על כך נסב הערעור.

3. בסעיף 3(ב) קובעת הפקודה, כדלקמן:

"(ב) ארנונה כללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה שהמחזיקים בהם הם הממשלה, או כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, והמשמשים לצרכי הממשלה או לצרכי כל אדם אחר או מוסד אחר המחזיקים בהם מטעם הממשלה, ושום בנין או קרקע תפושה לא ייחשבו כאילו הם משמשים לאחד מן הצרכים האלה אם המחזיק באותו בנין או באותה קרקע תפושה הוא פקיד מטעם הממשלה המשלם שכר דירה בעדם אם במישרין או בצורת ניכויים ממשכורתו."

(ההדגשות לא במקור).

השאלה שבמחלוקת, היא, איפוא: האם האיגוד המחזיק בתחנה ייחשב כמי שעושה זאת כ"מחזיק מטעם הממשלה", במובן מונח זה, שבפקודה.

4. המשיב מפעיל 8 תחנות כיבוי המשרתות את הרשויות המקומיות האלה: חיפה, טירת הכרמל, עיר הכרמל, נשר, ק. ים, ק. אתא, ק. מוצקין, ק. ביאליק, טבעון, רכסים, ומועצה אזורית זבולון. נראה, שבכל הרשויות האלה, או ברובן, לא נדרשה כל השנים ארנונה מלאה מן האיגוד.

חוק הכבאות קובע כי איגוד ערים שהוקם כשאחד מתפקידיו ליתן שירותי כבאות, יהא "רשות כבאות" בתחום השיפוט של הרשויות המקומיות המרכיבות את האיגוד, ועליו "להבטיח את שירותי הכבאות לכיבוי דליקות בתחומה (של הרשות) ולמניעת דליקות או התפשטותן של דליקות לתחומה או מעבר לתחומה, וכן להצלת נפש ורכוש" (ס' 2). רשות כבאות שהיא איגוד ערים תערוך, כל שנה, תקציב, שיוגש לאישור שר הפנים, והרשות המקומית רשאית "להטיל, לשנת כספים פלונית, תוספת לארנונה קיימת או ארנונה מיוחדת, שההכנסות ממנה ישמשו להוצאותיה או לחלק מהוצאותיה כרשות כבאות, ואם היתה מאוגדת באיגוד ערים ששירותי כבאות כלולים בתפקידיו, כמכסתה או כחלק ממכסתה להוצאותיו של אותו איגוד ערים כרשות כבאות" (ס' 16). סעיף 17 של החוק מטיל על שר האוצר להעביר לשר הפנים "בכל שנת כספים סכום מאוצר המדינה שהוא מחצית סך כל אומדני ההוצאות שאישר שר הפנים לשירותי הכבאות של כלל רשויות הכבאות" והוא "ישמש להוצאותיהן של רשויות הכבאות". רשות כבאות רשאית לגבות תמורה עבור שירותיה רק "בהתאם לתקנות שהותקנו" לפי חוק הכבאות.

המשיב הוא, איפוא, תאגיד שהוקם מכוח חוק, והוא מהווה אישיות משפטית נפרדת מן הרשויות המקומיות המרכיבות אותו. התאגיד כשר לרכוש נכסים ולהחזיק בהם, וכך הוא עושה גם בתחנת הכיבוי בטבעון, בה הוא מחזיק והיא הבסיס להפעלת שירותי הכיבוי וההצלה. האיגוד כשיר להחזיק בתחנה מכוח עצמו. שאלה היא אם ניתן להניח כי הוא גם כשיר להחזיק בתחנה, "מטעם הממשלה". מכל מקום, בחוק הכבאות ובחוק האיגוד לא נמצא הוראה האומרת כי האיגוד, רשות הכבאות, חייבת או מוסמכת להפעיל את שירותי הכיבוי וההצלה, "מטעם הממשלה", עבורה, או בשליחותה.

.....

יש לבחון, כאמור, את מכלול הנסיבות, ובהן מטרותיו של מבקש הפטור, אופי פעולותיו, מגזר הנהנים מהן, ויחסה של הממשלה אליו, לאמור - האם רואה היא בו את זרועה הארוכה."

(ההדגשות לא במקור).

6. כנזכר לעיל, עשתה הוועדה את מלאכתה ביסודיות רבה והחלטתה היתה מפורטת ומנומקת. היא התיחסה לנוסח הפקודה המנדטורית ולשינויים שחלו במשך השנים במשק בנושא ההפרטה, וסברה כי ניתן למיין את הגופים המופרטים, לשתי קבוצות: מחד, "שרותים ציבוריים חיוניים אשר הועברו לשליטתן המלאה של חברות פרטיות או ציבוריות כאשר סמכויות הפיקוח של המדינה לגביהן במידה ונותרו נותרו סמכויות מצומצמות מאוד שאינן חורגות מהסמכויות בהן נוהגת המדינה לפקח על הפעילות בשוק החופשי". בקצה האחר נמצאים "שרותים שונים אשר המדינה מסיבותיה שלה בחרה שלא לספק בעצמה אלא באמצעות אורגנים נפרדים אך היא לא הוציאה את השליטה באורגנים אלה מידיה והיא מסדירה ומנהלת את מרבית פעילותם." (ס' 31 להחלטת הוועדה).

הוועדה סברה כי את שירותי כיבוי האש יש להכליל בקבוצה השניה. היא התייחסה לפרמטרים השונים שנקבעו בפרשת מקורות, וקבעה כי

משנמצא כי המשיב זכאי לפטור החלקי כמתחייב מן הפקודה, לא נזקקה הוועדה לדון בשאלת הרטרואקטיביות.

בזמננו, טוענים המערערים, דין המדינה, ככל האפשר, כדין כל בעל דין, וכשם שהאזרח מן השורה חייב בארנונה, כך ראוי לחייב את הגופים המעניקים שירותים שונים, שלא במסגרת הממשלתית המצומצמת.

לגישה זו שותף גם היועץ המשפטי לממשלה, כמפורט וכמנומק בהרחבה בעמדתו שהוגשה בכתב. ביקשתי לקבל את עמדת מרכז השלטון המקומי, אך עמדה מצידו לא הוגשה. כזכור, בפרשת מקורות נקבע כי "יש ליתן משקל לא מבוטל לעמדת הממשלה עצמה בשאלה האם יש לראות במחזיק הנכס כמי שפועל מטעמה ולצרכיה".

"הפטור אינו מתאים יותר לתנאי זמננו, שכן אין סיבה שתושבי רשות מקומית ישאו בנטל הכספי הנובע מפטור הניתן למדינה הפועלת לטובת כלל האזרחים במדינה ומן הדין שכלל האזרחים ישאו בהוצאות הכרוכות בפעילות המדינה וישאו בהוצאות הארנונה כמו כל מחזיק אחר בנכסים בתחום הרשות, ולכן אין תימה שהפטור בוטל. ... יש לתת לפטור פירוש צר ושמרני, באופן שהוא יחול אך ורק במקרים הברורים ביותר ולא על דרך של ספק."

"שורשיה בתפיסות מיושנות, שהעניקה למדינה פטורים שונים" דבר המנוגד ל"אחד העקרונות החשובים בחברה דמוקרטית מודרנית הוא עקרון שוויון הכול בפני החוק :שהוא אחד ההיבטים של עקרון שלטון החוק. מעקרון זה נגזר הצורך להחיל גם על המדינה חובות המוטלות על אזרחיה בתיאומים המתחייבים. ... המגמה המודרנית היא אפוא להשוות את הדין החל על המדינה ועל האזרח בכל תחומי המשפט. ... על רקע מגמה זו יפורש סעיף 3(ב) לפקודה, בלא להתייחס אך ורק לתכליתו ההיסטורית - אנכרוניסטית, אלא בהתאם לתכליתו בחברה דמוקרטית מודרנית. בפרשנות מצמצמת זו יש כדי להגשים את תכליתו האובייקטיבית של החוק וליצור הרמוניה חקיקתית."

החיוב בארנונה הוא בראש ובראשונה פונקציה של החזקה "למעשה" בנכס ושל עשיית שימוש בו. במקרה שלפנינו המדינה היא הגורם המחויב על פי דין לספק את שירותי הבריאות הניתנים בתחנות והיא הגורם המחזיק בתחנות למעשה לצורך מתן שירותים אלה באמצעות נציגיה המוסמכים השוהים במקום במהלך שעות הפעילות של התחנות. העירייה, שלה אינטרס מובהק במתן שירותי הבריאות לתושביה, אכן העמידה את מבני התחנות שבבעלותה לרשות המדינה והיא אף משתתפת במימון התפעול ובתחזוקה השוטפת שלהם (ראו סעיפים 4 ו-7 לרשימת העובדות המוסכמות). אולם, השתתפות זו איננה אלא פעילות תומכת הנלווית לפעילות המרכזית אותה מבצעת המדינה בתחנות והיא - מתן שירותי בריאות לאם ולילד (ראו והשוו פרשת אחוזת ראשונים, פיסקה 15). המדינה היא אפוא בעלת הזיקה הרלוונטית הקרובה ביותר לתחנות והטענה החלופית שהעלתה בדבר החזקה משותפת בהן עם העירייה, דינה להידחות."

(ההדגשות לא במקור).

"'רשות כבאות' -

(1) לגבי תחום איגוד ערים ששירותי כבאות כלולים בתפקידיו - אותו איגוד ערים;

(2) לגבי תחום רשות מקומית שאינה מואגדת באיגוד ערים כאמור - אותה רשות מקומית;

"'רשות מקומית' - עיריה או מועצה מקומית".

מעיון בחוק הכבאות ובחוק האיגוד מתחייבת המסקנה כי עניין לנו בנכס המשמש למילוי פונקציה חיונית אמנם, אך מקומית - מוניציפלית באופייה המתבצעת על ידי תאגיד מקומי. לא מדובר כאן במילוי תפקיד שלטוני מטעם הממשלה, אף אם הוא חיוני ונתמך על ידה. עובדי התחנה הם עובדי האיגוד; שכרם משולם מקופת האיגוד אף אם האיגוד מתוקצב גם על ידי הממשלה. האחריות לתפעול התחנה מוטלת על האיגוד - ובעקיפין על הרשויות המקומיות החברות בו. לרשויות אלה, באמצעות האיגוד, ישנה הזיקה ההדוקה ביותר אל התחנה, ולפיכך אין לראות בתחנה נכס המוחזק או מופעל "מטעם הממשלה", כלשון ס' 3 לפקודה.

10. נראה לי כי אין להכריע במקרה דנן על פי הפרמטרים שנקבעו בפרשת מקורות הנ"ל. שם דובר בפרוייקט לאומי שאין לו כל זיקה לרשות מקומית מסויימת או לחובה המוטלת על רשות מקומית כלשהי. בענייננו, הזיקה הישירה היא אל האיגוד ואל הרשויות המקומיות המואגדות בו, וגם הממשלה עצמה אינה רואה את התחנה כנכס המוחזק על ידה או מטעמה. אף שהאיגוד תלוי במידה רבה בממשלה, בתקציביה, ובתקנות ובצוים שמוציא שר הפנים, ובאישוריו, עדיין נשמרת לאיגוד עצמאות בניהול ענייניו ובניהול התחנה. לממשלה יש אינטרס כי פעולת רשות הכבאות תהיה יעילה ותקינה, אך אין לה זיקה לתחנה ולהפעלתה.

11. יש לקבוע איפוא כי המשיב אינו זכאי לפטור החלקי מן הארנונה הנתן לנכס המוחזק מטעם הממשלה כפי הוראת ס' 3(ב) לפקודה, ועליו לשלם את החיוב המלא בארנונה בגין שנת 2006.

12. באשר לרטרואקטיביות:

נאמר שם:

בעניננו, אכן טעתה המשיבה בהניחה כל השנים שהמיתחם אינו מצוי בתחום שיפוטה. אך לא מוצדק לתקן רטרואקטיבית טעות זו (שנגעה לא לפרטים בדרישת הארנונה אלא לעצם הזכות לדרוש ארנונה, והכל מחמת משגה בניהול הפנימי של המשיבה מבלי שנפל אשם כלשהו בעותרים) רטרואקטיבית, כך לאור אינטרס ההסתמכות של העותרים שפעלו בתום לב, תוך שנשללו מהם השירותים המוניציפאליים אותם זכאים היו לקבל מן המשיבה כל השנים.

הסתמכות זו חדלה מלהיות בת פועל החל מן המועד בו הוצאה כלפיהם דרישת הארנונה, היינו ביום 3.7.06."

לכל סיטואציה מאפיינים מיוחדים משלה, אך מסקנה דומה מתחייבת גם במקרה הנוכחי: המשיב לא נדרש לשלם ארנונה מלאה; כך נהגה המערערת במשך שנים. כל השנים האלה יכול היה המשיב, ויש להניח כי כך עשה, לנהל את תקציבו ותחשיביו על פי זה. נוצרה הסתמכות של ממש, המצדיקה שלילה של הדרישה הרטרואקטיבית.

יפה עשו איפוא המערערים, כשהודיעו לבסוף כי הם חוזרים בהם מן הדרישה הרטרואקטיבית, ובנסיבות העניין נראה כי יהיה זה סביר להעריך שאינטרס ההסתמכות של המשיב לא ייפגע, אם יתקבל תיקון השומה כך שהדרישה המתוקנת (בלא הפטור החלקי המוענק על פי ס' 3 לפקודה), תעמוד בעינה לתקופה המתחילה ביום 1.1.06.

13. סוף דבר:

הערעור מתקבל באשר לטענת המערערים שעניינה הפטור החלקי מארנונה. החלטת הוועדה בעניין זה מתבטלת, ונקבע בזה כי על המשיב לשלם ארנונה בשיעור מלא, ואין הוא זכאי לפטור החלקי שמעניקה הפקודה למי שמחזיק בנכס ומפעילו מטעם הממשלה לגבי שנת 2006.

הערעור נדחה לעניין הדרישה הרטרואקטיבית של הארנונה לגבי השנים 1999 עד 2005 ועד בכלל.

5129371

5129371

מזכירות: נא להמציא את פסק הדין אל ב"כ הצדדים וכן לפמ"ח, בדואר.