עמ"נ 269/04 - מינהלי, ארנונה

עמ"נ 269/04

אשר למצב היחידות נשוא הערר, הבהירה הועדה כי ניתן להקיש לשאלת היות היחידות "בנין" מן הפסיקה שעסקה במתן פטור מארנונה לנכס שנהרס או ניזוק במידה שאי אפשר לשבת בו (פטור הניתן לפי סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש]). הועדה סקרה את המבחנים השונים שנקבעו בפסיקה לגבי היותו של מבנה בגדר "בנין", לצורך חיובו בארנונה, והגיעה למסקנה כי היחידות נשוא הערר מהוות "בנין" לצורך זה. הועדה הדגישה את קיומו של טופס 4 למבנה ולכל יחידותיו משנת 1997, וקבעה כי הדבר מהווה אינדיקציה לכך שבניית המבנה הושלמה, אף שהועדה היתה ערה לכך שזה רק אחד הקריטריונים לבחינת מצב הנכס. הועדה גם קבעה כי מצבן של היחידות, כפי שעולה מן הביקור בשטח, הינו כזה שניתן לעשות בהן שימוש. עובדה היא שחלקן משמשות לאחסנה.

עוד טוען המשיב כי על-פי הפסיקה הועדה היתה רשאית להסתמך גם על עובדת הוצאת טופס 4 למבנה בשנת 1997, כאינדיקציה להיותן של היחידות ראויות למגורים. אם נדרשת השלמה מסויימת ליחידות שטרם הושכרו – ענין הממתין לשוכר שימצא - הרי שזו איננה משמעותית, ואינה שוללת את כשירותן של היחידות לשימוש. עובדה היא שרוב היחידות במבנה הושכרו בסמוך לאחר הוצאת טופס 4 למבנה. המבחן הנכון הוא היותן של היחידות ראויות לשימוש, באופן אובייקטיבי, ואין נפקא מינא אם נעשה בהן שימוש בפועל. מסקנה זו נסמכת גם על הפסיקה הנוגעת לסעיף 330 לפקודת העיריות.

10. הסוגיה הדורשת הכרעה במקרה זה הינה המועד בו הופך נכס חדש למושא לחיוב בארנונה. עד לחקיקת חוקי ההסדרים נקבעה סמכותה של עיריה להטיל ארנונה בתחומה בסעיפים 274-275 לפקודת העיריות [נוסח חדש]. עם חקיקת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ב-1992, בוטלו הסעיפים האמורים, וסמכותה של העיריה להטיל ארנונה נקבעה בסעיף 8(א) לחוק. מכח סעיף זה הותקנו תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, אשר הוחלו גם על שנת 2001 (ראה סעיף 2 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), התשס"א-2001).

תקנה 3 לתקנות האמורות קובעת את סמכותה של רשות מקומית להטיל ארנונה כללית על "בנין". לצורך הגדרתו של המושג "בנין" מפנות התקנות לסעיף 269 לפקודת העיריות, אלא שגם סעיף זה אינו מבהיר מהו יום גמר הבנייה של בניין, ומתי הופך בניין להיות נשוא לחיוב בארנונה.

11. מטרת הטלת ארנונה היא לממן את השירותים שהרשות המקומית חייבת לספק לתושביה (בג"צ 6741/99 ארנן יקותיאלי נ. שר הפנים, [פורסם בנבו]). עם זאת, נפסק כי "ארנונה הינה מס במהותה, ולכן היא מוטלת ללא כל זיקה לשרות הניתן ונגבית היא מבלי שהעיריה נותנת כנגדה כל תמורה ישירה" (בג"צ 764/88, 1437/90, 1985/90 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 805-806 (1992), מפי כב' השופט ד' לוין). לכן נדחתה טענת המערערת באותו מקרה, כי היא פטורה מחובת תשלום ארנונה משום שאין היא נהנית משירותי העיריה בנוגע לנכס נשוא הערעור (ראה גם: בג"צ 129/84 פרופיל חן בע"מ נ. המועצה המקומית יבנה, פ"ד לח(4) 413). אכן, ההלכה היא כי העובדה שבעל נכס איננו עושה בו שימוש, איננה פוטרת אותו מתשלום ארנונה (ע"א 739/89 מיכקשוילי נ. עירית תל אביב, פ"ד מה(3) 769, פסקה 6). סעיף 330 לפקודת העיריות פוטר מחובת תשלום ארנונה נכס שנהרס או ניזוק עד כי איננו ראוי למגורים, אך אין בפקודה פטור לנכס שאין משתמשים בו. החריג לכך הוא הפטור החד-פעמי והמוגבל לשישה חודשים שניתן להעניק לנכס ריק הראוי לשימוש, על-פי סעיף 274ב(ב) לפקודת העיריות: ראה ע"א 1130/90 חברת מצות ישראל בע"מ נ. עירית פתח תקוה, פ"ד מו(4) 778).

12. לאור כללים אלו, עוצב בפסיקה "המבחן הפונקציונאלי", אשר על-פיו "בנייתו של בניין נסתיימה כאשר למחזיק יש את האפשרות הפיזית, המשפטית והמעשית ליהנות מהתועלת הכלכלית של הבניין" (ה. רוסטוביץ, ארנונה עירונית, מהדורה חמישית (2001), עמ' 327, ודברי כב' השופט ר. סוקול בעמ"נ (חי') 309/06 קעה נ' מנהל הארנונה בעירית חדרה, [פורסם בנבו], שאושר בבר"מ 7992/06 [פורסם בנבו] , להלן: "עניין קעה"). על-פי מבחן זה יראו את הבניה כמושלמת כאשר הבנין ראוי לשימוש, היינו: הוא כולל את כל התשתיות החיוניות למטרה לה נועד. לצד מבחן זה קיימים שני מבחני עזר נוספים. הראשון שבהם הוא "המבחן הפורמלי", הנקבע על-פי המועד בו הוצאה לבניין תעודת גמר לפי תקנה 21 לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) , התש"ל-1970, והמעידה על סיום העבודות לפי היתר הבניה; או המועד בו הוצא "טופס 4" לפי תקנות התכנון והבנייה (אישורים למתן שירותי חשמל, מים וטלפון), התשמ"א-1981, המעיד כי הושלמו העבודות נשוא היתר הבניה, למעט כאלו שאינן מונעות את חיבור התשתיות, וכי המבנה "ראוי לשימוש" (ראה סעיף 157א. לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965).

מבחן עזר שני שנקבע בפסיקה, הוא "המבחן המעשי", הנקבע על-פי המועד בו החל השימוש בפועל בבניין (למבחנים אלו ראה: ראה ה' רוסטוביץ', ארנונה עירונית, מהדורה חמישית, ספר ראשון, עמ' 322-323, וכן פסק דינו של כב' הנשיא א' לרון בת"א (ב"ש) 2105/96 מועצה מקומית נתיבות נ' מ.ל. השקעות בע"מ, [פורסם בנבו], להלן: "עניין מ.ל. השקעות"; ע"ש (י-ם) 3077/04 גולדנברג נ' מנהל הארנונה של מועצה אזורית שומרון, [פורסם בנבו], להלן: "עניין גולדנברג"; ועמ"נ 309/06 הנ"ל בענין קעה, פסקאות 10-18). כמו כן, ניתן להעזר בעניין זה בפסיקה הנוגעת לפטור הניתן בסעיף 330 לפקודת העיריות למבנה שנהרס או ניזוק במידה שאינה מאפשרת לשבת בו, אך זאת בזהירות הראויה המתחייבת מן ההבדל בין מבנה שטרם הושלמה בנייתו, לבין מבנה שחדל להיות ראוי לשימוש (ראה סיכום ההלכות והמבחנים שעוצבו בפסיקה לענין סעיף 330 בעמ"נ (ת"א) 114/05 מנהל הארנונה על עירית תל אביב נ. חברת עדן יפו בע"מ, [פורסם בנבו], שבוטל לגופו של מקרה בבר"מ 815/06, [פורסם בנבו]).

13. לא מצאתי מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר. הלכה היא כי בית משפט לעניינים מנהליים, גם כשהוא דן בערעור מנהלי, כפוף לעקרונות היסוד של הליך השיפוט המנהלי. בית המשפט בוחן את החלטת הרשות על פי עילות הביקורת שבמשפט המנהלי: הוא אינו שוקל את שיקוליה של הרשות, ואיננו ממיר את שיקול דעתה בשיקול דעתו, כל עוד החלטת הרשות איננה חורגת ממתחם הסבירות (ראה דבריה של כב' השופטת ד' ביניש, כתוארה אז, בבר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754, 766, והאסמכתאות המופיעות שם; עע"מ 7357/03 רשות הנמלים נ' צומת מהנדסים תכנון תאום וניהול פרויקטים בע"מ, פ"ד נט(4) 145, 163; עע"ם 402/03 עמותת העצמאים באילת נ. ועדת הערר מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199, 208-209). במקרה דנא, לא מצאתי פסול בהחלטת ועדת הערר.

"המבחן הפונקציונלי" הנוגע למועד היווצרו של "בניין", שהוא המבחן העיקרי להיותו של מבנה בגדר "בניין", הינו בעיקרו מבחן עובדתי, אובייקטיבי, הנסמך על המציאות בשטח, ממנה יש להסיק לגבי האפשרות לעשות במבנה שימוש למטרה לה יועד. כך קבעה כב' השופטת ד' ביניש, כתוארה אז, בבר"מ 10194/05 יהלומית פרץ עבודות בניין ופיתוח בע"מ נ' עיריית אשדוד, [פורסם בנבו] (להלן: "עניין יהלומית פרץ"), כי: "שאלת התאמתו של מבנה מסוים לאכלוס הינה שאלה עובדתית התלויה בנסיבות הקונקרטיות של המקרה". בדומה פסק בית המשפט המחוזי בחיפה, בבואו לבחון האם יש להעניק למבנה פטור מכח סעיף 330 לפקודת העיריות, כי "יש להחיל מבחן אובייקטיבי, כיצד אדם סביר יראה את מצבו של המבנה, ולאו דווקא כיצד מתייחס אליו בעל המבנה או המחזיק בו" (כב' סגנית הנשיא, השופטת ב' גילאור בעמ"נ (חיפה) 341/03 לוי נ' מנהלת הארנונה בעירית חיפה, [פורסם בנבו], להלן: "עניין לוי"; וראה גם עניין קעה הנ"ל, פסקה 12). לכן, בית משפט שלערעור, ובעיקר בית משפט לעניינים מנהליים היושב בערעור, לא יתערב בממצאי ועדת הערר, שמתפקידה לקבוע ממצאים עובדתיים.

14. המערערת לא הציגה בפני הועדה חוות דעת של מהנדס או שמאי לגבי מצב היחידות ואפשרות השימוש בהן. נטל ההוכחה, כפי שציינה הועדה, מוטל על הנישום (ראה: רע"א 1436/90 גיורא ארד חברה לניהול השקעות ושירותים בע"מ נ' מנהל מס ערך מוסף, פ"ד מו(5) 101, בפסקה 10 לפסק דינו של כב' השופט ד' לוין; עניין לוי, פסקה ג.1. 1.4 לפסק הדין). חברי ועדת הערר יצאו, לאחר שהתקיים בפניהם דיון בערר, לבדוק את היחידות נשוא הערר, והגיעו למסקנה כי בחלקן נעשה שימוש בפועל, וכי כולן ראויות לשימוש. קביעה זו הינה קביעה עובדתית, אשר בית משפט שלערעור יימנע מלהתערב בה, למעט במקרים קיצוניים, בהם נפל בהכרעת הערכאה הדיונית פגם היורד לשורשו של עניין, או כאשר הדברים אינם מבוססים על פניהם (ראה ע"א 11512/04 קרניל חברה לעבודות הנדסיות בע"מ נ' גב ים חברה לקרקעות בע"מ, [פורסם בנבו], והאסמכתאות שם). לא זה המקרה שבפניי.

17. לבד מן ההתרשמות מהביקור ביחידות עצמן, קביעתה של הועדה כי היחידות ראויות לשימוש נתמכת גם בעובדה שהוצא להן, עוד בשנת 1997, טופס 4. הוצאת טופס 4 ממלאה אחר "המבחן הפורמלי" שנקבע בפסיקה להיותו של הבניין כשיר. אמנם, כפי שטוענת המערערת בצדק, טופס 4 איננו תעודת גמר, וייתכנו מצבים בהם למרות קיומו, הבניין לא יחשב ראוי לאיכלוס. כך גם ברור שאין להסתמך רק על "המבחן הפורמלי", קרי: הוצאת טופס 4 לבניין, אלא יש לבחון את הדברים גם על-פי מבחנים אחרים, ובראשם "המבחן הפונקציונלי" (ראה ע"א (ת"א) 1141 פלסים חברה לפיתוח ובניין בע"מ נ. מועצה מקומית מודיעין, לא פורסם, הרכב בראשות כב' השופט י. גרוס (6.8.00)). עם זאת, הוצאת טופס 4 מהווה אינדיקציה ברורה למצבו של המבנה, ויוצרת חזקה, הניתנת לסתירה, כי המבנה ראוי לשימוש. למסקנה דומה הגיעה גם כב' השופטת ד' ביניש, כתוארה אז, בעניין יהלומית פרץ הנ"ל, שם ציינה כי במסגרת בחינת השאלה אם מבנה מסוים מתאים לאכלוס, יש ליתן "משקל מסוים" להוצאת "טופס 4" על ידי הרשות המוסמכת לכך (וראה גם בר"ם 7298/06 קדושני נ. מנהל הארנונה של עירית רחובות, [פורסם בנבו], ופסק הדין בענין קעה, הנ"ל, פסקה 15).

18. ביסוס נוסף למסקנתה של הועדה כי היחידות ראויות לשימוש, והן בגדר "בניין" שהושלמה בנייתו, מצאה הועדה בעובדה שלנוכח מצבן הפיזי של היחידות, נדרשת השקעה קטנה על מנת שניתן יהיה לעשות בהן שימוש גם שלא לצרכי אחסנה (מכאן ניתן להסיק כי כאשר קבעה הועדה כי היחידות ראויות לשימוש, היא התכוונה בשלב זה לשימוש כמחסנים בלבד). מבחן ההשקעה הנדרשת לצורך השלמת הבניה ("המבחן הכלכלי"), הוכר אף הוא בפסיקה – הן זו הנוגעת לשאלת השלמתו של "בניין", והן זו הנוגעת לפטור לפי סעיף 330 לפקודת העיריות: ככל שנדרשת השקעה קטנה יותר על מנת להביא את המבנה למצב מושלם, כן תגבר הנטיה לומר כי בניית המבנה הסתיימה, וכי הוא ראוי לשימוש באופן המצדיק חיוב בארנונה (ראה פסק הדין של בית המשפט המחוזי בעניין קעה, בסעיף 13 לפסק הדין; עניין לוי הנ"ל, סעיף 2.2 לפסק הדין; ע"ש (ת"א) 288/00 עדן-יפו בע"מ נ' עירית תל אביב, [פורסם בנבו]).

20. מקובלת עליי התפיסה לפיה נישום רשאי לכלכל צעדיו על מנת להקטין או למנוע חבות במס או ארנונה (ראה פסק דינו של כב' הנשיא א. לרון בעניין מ.ל. השקעות; עניין גולדנברג; עמ"נ 410/04 מלק נ' מנהל הארנונה של עירית חדרה[פורסם בנבו], פסקה 5 לפסק הדין). אך על-פי הפסיקה, המבחן להיות הנכס "בניין" החב בתשלום ארנונה הינו אובייקטיבי, ונקבע על-פי אפשרות (פוטנציאל) השימוש בנכס, להבדיל מן השימוש הנעשה בו בפועל. הנישום אינו יכול לסכל מבחן זה באמצעות צעדים מלאכותיים, שנועדו למנוע את הגימור והעיצוב החיצוני של המבנה, או יחידות מסויימות בו. כפי שהבהיר כבוד הנשיא מ' שמגר בע"א 1130/90 הנ"ל בענין מצות ישראל בע"מ, פסקה 9:

אמנם דברים אלו נאמרו בהתייחס ליחידות שבנייתן הושלמה לחלוטין, אך הם יפים גם למקרה בו נמנע בעל הנכס מלהשלים פרטים מסויימים הנוגעים לגימור או עיצוב הנכס, על מנת להימנע מתשלום ארנונה. אשר לגישתה של ועדת הערר, לפיה יש להגביל את התקופה בה זכאי נישום להימנע מהשלמת הבניה, על מנת שלא יחוייב בתשלום ארנונה - אינני משוכנע כי אכן יש להטיל על נישום מגבלה שכזו, כל עוד המבנה לא הגיע לשלב הגמר המחייב בתשלום ארנונה (והשווה דעתי בעמ"נ 114/05 הנ"ל בענין עדן, פסקה 20, הנוגע לפטור לפי סעיף 330 לפקודת העיריות, כי בעל נכס אינו מחוייב לשפצו ולהשמישו על מנת שניתן יהיה לגבות ממנו ארנונה). אך ההכרעה בעניין זה איננה דרושה, משמצאה ועדת הערר - ובצדק - כי בחלק מהיחידות נעשה שימוש בפועל, וכי כל היחידות ראויות לשימוש כלשהו גם במצבן הנוכחי, ובהשקעה לא משמעותית הן תהיינה ראויות אף לשימוש שיועד להן. בקביעה עובדתית זו לא מצאתי מקום להתערב.