ד"ר רוסטוביץ, פייביש - חברת עורכי דין אודות ARNONA   אודות העורך ד"ר הנריק רוסטוביץ
 

ארכיון מגזין ארנונה 1999 - 2003
חיפוש
 
    אנציקלופדיה ארנונה   הפחתת חיובי ארנונה והיטלי פיתוח
    פקודת המסים (גביה)   הרצאות בארנונה   ספרים ומאמרים
    0 תגובות לכתבות מאז : 23/10/2019
גרסת הדפסה

ע"א 11371/05 - עליון, היטלי פיתוח

המועצה האזורית באר טוביה נגד ישפרו בע"מ


20/2/2008

ע"א 11371/05

המועצה האזורית באר טוביה

נ ג ד

1. ישפרו - חברה ישראלית להשכרת מבנים בע"מ

2. חברת גב ים לקרקעות בע"מ

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

בפני: כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין כבוד השופט ס' ג'ובראן כבוד השופט ד' חשין

ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו מיום 10.10.05 בת"א 1009/00 שניתן על-ידי כבוד השופטת ד' קרת-מאיר

[20.2.2008]

פסק-דין

השופט ס' ג'ובראן:

העובדות הרלוונטיות

1. המשיבות הן חברות יזמיות המחזיקות מבנים ושטחי קרקע (להלן: המקרקעין) המצויים באזור התעשייה באר-טוביה (להלן: אזור התעשייה) בתחום שיפוטה של המועצה האזורית באר-טוביה (להלן: המערערת).

המקרקעין נשוא הערעור נרכשו על ידי המשיבות מידי שלמה וחנניה גיבשטיין (להלן: גיבשטיין) ביום 21.12.1993.

2. ביום 29.12.1993 נחתם בין המשיבות לבין המערערת וחברת המושבים בדרום בע"מ (להלן: חברת המושבים) שהינה החברה הכלכלית של המערערת, הסכם הנושא את הכותרת "הסכם פיתוח" (להלן: הסכם הפיתוח), במסגרתו התחייבו המשיבות לשלם לחברת המושבים הוצאות בסך 46,336 ש"ח לדונם, תמורת עבודות פיתוח שיערכו באזור התעשייה באר-טוביה, על ידי המערערת וחברת המושבים.

3. סעיף 9 להסכם הפיתוח קובע:

"המועצה האזורית באר טוביה והחברה לא יגבו אגרות ו/או היטלים ו/או תשלומים נוספים לאמור לעיל בגין פיתוח המקרקעין, לרבות אי גביית תשלומים עבור סלילת כביש השרות ובעבור מחלף תימורים, בכפוף לאמור בסעיף 2 לעיל".

4. בחודש אפריל 1994 ביצעה המערערת עבודות לסלילת כבישים באזור בו מצויים המקרקעין, עבודות אשר הסתיימו בחודש ספטמבר 1994.

5. לאחר סיום עבודות הסלילה, בנו המשיבות מבנים על המקרקעין (להלן: המבנים).

6. בחודש אוגוסט 1999 שלחה המערערת למשיבות דרישת תשלום עבור עבודות סלילת כבישים, וזאת מכוח הוראות חוק העזר לבאר טוביה לסלילת כבישים, מדרכות ותיעול, התשנ"ח-1997 (להלן: חוק העזר). לטענת המערערת סעיף 4(5) לחוק העזר קובע כי במקרה של תוספת בנייה יחויב בעל נכס בהיטל סלילה עבור הבנייה הנוספת, וכי המשיבות בנו מבנים לאחר סיום ביצוען של עבודות הסלילה.

המשיבות סירבו לשלם את היטל הסלילה וטענו כי היה בהסכם הפיתוח בכדי להסדיר באופן סופי את כל התשלומים בגין פיתוח המקרקעין באזור התעשייה, וכי על פי סעיף 9 להסכם הפיתוח אין לחייב אותם בהיטל עבור סלילת הכבישים במקרקעין שברשותם.

7. ביום 2.1.2000 הגישה המערערת כנגד המשיבות תביעה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו לתשלום סכום של 1,572,750 ש"ח, בצרוף ריבית והפרשי הצמדה בגין היטל סלילת הכבישים.

המשיבות הגישו כתב הגנה בו חזרו על טענתן כי הסכם הפיתוח הסדיר באופן סופי את כל התשלומים בגין פיתוח המקרקעין באזור התעשייה, כולל סלילת כבישים, וכי המערערת הסכימה בהסכם הפיתוח שלא לתבוע כל תשלום נוסף בגין עבודות הפיתוח נשוא ההסכם. כמו כן הוגשה במסגרת כתב ההגנה תביעה שכנגד על ידי המשיבות בה טענו כי המערערת לא ביצעה במועד את עבודות הפיתוח אותן התחייבה לבצע על פי ההסכם, ודרשו לחייב את המערערת בביצוע העבודות נשוא הסכם הפיתוח.

בעקבות כתב ההגנה הגישה המערערת כתב תביעה מתוקן, בו טענה כי פרשנותן של המשיבות להסכם הפיתוח אינה נכונה, ואינה תואמת את כוונת הצדדים. עוד טענה המערערת כי פרשנותן של המשיבות להסכם הפיתוח עומדת בסתירה לסעיף 75 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות), האוסר על המערערת לוותר על מיסים אלא בנסיבות מיוחדות שאינן מתקיימות במקרה זה, וכי במקרה בו יקבע בית המשפט כי פרשנותן של המשיבות להסכם הפיתוח היא הפרשנות הנכונה יש לקבוע כי הסכם הפיתוח בטל כיון שהוא מנוגד לחוק.

בעקבות הגשת כתב התביעה המתוקן הגישו המשיבות כתב הגנה מתוקן, ובנוסף הגישו הודעת צד שלישי נגד מר חנן חסיד שעמד בראש המערערת במועדים הרלוונטיים וכנגד מר שמואל ברקוביץ שעמד בראש חברת המושבים במועדים הרלוונטיים. בהודעת צד שלישי טענו המשיבות כי אם תתקבל טענתה החילופית של המערערת בדבר בטלות ההסכם, אזי יש לחייב את הצדדים השלישיים בסכום של 750,000 ₪ כל אחד, שכן במקרה זה הם פעלו בחריגה מסמכות, והציגו מצג שווא רשלני לפיו התובעת מוסמכת לחתום על הסכם הפיתוח ולהעניק במסגרתו פטור גורף מכל תשלום עתידי בגין עבודות הפיתוח.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

8. בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (כבוד השופטת ד' קרת-מאיר) דחה את תביעתה של המערערת וקיבל בחלקה את התביעה שכנגד שהגישו המשיבות, תוך חיוב המערערת להשלים את עבודות הפיתוח במקרקעין על פי ההסכם הפיתוח.

במסגרת הכרעתו קבע בית המשפט כי קיימת "זהות עבודות" בין עבודות הסלילה בגינן נדרשו המשיבות לשלם היטלי סלילה ובין העבודות נשוא הסכם הפיתוח.

באשר לפרשנות הסכם הפיתוח קבע בית המשפט כי במועד כריתתו נועד הסכם הפיתוח לקבוע הסדר שמטרתו למצות את התשלומים שיבוצעו על ידי המשיבות בגין פיתוח המקרקעין, בלא כל אבחנה בין רכיב הקרקע, לרכיב המבנים, וכי פרשנותו הראויה של הסכם הפיתוח הינה כי המשיבות לא תחויבנה בתשלום מעבר לזה שנקבע במסגרת הסכם הפיתוח בגין הוצאות פיתוח נשוא ההסכם.

עוד קבע בית המשפט כי בשעה שערכה המערערת את הסכם הפיתוח לא הייתה בחתימתה על הסכם זה משום הפחתה או ויתור על היטל סלילה, היות שהיטל הסלילה וחוק העזר על פיו הוטל ההיטל לא היה קיים בעת החתימה על הסכם הפיתוח.

מכאן הערעור בפנינו, המכוון רק כנגד דחיית תביעתה של המערערת, ולא כנגד קבלתה החלקית של התביעה שכנגד שהגישו המשיבות.

טענות הצדדים

9. המערערת טוענת כי שגה בית המשפט בקובעו כי הטענה לפיה עבודות הסלילה בגינן נדרשו המשיבות לשלם היטלי סלילה הן אותן עבודות אליהן התייחס הסכם הפיתוח, הייתה בבחינת מוסכמה ולא בבחינת פלוגתא.

כן טוענת המערערת כי שגה בית המשפט בקבעו כי הסכם הפיתוח אינו מתייחס לרכיב הקרקע בלבד וכי המערערת אינה רשאית לגבות הוצאות והיטלי סלילה בגין רכיב הבנייה.

עוד טוענת המערערת כי טעה בית המשפט בכך שלאחר שאימץ את פרשנותן של המשיבות להסכם הפיתוח, הוא לא קבע כי הסכם הפיתוח או סעיף 9 לו, בטלים או ניתנים לביטול.

10. מנגד סומכות המשיבות את ידיהן על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ועל נימוקיו, ומבקשות לדחות את הערעור.

לטענתן הסכם הפיתוח קבע שהתשלום ששולם על ידי המשיבות מהווה סילוק מלא וסופי של התשלומים בגין עבודות הפיתוח, וכי המשיבות לא יידרשו לשלם עוד כל תשלום נוסף בגין עבודות אלו.

כן טוענות המשיבות כי התביעה להכריז על הסכם הפיתוח כבטל וכבלתי חוקי התיישנה זה מכבר. וכי גם לגופו של עניין הואיל ובעת חתימת הסכם הפיתוח לא היה כל היטל קיים הרי שממילא לא מדובר בויתור או הפחתה של היטל וממילא אין הסכם הפיתוח עומד בכל סתירה שהיא לסעיף 75 לצו המועצות.

דיון

11. כדי להכריע במחלוקת שלפנינו יש לדון במספר סוגיות. הראשונה היא שאלת זהות העבודות, דהיינו האם עבודות סלילת הכבישים נשוא הסכם הפיתוח הן אותן עבודות נשוא היטל הסלילה. באם ייקבע כי מדובר באותן עבודות יש לדון בסוגיה השנייה, והיא שאלת פרשנות הסכם הפיתוח, דהיינו האם הסכם הפיתוח אכן פוטר את המשיבות מהיטלים עתידיים שיוטלו על המקרקעין, והאם יש הבחנה בהסכם הפיתוח בין הקרקע לבין המבנים שעליה. סוגיה נוספת שמתעוררת באם נקבל את הפרשנות כי הסכם הפיתוח פוטר את המשיבות מהיטלים בגין עבודות סלילת כבישים במקרקעין, היא סוגיית חוקיותו של הסכם הפיתוח, כלומר האם הסכם הפיתוח נוגד את צו המועצות ועל כן בטל.

12. בזמן חתימת הסכם הפיתוח, עדיין לא חוקק חוק עזר עירוני, אשר אפשר לחייב את המשיבות בתשלום עבור עבודות הפיתוח במקרקעין. ללא חוק עזר עירוני לא ניתן לחייב את בעל הנכס בהיטל. בבג"ץ 1640/95 אילנות הקריה נ' ראש העיר חולון, פ"ד מט(5) 582 (1996), קבע בית המשפט כי:

"מעקרון שלטון החוק נגזר גם שאין רשות ציבורית רשאית לגבות מס או היטל ללא הסמכה בחוק".

בעניין הסמכות להטיל מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים קובע סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה:

מסים מלוות חובה ואגרות

1. (א) מסים, מילוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגורות.

בע"א 1804/05 אלוני נ' פקיד שומה כפר סבא, (טרם פורסם, 31.1.2008) קבע בית המשפט כי:

"סעיף 1(א) בא לקבוע כי אדם לא ישלם מסים, אלא אם כן הדבר נקבע בחוק. הרציונל העומד ביסוד הדברים הוא ניסיון לבטא את התפיסה לפיה, אין תשלום מסים ללא הסכמת הציבור. (ראו יוסף מ' אדרעי, חוק יסוד משק המדינה 91 (יצחק זמיר עורך, 2004); אהרון יורן "הפיקוח התחיקתי על מערכת המסים בישראל – חידושים ופגמים" משפטים ז 310 (תשל"ז)).

13. בכדי לממן עבודות סלילה ופיתוח שונות שנעשו בתחומן, כאשר עדיין לא חוקקו חוקי עזר בנושאים אלו, נהגו הרשויות המקומיות להתקשר בהסכמים עם בעלי הנכסים, הסכמים בהם נקבע התשלום שעל בעלי הנכסים לשלם כנגד עבודות שונות שתבצע הרשות המקומית, בתי המשפט דנו בחוקיות הסכמים אלו וקבעו כי הסכמת בעלי הנכסים לשאת בתשלום מרצונם הטוב ריפאה את הפגם של אי החוקיות (ראו ע"א 7664/00 רובינשטיין נ' עיריית חולון, פ"ד נו(4) 117 (2002)). בע"א 435/68 מדינת ישראל נ' לי-עור בע"מ, פ"ד כג(1)436, 445 (1969) קבע בית המשפט כי:

"ולא היא: אינו דומה היטל שהאזרח התחייב לשלמו בחוזה עם השלטונות, להיטל שהוטל עליו בעל כורחו. טול את המשל שהמשיל הנשיא המלומד: רשות עירונית שאינה חייבת על-פי החוק להתקין מיתקני תיעול, עושה חוזה עם בעלי בתים אשר לפיו היא מתחייבת להתקינם, והם מתחייבים לשלם לה דמי התקנה. בחוזה שכזה אין שום פסול ודופי".

14. המערערת חתמה על הסכם לביצוע עבודות הפיתוח עם המשיבות. ההסכם כלל בין היתר את הסכומים שעל המשיבות לשלם עבור עבודות הפיתוח, ואת עבודות הפיתוח שייעשו במקרקעין. פרשנות הסכם הפיתוח הנ"ל היא העומדת במרכז המחלוקת שמונחת בפנינו.

בכדי לבדוק את טענת המשיבות כי הסכם הפיתוח פטר אותם מתשלום היטלים בעתיד עבור עבודות הפיתוח שמנויות בהסכם, ראוי לעמוד על אופיו של היטל הסלילה.

15. מטרתם המובהקת של דמי ההשתתפות והיטלי הפיתוח הינה, לממן את עלותן של תשתיות הפיתוח המוניציפליות עבורן הן יועדו (ראו גם עפר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות 89 (1998)). בעבר הייתה נהוגה ברשויות רבות שיטת החיוב בדמי השתתפות, שהתבססה על החזר ההוצאות שהוציאה הרשות בגין הוצאות תשתית בתחומה. החיוב על פי שיטת דמי ההשתתפות התייחס לעבודה ספציפית שבוצעה בפועל והסכום לחיוב היה שיעור מסוים מההוצאות שהוצאו בפועל בגין סלילת הכביש, כשהן עומדות ביחס לקטע הכביש שנסלל (ראו ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי, פ"ד נב(3) 321, 326 (1998).

16. חוק העזר העירוני מחייב את בעלי הנכסים עבור הוצאות הסלילה בשיטת היטל. שיטת ההיטל לא מבוססת על חישוב ההוצאות לכביש ספציפי, בשיטה זו הרשות המקומית מחשבת את סך הוצאות הסלילה הצפויות בכל הרשות לתקופה ומחלקת לפי שטחי המגרשים העתידיים והיקפי הבנייה הצפויים שהם משקפים את היקף ההכנסות הצפוי ובהתאם לכך מחושב סכום ההיטל, כפי שמציין המלומד שפיר:

"גם שיטת ההיטל, כשיטת דמי ההשתתפות, מיועדת בתכליתה לאפשר מימון וכיסוי עלויות של מערכת תשתית ספציפית. אלא שלהבדיל משיטת דמי ההשתתפות, מנתקת עצמה שיטת ההיטל מעבודות תשתית או קטע ספציפיים, באשר החיוב על פיה אינו מיועד לכסות עלויותיה של עבודה מסוימת דווקא. מושא התייחסותה החליפי של שיטת ההיטל איננו עבודת התשתית הספציפית, אלא בעיקרו כלל הוצאותיה הנוכחיות והעתידיות ולעיתים אף הקודמות של הרשות המקומית בגין עלויותיה הגלובאליות של מערכת תשתית מוניציפלית ספציפית. במסגרת זאת נלקחים בחשבון כל מרכיבי עלויותיה של המערכת לרבות הוצאות עקיפות." עפר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות 92 (1998)).

17. בכדי לבדוק את טענת המשיבות כי הסכם הפיתוח פטר אותם מתשלום היטלים בעתיד עבור עבודות הפיתוח שמנויות בהסכם, קבע בית המשפט המחוזי כי יש לבדוק בשלב הראשון האם קיימת "זהות עבודות" בין הכבישים נשוא הסכם הפיתוח לבין הכבישים בגינם הוטל היטל הסלילה.

18. בעניין זה סבר בית המשפט המחוזי כי אכן מתקיימת "זהות עבודות". עבודות הסלילה בגינן נדרשו המשיבות לשלם היטלי סלילה, הן בדיוק אותן העבודות אליהן התייחס הסכם הפיתוח. בית המשפט ביסס את קביעתו על כך שהמערערת לא התייחסה לסוגיית "זהות העבודות" לא במסגרת בקשתה לתיקון כתב התביעה ולא במסגרת כתב תשובה מטעמה. כדברי בית המשפט בעמ' 9 לפסק דינו:

"נראה אכן כי משעה שבחרה התובעת לתקוף במסגרת בקשתה לתיקון כתב התביעה יסוד אחד בלבד בטיעון ההגנה של הנתבעת, ולא עשתה כן ביחס ליסודות האחרים המרכיבים את טיעונן של הנתבעות, יש בדבר כדי להעיד כי אין באמור ביסודות אלה כדי להוות פלוגתא מבחינתה".

בעמוד 10 לפסק דינו קובע בית המשפט המחוזי:

"בנסיבות המקרה שבפני, משטענו הנתבעות במסגרת כתב ההגנה כי הסכם הפיתוח הסדיר את תשלום כל הוצאות הפיתוח נשוא התביעה, ובכלל זה את היטל סלילת הכבישים נושא התביעה, הרי שאם רצתה התובעת להבהיר כי זה אינו המצב, היה עליה כאמור לטעון במסגרת כתב תשובה מטעמה, כי אף אם שולמה על ידי הנתבעות מלוא התמורה בגין הוצאות הפיתוח נשוא הסכם הפיתוח – הרי שהתובענה נסבה סביב עבודות אחרות שאינן כלולות במסגרת הסכם הפיתוח".

19. מקובלת עלי קביעתו של בית המשפט המחוזי, גם מבלי להיכנס לסוגיות הדיוניות שעלו בפסק הדין. אני סבור כי לאור הסכם הפיתוח, ולאור הוראות חוק העזר ניתן לקבוע כי קיימת "זהות עבודות".

20. המערערת ביססה את חיובן של המשיבות בהיטל סלילה על סעיף 4(ב)(5) לחוק העזר הקובע כי:

שיעור ההיטל

5. לתוספת בניה – נוספה בניה לנכס חייב לאחר התחלת הסלילה, יחוייב בעל נכס גובל בהיטל בעד הבניה הנוספת, לפי שטח הבניה הנוספת או נפחה, בהתאם ליעוד הנכס בהיתר הבניה;

בנוסף סעיף 6 לחוק העזר קובע כי:

החלטה בדבר הוצאות סלילה

6. המועצה רשאית להחליט כי בעלי נכסים חייבים יהיו חייבים בהוצאות סלילה באזורים בהם בוצעו עבודות סלילה.

סעיף 6 לחוק העזר מסמיך את המערערת לחייב בעלי נכסים בהוצאות סלילה באזורים בהם בוצעו עבודות סלילה. הסעיף מאפשר לחייב על נכס רק כאשר נסלל כביש בגבול מגרשו או באזור בו מצוי המגרש ורק לגבי בעלי נכסים חייבים. בפרק ההגדרות לחוק העזר, מוגדר המונח נכס חייב:

"נכס חייב - קרקע או מבנה המצויים באזור שבו התבצעו, או מתבצעות, או יתבצעו עבודות סלילת רחוב".

21. נספח ב' להסכם הפיתוח, מפרט את עבודות הפיתוח שהתחייבה המערערת לבצע במקרקעין. סעיף 2(ב)(1) לנספח מפרט את עבודות הפיתוח שיבוצעו:

"סלילת מערכת כבישים ראשיים, שרות וכבישים פנימיים על פי הת.ב.ע. ותכניות הפיתוח המפורטות כך שתתאפשר גישה לכל חלקה, מדרכות, תמרורים וצביעה".

סעיף 2(ב)(1) מפרט בצורה ברורה כי עבודות הפיתוח יכללו סלילת מערכת כבישים ראשיים בתמורה לסכומים ששולמו כהוצאות פיתוח. התחייבות זו היא לגבי כבישים באזור התעשייה שבו מצויים המקרקעין.

22. הסכם הפיתוח קבע כי על המערערת לסלול מערכת כבישים הן ראשיים והן פנימיים כבישים שיאפשרו גישה לחלקות. סלילת כבישים אלו היא באזור בו נמצאים המקרקעין, והם נסללו זמן קצר לאחר חתימת הסכם הפיתוח.

המדובר בכבישים ראשיים וכבישי שירות שיאפשרו גישה לחלקות. מעצם הגדרת הכבישים ככבישים המאפשרים גישה לחלקות ברור כי מדובר בכבישים הנמצאים באזור בו מצויים המקרקעין.

מכאן שאין ספק שקיימת זהות עבודות בין עבודות הסלילה נשוא הסכם הפיתוח ובין עבודות הסלילה בגינם הוטל ההיטל. עבודות הפיתוח בנושא סלילת הכבישים מתייחסות לכבישים ראשיים בסמוך למקרקעין, וגם ההיטל מתייחס לכבישים באזור שבו נמצאים המקרקעין. משכך, הרי שקיימת "זהות עבודות", ואין מקום להתערב בקביעתו של בית המשפט המחוזי.

23. היות ומדובר בזהות העבודות, עולה שאלת פרשנותו של הסכם הפיתוח. האם הסכם הפיתוח אכן פוטר את המשיבות מתשלומי היטלי סלילה בגין המקרקעין, או שמא אליבא דהמערערת על תוספות הבניה יש לחייב את המשיבות בהיטל סלילה.

24. בבואנו לפרש את הסכם הפיתוח יש לבדוק את אומד דעתם של הצדדים מתוך לשון החוזה ומנסיבות חתימתו, כדברי בית המשפט בע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום, פ"ד מט(2) 265, 311 (1995).

"סיכומו של דבר: חוזה מתפרש על-פי אומד דעתם של הצדדים. אומר דעת זה הם המטרות, היעדים, האינטרסים, התכנית אשר הצדדים ביקשו במשותף להגשים. על אומד הדעת למד הפרשן מלשון החוזה ומהנסיבות החיצוניות לו".

יש לבחון את לשון הסכם הפיתוח בין הצדדים, בד בבד עם בחינת הנסיבות החיצוניות של חתימת ההסכם בכדי ללמוד על אומד דעת הצדדים. תכלית ההסכם היא זו העומדת במרכז ההליך הפרשני (ראו ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4),28(2001) פיסקה 7).

25. המשיבות מתבססות בסירובן לשלם את היטל הסלילה על סעיף 9 להסכם הפיתוח. עיון מעמיק בסעיף 9 להסכם הפיתוח מעלה כי המערערת וחברת המושבים התחייבו לא לגבות כל אגרה, היטל או תשלום נוסף בגין פיתוח המקרקעין. לשון הסעיף ברורה וקובעת במפורש כי המשיבות לא יחויבו בהיטלים נוספים בגין פיתוח המקרקעין. מלשון הסעיף לא עולה כל הפרדה בין גביית היטלים על קרקע לבין גביית היטלים על מבנים, אין כל בסיס פרשני לתפיסת המערערת לפיה הפטור מתייחס לרכיב הקרקע בלבד. אין כל אזכור לגבי העובדה שהמבנים יחויבו בעתיד בהיטלים נוספים.

26. גם בחינת מכלול הוראותיו של הסכם הפיתוח מלמדת שאכן כוונת הצדדים הייתה להסדיר את עבודות התשתית ואת התשלום בגינן באופן סופי ומלא. בפסקה השנייה לסעיף 2 להסכם הפיתוח נקבע כי:

"מובהר כי התמורה אינה כוללת את היטל הביוב ואגרת חיבור המים שעל היזם לשלם, אותם הוא מתחייב לשלם בהתאם לחוקי העזר של המועצה לכשידרש לכך על ידי המועצה".

לפסקה זו חשיבות גדולה לבחינת כוונות הצדדים, במסגרתה מפרטים הצדדים מהם החיובים שאינם נכללים בגדר התשלומים על הסכם הפיתוח. כאשר הצדדים התכוונו להוציא מגדר הסכם הפיתוח היטלים ספציפיים הם ציינו זאת במפורש. לא ברור מדוע היטל הביוב הוצא ממסגרת הסכם הפיתוח במפורש ואילו להיטל הסלילה בגין המבנים, אשר מגיע לסכומים נכבדים, אין כלל התייחסות בהסכם הפיתוח. כאשר כוונת הצדדים הייתה להוציא מגדר הסכם הפיתוח היטלים ספציפיים הדבר נעשה במפורש, ולכן טענתה של המערערת כי גם היטל הסלילה בגין המבנים לא נכלל בהסכם הפיתוח לא מתיישבת עם נוסח הסכם הפיתוח.

27. כאמור תכלית החוזה עומדת במרכז ההליך הפרשני. בענייננו תכלית הסכם הפיתוח הייתה להרחיב את אזור התעשייה ולפתחו. המקרקעין היו בבעלות גיבשטיין וייעודם היה חקלאי. המערערת סייעה בידי גיבשטיין לשנות את יעוד המקרקעין ולצרפם לאזור התעשייה באר טוביה. עוד לפני קניית הקרקע מידי גיבשטיין על ידי המשיבות, נחתם ביום 9.9.1993 הסכם בין גיבשטיין לבין המערערת במסגרתו הורחב אזור התעשיה כך שכלל את המקרקעין, וגיבשטיין הסכים לשאת בהוצאות הפיתוח של המקרקעין. בתחילת ההסכם עם גיבשטיין צויין כי:

"והואיל: והמועצה האזורית באר טוביה (להלן: "המועצה") מעוניינת להרחיב את אזור התעשייה שלה כך שיכלול את ה"קרקע" של משפחת גיבשטיין.

והואיל : ומשפחת גיבשטיין הסכימה לאפשר למועצה להרחיב את אזור התעשייה הקיים שלה, ולשאת בהוצאות הפיתוח כמפורט להלן בהסכם זה".

28. ההסכם עם גיבשטיין חושף את רצונה של המערערת לפתח את המקרקעין, וכי היה זה האינטרס של המערערת להרחיב את אזור התעשייה. במסגרת ההסכם ויתרה המערערת בסעיף 5 על היטל השבחה על הקרקע, וקבעה כי אין מקום לגביית היטל ההשבחה בנוסף לתשלומי הפיתוח. להלן סעיף 5 להסכם עם גיבשטיין:

"הואיל ומשפחת גיבשטיין התחייבה לשלם את מלוא הוצאות הפיתוח וכן התחייבה להקדים תשלומים לפי צרכי המועצה או החברה ללא ריבית. שקלה הועדה הטלת היטל השבחה על קרקע והגיעה למסקנה כי בנסיבות הענין אין מקום לגביית היטל השבחה בנוסף לתשלומי הפיתוח, וקיבלה החלטה בהתאם לכך".

האינטרס של המערערת היה לגבות ארנונה על המקרקעין שהוכנסו לאזור התעשייה. המערערת ויתרה על מקור הכנסה בכדי להרחיב את תשלומי הארנונה, כבר במסגרת ההסכם עם גיבשטיין ויתרה המערערת על היטל ההשבחה, וסביר הדבר לצורך קידום תכליתה של המערערת כי היא הייתה מוכנה להתפשר גם על היטלים אחרים.

29. גם בהקדמה להסכם הפיתוח שנחתם עם המשיבות צוין כי המערערת היא זו שביקשה להרחיב את אזור התעשייה:

"הואיל והמועצה ביקשה להרחיב את אזור התעשייה הקיים והיזמים הסכימו לשאת בהוצאות הפיתוח כמפורט להלן בהסכם זה".

30. עולה מכל אלה, כי גם התכלית וגם לשון הסכם הפיתוח מצביעים בבירור כי כוונת המערערת הייתה לפתח את אזור התעשייה תוך גביית הוצאות פיתוח וצפייה בעתיד לקבלת תשלומי ארנונה. והפרשנות הנכונה של הסכם הפיתוח היא כי הוא בא לפטור את המשיבות מהיטלים בגין סלילת כבישים כפי שמפורט בהסכם הפיתוח ללא הבחנה בין קרקע למבנים.

חוקיות הסכם הפיתוח

31. לטענת המערערת, באם ייקבע כי הסכם הפיתוח מעניק למשיבות פטור גורף מתשלום בעתיד של הוצאות והיטלי פיתוח בגין המקרקעין, אזי יש לקבוע כי הסכם הפיתוח כולו ו/או סעיף הפטור שבו, בטלים או ניתנים לביטול מחמת היותם בניגוד לדין, ומחמת שהמערערת לא הייתה מוסמכת לחתום על הסכם הפיתוח בנוסח שנחתם.

בטענתה זו מסתמכת המערערת על סעיף 75 לצו המועצות הקובע:

הפחתת מסים וויתור עליהם

75. המועצה רשאית להפחית או לוותר על מסים, למעט תשלומי ארנונה כללית, בהתחשב במצבו החמרי של החייב בהם או של הועד המקומי החייב או מסיבה אחרת שיאשר השר.

כדי לפרש את המושג מסים, נפנה לסעיף 68 לצו המועצות הקובע:

מסים ושילומם

68. א. המועצה רשאית להטיל בתחום המועצה או בכל חלק ממנו את האגרות, ההיטלים ודמי ההשתתפות, למעט ארנונה (להלן - מסים), שמועצה רשאית להטילם לפי הפקודה.

לטענת המערערת היות שסעיפים 68 ו-75 כלולים בפרק העשירי לצו המועצות, והיות שכותרתו של סעיף 68 הינה מסים ושילומם וכותרתו של סעיף 75 הינה "הפחתת המסים וויתור עליהם", והיות שבסעיף 68 הוגדר כי בכל מקום "להלן" משמעם - אגרות, היטלים ודמי השתתפות, הרי שמשמעות המילה מסים בשני הסעיפים זהה, והיא כוללת גם היטל. (ראו גם עפר שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות 216 (1998)).

32. פעולת המדינה מתבצעת באמצעות המינהל הציבורי. למינהל הציבורי כשרות משפטית מוגבלת, אין לו כוחות וסמכויות אלא בהתאם למה שהחוק העניק לו. הוא כפוף לעיקרון חוקיות המינהל (ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית 49 (1996)). אין הרשות יכולה לפעול אלא בגדר החוק.

האם אכן יש לקבל את טענתה של המערערת כי הסכם הפיתוח נחתם בניגוד לחוק ולכן ההסכם בטל, תוך הסתמכות על הפרשנות לסעיף 75 לצו המועצות בשילוב עם סעיף 68?

33. אין בידי לקבל את עמדתה של המערערת כי הסכם הפיתוח נחתם בניגוד לצו המועצות וזאת גם אם נקבל את הטענה כי סעיף 75 לצו המועצות חל על היטלים וזאת ממספר טעמים.

34. המערערת חתמה עם המשיבות על הסכם הפיתוח מתוך מטרה להרחיב את אזור התעשייה, ולהגדיל את תקבוליה ממסים עירוניים. כאשר נחתם הסכם הפיתוח, לא היה קיים כל חוק עזר עירוני שאפשר לחייב את המשיבות בהוצאות פיתוח המקרקעין, והחיוב נעשה בהסכם.

הסכם הפיתוח קבע סכום סופי לתשלום בגין הוצאות הפיתוח הכוללות של המקרקעין. כאשר צד להסכם מחשב את הוצאות הפיתוח הכוללות של המקרקעין, חזקה היא כי בחישוביו הוא כולל את כל הוצאות פיתוח המקרקעין, ועל סמך הוצאות אלו נקבע סכום הוצאות הפיתוח. אין זה סביר כי הסכם הפיתוח שנועד להיות הסכם סופי מבחינת תשלום הוצאות פיתוח יכלול רק חלק מן הרכיבים בגין פיתוח המקרקעין. המערערת נעזרה באנשי מקצוע כדי לערוך את חישוב הוצאות הפיתוח שיוטלו על המשיבות, ואין סיבה לחשב הוצאות פיתוח חסרות או חלקיות כאשר בהסכם הפיתוח אין כל התייחסות לתשלום בגין הוצאות פיתוח נוספות או עתידיות. מכך שאין לראות בחתימה על הסכם הפיתוח משום ויתור או הפחתה של היטלים. הסכם הפיתוח כלל תשלום סופי עבור פיתוח המקרקעין אשר הסתמך על הערכתה של המערערת. הסכם הפיתוח התייחס בפירוש לפטור מהיטלים בעתיד על המשיבות, למה הדבר דומה? כאשר פקיד השומה קובע את שומתו של אדם בהסכם, לא ניתן לומר כי במסגרת הסכם זה מוותר פקיד השומה על מסים ונותן הקלה הנוגדת את פקודת מס הכנסה (נוסח חדש) התשכ"א – 1961, סכום ההכנסה שקובע פקיד השומה בהסכם הוא הסכום אשר על פי דעתו יש בו בכדי לשקף נאמנה את הכנסותיו של הנישום ואין בכך משום ויתור או הפחתת מס.(ראו בע"א 1804/05 אלוני נ' פקיד שומה כפר סבא, (טרם פורסם, 31.1.2008))

35. המערערת כרתה הסכם שבו היא פוטרת את המשיבות מכל תשלום היטל נוסף בעתיד על סמך הוצאות הפיתוח ששילמה המשיבות. גם אם המערערת טעתה בחישוב הסכומים אין היא רשאית להשתחרר מהסכם זה. יפים לעניין זה דברי בית המשפט בע"א 715/78 אריה כץ נ' נצחוני, פ"ד לג (3) 639, 640 (1979) שם דן בית המשפט בבקשת קבלן להשתחרר מחוזה לאור עליית מחירים גדולה, כאשר בחוזה בין הצדדים נקבע כי המחיר הוא סופי ובשום פנים אין מוסיפים עליו:

"התשובה כבר ניתנה בידי החכם באדם: אל תהיי בתוקעי כף, בעורבים משאות (משלי כ"ב 26): אל תקבל על עצמך ערבות למשא שאין אתה יכול לשאתו; משערבת לכך שהמחירים לא יעלו, עליך לעמוד בדיבורך; ואם אין לך לשלם – אל תשאל למה יקח משכבך מתחתיך (שם 27)".

36. היבט נוסף שבא לידי ביטוי בהסכם הפיתוח הוא עיגון חד פעמיות התשלום. בע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חב' מאיר סדי בע"מ פ"ד נב(3) 321 (1998) (להלן: עניין סדי) התעוררה השאלה האם לפי חוק עזר עירוני חדש שחוקק ניתן להטיל היטל סלילת כבישים על מי שבעבר שילם דמי השתתפות בגין סלילת כביש לפי חוק העזר הקודם. בית המשפט הבחין בין דמי השתתפות שמטבעם אינם חד פעמיים לבין היטל אשר אופן חישובו משליך על העובדה שהוא מוטל פעם אחת בלבד:

"שני היבטים אלו של חוק העזר החדש, שיטת החיוב והגבלת הטלת חיוב לפעם אחת בלבד, קשורים זה בזה, ויהיה זה מלאכותי לנתקם האחד מן השני; התכלית של קביעת תשלום חד פעמי של היטל בגין כביש אחד הגובל בנכס, איננה עומדת לעצמה, והיא כרוכה בשיטת החיוב".

בעניין סדי בית המשפט חייב את המשיבה בהיטל סלילה למרות ששילמה בעבר הוצאות סלילה, תוך קביעה כי דמי השתתפות מטבעם אינם חד פעמים וכי ניתן לאחר מכן לחייב בהיטל נוסף.

37. להבדיל מעניין סדי ההסכם שנערך בין המערערת לבין המשיבות עיגן את החד פעמיות של הוצאות הפיתוח ששולמו בחוזה, וקבע במפורש כי לא יחולו היטלים נוספים על המשיבות, ולכן אין תחולה לחוק העזר במקרה זה על המשיבות.

38. בשולי הדברים אעיר כי על רשות ציבורית מוטלת החובה לנהוג בתום לב במשא ומתן לקראת חתימתו של הסכם והן בקיום חיוב הנובע מההסכם, חובה זו מקורה הן מדיני החוזים והן מן המשפט הציבורי כדברי בית המשפט בע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל פ"ד נה(4), 28 (2001):

"על רשות ציבורית המהווה צד לחוזה מוטלת חובת הגינות ותום לב כפולה: עליה לפעול לא רק על פי אמות מידה של תום לב הנשאבות מדין החוזים, והמחייבות כל מתקשר בחוזה, אלא מתוך הגינות וסבירות הנגזרים מתפקידה כנאמן הציבור. חובת הרשות הציבורית כצד לחוזה-רשות לנהוג בתום לב והגינות נובעת משני מקורות:המשפט הציבורי החל עליה מכח מעמדה הציבורי, והמשפט הפרטי-מכח היותה מתקשרת בחוזה בחוזה שחל עליו דין החוזים (ראה פרופ' ג.שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית,1999 עמ' 42). חובת ההגינות המחייבת רשות בפעולותיה עם האזרח מכח המשפט הציבורי הינה קודמת, רחבה יותר, ומחמירה יותר מחובת תום הלב הנובעת מדין החוזים".

39. המערערת חתמה על הסכם פיתוח אשר נועד להיטיב עמה ולהגדיל את תקבוליה מתשלומי הארנונה על המבנים שיוקמו על המקרקעין בעתיד. כעת מנסה המערערת להשתחרר מן ההסכם בעילה של אי חוקיות. התנהגות זו אינה התנהגות שיש לצפות מרשות מקומית, אשר אינה מקיימת את חובת ההגינות ותום הלב הנדרשת מגוף ציבורי.

סוף דבר

40. מן הטעמים שבוארו לעיל הייתי מציע לחברי לדחות את הערעור, ולחייב את המערער בשכר טרחת עורך דינן של המשיבות בסכום של 50,000 ש"ח.

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

אני מסכים.

השופט ד' חשין:

אני מסכים.

לפיכך, הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ס' ג'ובראן.

ניתן היום, י"ד באדר א התשס"ח (20.2.2008).


תודה למי שיקליק על האייקון של פייסבוק


    תגובות   שלח תגובה >>









זכויות יוצרים   ד"ר רוסטוביץ, פייביש ושות' חברת עורכי דין   פורטל משפט מיסוי ונדל"ן