת אחת ובין בשלבים שלהלן, כולם או מקצתם, בין לפי סדר השלבים שלהלן ובין אם לאו; ואלה השלבים ..." (שם, שם). אחד השלבים כולל הנחת "אבני שפה" (ס"ק 9).

10. קביעתו של בית משפט קמא לפיה העבודות לסלילת מדרכה - בנוסף ל"אבני השפה" - הן "הרחבה" של המדרכה, אינן עולות בקנה אחד עם הוראות חוקי העזר שצוטטו לעיל. העבודות לסלילת המדרכה לאחר שלב הנחת "אבני שפה", כמו לאחר שלב אחר של סלילתה, הן עבודות להמשך סלילתה של המדרכה לצורך סלילתה המלאה. משכך, גם לא ניתן לקבל את טענת העיריה, שהנחת "אבני השפה" איננה חלק מסלילת המדרכה. בנוסף, משלא היו בפני בית משפט קמא נתונים על שטח המדרכה הקיימת ועל השטח ש"הורחב", לא ניתן היה להגיע למסקנה כי מדובר ב"הרחבת" מדרכה. מדובר אפוא בעבודה להשלמת סלילתה המלאה של המדרכה.

11. נשאלת עתה השאלה, האם בנסיבות העניין חל חוק העזר החדש. הוראת המעבר שבסעיף 14(א) לחוק קובעת, כי "הוראות חוק עזר זה יחולו לגבי סלילת רחוב שהעיריה החלה בביצועה ביום פרסום חוק עזר זה ברשומות (להלן – היום הקובע) ואילך". סעיף קטן (ב) משלים וקובע, כי "לגבי סלילת רחוב שהעיריה החלה בביצועה ערב היום הקובע יחולו הוראות חוק העזר הקודם". כאמור, "סלילת רחוב" הוגדרה בסעיף 1 לחוק העזר כ"סלילה, הרחבה, צמצום, הגבהה, השלמה, תיקון או שינוי אחר של רחוב ...". מאחר שהשלמת סלילתה של מדרכה, כחלק מן הרחוב, החלה בענייננו לאחר היום הקובע, יחול עליה חוק העזר החדש. יצויין, כי גם בית משפט קמא הגיע למסקנה כי על "הרחבה" חל חוק העזר החדש, והגם שלא פירש את הבסיס למסקנתו זו, נראה, כי אף הוא נמצא בהגדרה של "סלילת רחוב". טענת המערערת לתחולתו של חוק העזר החדש נסמכת על הוראת סעיף קטן (ב), לפיו חוק העזר הקודם יחול רק על עבודות שהחלו "ערב" תחילתו של חוק העזר החדש, דהיינו, בסמיכות לו. טענה זו הגיונה בצידה. וכך, על פי חוק העזר, סלילת מדרכה שהחלה בעבר – וכמו במקרה שלפנינו, לפני שנים רבות - הופסקה וחודשה לאחר תחילת החוק החדש, יחול עליה חוק זה, ואילו עבודת סלילה שהחלה לפני תחולתו של החוק החדש ונמשכה ברצף או בהפסקה קצרה יחול עליה החוק הקודם.

המשיבים הפנו לפסק דינה של השופטת חיות בת"א (תל-אביב-יפו) 1070/96 אלי רוני נ' עיריית ראשון-לציון [אתר נבו] (ניתן ביום 23.6.02), בו נקבע כי לא יחול חוק העזר החדש בנסיבות של תחילת עבודת הסלילה לפני כניסתו לתוקף והשלמתה לאחריהן. אלא שאין הנדון דומה לראיה. בהוראת המעבר שנדונה שם, נקבע כי רחובות שהעיריה החלה בסלילתם לפני מועד תחילתו של חוק העזר החדש יחולו לגביהם הוראות החוק הקודם "אף אם הושלמה עבודת הסלילה לאחר היום הקובע". לא כך בענייננו. די בהבדל זה כדי להגיע למסקנה שונה.

12. העיריה טוענת, כאמור, כנגד קביעתו של בית משפט קמא לעניין הזיקה הצריכה להתקיים בין היטל הסלילה לבין ההוצאות שהוצאו בסלילת הרחוב. כזכור, בית משפט קמא קבע כי בהיעדר זיקה כזו, אין אפשרות לגבות את ההיטל, ואף הביע דעתו, כי קודם לנקיטה באמצעים על פי פקודת המסים עליה העיריה להגיש תובענה בסדר דין מקוצר.

13. בשורה ארוכה של פסקי דין הבחין בית משפט זה בין "דמי השתתפות" – הנקבעים בהתאם לעלות עבודות תשתית במקום ספציפי, דהיינו, תוך זיקה ישירה אליהן - לבין "היטלים" המבוססים על חישוב של כלל הוצאות הרשות בגין עבודות תשתית מסויימת (ראו, למשל, עניין צרפתי). בשיטת ההיטלים נדרשת זיקה מינימלית, כדי שההיטלים לא ייחשבו כמס, שהעיריות אינן מוסמכות להטילו כל עוד לא הוסמכו לכך בחקיקה (שם, בפיסקאות כ"א-כ"ג). במהלך השנים עברו עיריות משיטת דמי ההשתתפות לשיטת ההיטלים (ראו פסק דינה של השופטת ביניש בע"א 4435/92 עירית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321, 326; להלן – עניין סדי), ובית משפט זה חזר וקבע את חוקיותה של שיטת ההיטלים (ראו בעניין צרפתי, פיסקאות יט-כג).

14. בדרישתו לקיומה של זיקה ישירה נראה כי בית משפט קמא הסתמך על פסק דינו של השופט אנגלרד בע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ (פ"ד נז(1) 340; להלן – עניין אל עמי). בפסק דין זה חיווה השופט אנגלרד דעתו, כי היטל סלילה כמוהו כמס, משום שאין הוא מקיים זיקה אמיתית בין התשלום לבין השירות (שם, בפיסקה 30). דומה שמכך הסיק בית המשפט כי נדרשת הוכחתה של זיקה ממש בין ההוצאות לסלילת הרחוב לבין ההיטל, כדי שניתן יהיה להטילו.

דעתו זו של השופט אנגלרד היא דעת יחיד בפסיקתו של בית המשפט העליון בסוגיה זו. גם בעניין אל עמי, דעתה של השופטת שטרסברג-כהן, אליה הצטרף השופט טירקל, היתה, כי על-פי פסיקתו של בית המשפט העליון אין לראות באופן עקרוני בהיטל סלילה משום מס (אך לא הכריעה בנושא). בעניין צרפתי קבע השופט רובינשטיין, כי היטלים קרובים מאוד למס, אך חרף זאת לא קיבל את הטענה כי שיטת ההיטלים חורגת מהסמכות שהוקנתה בפקודת העיריות. השופט רובינשטיין הגיע למסקנה, כי כדי שהיטלים לא ייחשבו כמס נדרש למצער קיומם של שני תנאים: שהגביה תיעשה רק כאשר נסלל בפועל כביש (או מדרכה) ושהסכומים שייגבו ישמשו לתכלית לשמה נגבו (עניין צרפתי, בפיסקה כ"ג).

פסק הדין השני אליו הפנה בית משפט קמא, הוא פסק דינה של השופטת דורנר בע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ' חב' לוינשטיין [אתר נבו] ניתן ביום 24.10.99). שם קבעה השופטת דורנר כי תנאי לחיוב בעל הנכס בגין היטל סלילה, הוא תחילת סלילתו בפועל של הכביש הגובל עם הנכס. בדומה נקבע בעניין סדי התנאי של ביצוע עבודות סלילה, כתנאי שבלעדיו לא ניתן לחייב לא בהיטל ולא בדמי השתתפות (שם, בפיסקה 9). תנאי זה מתקיים בענייננו, שהרי אפילו לשיטתם של המשיבים, מתבצעות עבודות סלילה – עבודות "שיפוץ" לשיטתם.

15. לאור האמור, אין בידי להסכים עם קביעתו של בית משפט קמא באשר להיקף הזיקה הנדרשת במקרה של "היטל". משעה שהיטל איננו נגבה על סמך הוצאות בגין עבודת תשתית ספציפית, אלא על סמך חישוב של כלל העבודות המבוצעות בתשתית מסויימת, לא ניתן להוכיח קשר, כזה שהציב בית משפט קמא. לאור כל אלה, גם אין מקום להפנות את העיריה להגיש תביעה בסדר דין מקוצר, כדי שיתבררו נתונים לעניין הקשר שבין ההוצאות לבין ההיטל.

16. בהקשר אחרון זה ראיתי לציין, כי בין לבין ניתן פסק דינו של סגן הנשיא גינת בעת"מ (חי') 3061/06 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית חדרה [אתר נבו] בו נקבע כי הליכי הגביה המינהליים בהם נוקטת העירייה כ"ברירת מחדל", פגומים מבחינה מינהלית חוקתית, בחורגם ממתחם הסבירות ובהיותם בלתי מידתיים, ועל כן, הינם נעדרי תוקף. משעה שבפנינו לא נטען בנושא זה - והדרישה להכרעה שיפוטית, קודם להליכי גביה, נבעה, כאמור, מן הדרישה לברר את היקף החוב כפועל יוצא מן הדרישה לקיומה של זיקה, שנדחתה – לא ניתן להתייחס אליו בפסק דין זה.

17. הדברים האחרונים מתקשרים לשאלה הנוספת, והיא סמכותה של העיריה לגבות את ההיטל על פי פקודת המסים. סעיף 1 לאכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות), (הוראת שעה), התש"ס-2000 (להלן – אכרזת המסים), מחיל את הוראות פקודת המסים על ארנונה וגם על "תשלומי חובה אחרים המגיעים לרשות המקומית על פי דין (להלן – חובות לרשות המקומית)", בקבעו כי חובות אלה "יהיו מס כמשמעותו בפקודה". חובות בגין היטל סלילה, שנקבע בחוק עזר, ממלאים אחר הגדרת "חובות לרשות המקומית", ועל כן, ניתן לגבותם כשם שגובים מס.

18. ואחרון: אין בידי לקבל את טענת העיריה, לפיה, רק מי ששילם כבר היטל, אך לא מי ששילם דמי השתתפות , זכאי לפטור מתשלום ההיטל. בטענתה זו מסתמכת העיריה על סעיף 4(א) לחוק העזר החדש, ועל פסיקה אליה היפנתה (בתשובתה לעתירה בבית משפט קמא). בחינת פסקי הדין אליהם היפנתה העיריה מעלה אמנם, כטענתה, כי תשלום דמי השתתפות איננו פוטר מתשלום היטל, אך היא אינה מעלה כי אין להביא בחשבון לצורך תשלום היטל "דמי השתתפות" ששולמו.

בע"א 6066/97 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פסגת רוממה בע"מ (פ"ד נד(3), 749; להלן – עניין אבן אור) חזר הנשיא ברק על ההלכה שנקבעה בעניין סדי, לפיה, בשל אופיים השונה של שני התשלומים, אין תשלום "דמי השתתפות" פוטר מחיוב ב"היטל" סלילת רחובות. בהמשך נדרש הנשיא ברק לשאלה, האם יש להתחשב בתשלום דמי ההשתתפות בעבר, באופן שיופחתו מהיטל סלילת הרחובות, וקבע, כי "אך הוגן הוא כי תשלום בגין סלילת רחובות שנעשה בעבר (על פי שיטת ההשתתפות) יילקח בחשבון בגדר שיטת ההיטלים" (פיסקה 5). ההכרעה בשאלה אם במקרה ספציפי יש להתחשב בתשלום דמי השתתפות אם לאו, תלויה בחוק העזר הספציפי (ראו עניין סדי בפיסקה 7, ועניין רוממה בפיסקה 5). חוק העזר החדש מתייחס בסעיף 4(א) אך לתשלום היטלי סלילה, וקובע, כי היטל סלילה ישולם רק פעם אחת. החוק איננו מתייחס לשאלת התשלום של דמי השתתפות, ועל כן, לאור העמדה העקרונית התומכת בהתחשבות בתשלום דמי השתתפות, על העיריה להביא בחשבון במקרה זה דמי השתתפות ששולמו לה עבור סלילת המדרכה (בגין סלילת הכביש קבעה העירה, כזכור, היטל של 40%). אם תתעורר מחלוקת בין הצדדים בעניין זה, יוכלו המשיבים לעתור לבית המשפט לעניינים מינהליים כדי שיכריע בדבר.

19. סוף דבר: אציע לחברי לקבל את הערעור – בכפוף לאמור בפיסקה 18 לעיל - ולבטל את פסק דינו של בית משפט קמא. המשיבים ישאו בשכ"ט עו"ד של המערערת בשתי הערכאות בסך כולל של 20,000 ש"ח, וכן בהוצאות המשפט בשתיהן.

אני מסכים.

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' חשין.

ניתן היום, א' בטבת תשס"ח (10.12.2007).