עמוד 9
גיליון מס' 6 מרס-אפריל 2000
המיסוי העירוני במקורות (א)
מאת מנחם רוזנטל* ורו"ח ורד פלהיימר**
א. מבוא
בסעיף 8(א') לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג-1992, הוסמכה מועצת העיר להטיל ארנונה שנתית על תושבי העיר בזו הלשון:
"המועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין: הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם על ידי המחזיק בנכס."
אמנם סמכותה של המועצה הוגבלה בסעיפים 8(ב') ובסעיף 9(א') על ידי הענקת סמכות לשרי הפנים והאוצר לקבוע כללים מגבילים לסמכות המועצה הנזכרת, ובלשון החוק:
"השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה כללית.
השרים יקבעו בתקנות, סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים..."
סמכותם של השרים באה לידי ביטוי בתקנות המתפרסמות מידי שנה, ובהן כללים לעדכון תעריפי הארנונה, וקביעת תעריפים מזעריים ומרביים. הגבלות אלו אינן מותירות סמכויות מרחיקות לכת בידי הרשות המקומית, אך יחד עם זאת אינן מפריכות יוזמה מהפכנית של שינוי בסדרי ומשקלי הארנונה ברשות מקומית, שכן בכל מקרה של חריגה נותרת בידי הרשות המקומית האפשרות לפנות לשרי הפנים והאוצר עפ"י סעיף 9 לתקנות ההסדרים במשק המדינה, בבקשה לאישור חריג כמפורט בתקנה.
לאורך כל שנות ההיסטוריה, בעת ישיבת עם ישראל בארצו, ולאורך שנות נדודיו, חיי הקהילה ברמה המקומית היוו נדבך מרכזי בהווי ובחוסן היהודי. אך טבעי הדבר שחכמי ישראל לאורך הדורות נדרשו לקבוע את מכלול סדרי הקהילה ובכלל זה את אופן המימון של הפעילות הציבורית, והשאירו לנו ספרות ענפה בתחום זה. שיבת עם ישראל לארצו לאחר שנות גלות רבות ובניית תחייתו הלאומית המחודשת בארצו, יש בה כדי לתבוע מאתנו - נושאי תחיה זו, את חידוש חיי האומה בכל מסגרות חייה - בריבונות, בביטחון, בכלכלה, במשפט ובסדרי חיינו הציבוריים בפרט, ובכלל זה שיטת חיוב בני הקהילה במס שמטרתו רווחת בני המקום.
בעבודה זו יש מהניסיון להציג את השיטות המרכזיות (באופן 'שלדי' בלבד) שהיו נהוגות בעמנו בעבר בכל הקשור למיסוי ברשות המקומית, ומתוך עיון במורשתנו התרבותית ללמוד להשוות ואולי אף להציע דרכים לשיפור שיטת הטלת המס בישוב/ברשות המקומית בתקופתנו.
ב. מסים במקורות
דיני מסים לפרטיהם מופיעים החל מתקופת המשנה ועד ימינו בכל ענפי ההלכה והפסיקה, אך כבר בתנ"ך נפגשים אנו במושג "המס" גם אם לא בפירוט הלכתי אך בהחלט הדבר משמש ככלי לאותה מטרה המוכרת לנו היום. ונביא מס' מקורות לכך:
בראשית פרק מ"ט פסוקים י"ד ט"ו: "יששכר חמור גרם רובץ ... ויט שכמו לסבול ויהי למס עובד" - יששכר שכל ברכתו הייתה שלא יעבוד אלא ישב ויעסוק בתורה - דווקא עליו נאמר "ויהי למס עובד", הכיצד? שני הסברים עיקריים:
1. למרות עיסוקו בלימוד הוא גם מפרנס וממילא משלם מס. יוצא שהוא תורם פעמיים לחברה, פעם בלימוד התורה ופעם בתשלום המס. (פירוש בעל הטורים).
2. עצם הלימוד ומסירות ללימוד הוא עצמו המס (פירוש מלבי"ם).
בתיאור שעבוד בני ישראל במצרים מתואר המס שמשלם הנתין למושל- שמות א' פסוק י"א: וישימו עליהם שרי מסים למען ענותם בסבלנותם".
שיטת מס זו שמשלם הנתין לנותן החסות מצינו גם בספר שופטים א' פסוק ל"ג: "ונפתלי לא הוריש את יושבי בית ענת וישב בקרב הכנעני יושבי הארץ ויושבי בית שמש ובית ענת היו להם למס" שוב אותו עקרון - בני נפתלי שלמו את המס מאחר והם היו נתינים זרים אך מכאן אולי ניתן להסיק שנתין שאינו זר המס לא היה מוטל עליו.
מקור בולט להטלת מס תוך ציון שעורי המס בתקופת הנביאים נמצא בימי שלמה בו העלה המלך שלמה מס על עם ישראל בזמן בניית בית המקדש אך לא בצורת כסף אלא באמצעות עבודה.
"ויעל המלך שלמה מס מכל ישראל ויהי המס שלשים אלף איש וישלחם לבנונה... חדש יהיו בלבנון שנים חדשים בביתו ואדנירם על המס". (מלכים א' פרק ה' - פסוקים כ"ז, כ"ח)
משמע מס בשיעור של 33% אך המס לא שולם בכסף אלא בעבודה חשיבות המקור הוא בגובה המס אותו גבה המלך שלמה.
ניתן להביא מקורות נוספים מהתנ"ך אך די בדוגמאות אלו ללמדנו כי :
א. המס נהג כבר בתקופת אבותינו (ברכת יעקב לבניו).
ב. המס שולם לשליט ע"י הנתין הזר.
ג. מצינו גם מינון של סכום התשלום.
מקורות מאוחרים למיסוי בכלל ולמיסוי עירוני בפרט נמצאים במשנה בגמרא ובפסקי ההלכה המוקדמים ועד ימינו אנו.
הרמב"ם בהקדמתו לפירוש המשניות במסכת בבא בתרא מבאר - "וענינה במשפטי חלוקת הקרקעות, ודינים השייכים בבתים משותפים ודיני שכנים וביטול קשרי מסחר בהגלות מום ודינים המסופקים בענייני מיקח וממכר והיאך לדון בהם ודיני ערבות וירושות. ואיחר חלק זה מפני שכולו קבלה ודברי סברא ולא נתבארו במקרא". כלומר הלכות אלו של דיני שותפים/שותפות בין היחיד והציבור בין היחיד וחבירו לא נכתבו מפורשות בתורה אלא נכתבו עפ"י עקרונות דיני התורה ועפ"י שיקול דעתם של חז"ל שראו לנגד עיניהם את זכויות הפרט והציבור, השילוב ביניהם והשיקול שבין טובת הכלל והפרט מחד ומאידך טובת הפרט שהוא חלק מהכלל, תוך הכרה בחיוניות סדר ומשטר שלטוניים.
בתוספתא בבא מציעא י"א, י"ג מצינו: "כופין בני העיר זה את זה לבנות להם בית הכנסת ולקנות להם ספרי תורה ונביאים" - כלומר מיסוי לצורך דבר מוגדר.
מסכת בבא בתרא פ"א מ"ה: "כופין אותו (את תושב העיר) לבנות לעיר חומה דלתים ובריח".
וכן בתלמוד הירושלמי במסכת פאה פ"ח ובתלמוד הבבלי בבא בתרא דף ח' מצינו שנעשתה גביה מסודרת לצרכי חינוך, סעד, בטחון.
מהאמור עולה כי אין תוקף בלעדי המחייב בכל מקום בשווה, ויש למנהג הרווח במקומות שונים תוקף בשווה, ולכל מנהג הרווח במקומות שונים באשר הם תוקף מחייב, אשר על כן בהטלת המס ובתקפותו יש להתחשב בשינויי מקומות ושינויי הזמנים.
התייחסות מאוחרת יותר ומפורשת לאמור מצינו בשאלות ותשובות (להלן שו"ת) הרשב"א חלק ג' תשובה תי"ב:
"דיני המס בכל מקום ומקום יש להם עניינים משתנים כפי השתנות המקומות ואין הקהילות נוהגים בהם כדיני התורה במשאות ומתנות דעלמא ובכל מקום דנים בהם לפי מה שנהגו".
כלומר מדברי הרשב"א משמע שדיני מסים אין תוקפם כדיני תורה השווים לכל אלא משתנים הם עפ"י החלטות שנתקבלו במקום בו חי הציבור.
ומוסיף הרשב"א בחלק ה' תשובה עד':
"הנהגות המסים בכל מקום אינו רואה בקהילות שנהגו על דרך אחד, לפי שאין ההנהגות להם בנויות על קו הדין המחויב מדין התלמוד, שאילו כן, היתה מדה אחת לכל הקהילות כמו שיש להם בשאר משפטי התורה... ולפיכך אינו יכול לחתוך הדין ובכיוצא בזה באחד מדיני התורה והתלמוד הערוך בידינו."
מאות שנים מאוחר יותר - כתב בעל תרומות הדשן בסימן שמ"ב:
"ונראה דיפה יש לחלק בענייני מסים לבני העיר... וכל שרבים מצורפים יחד צריכים למיזל בתר מנהגא דידהו (ללכת אחר המנהג שלהם) וכפי הסדר שעושים לעצמם לפי צרכיהם ולפי ענייניהם... ומשום הכי מעיקרא מחלו אהדדי (ומשום כך מוחלים זה לזה) על דין תורה וגמרי ומתני למיזל בתר מנהגו" (וקבלו ביניהם והתנו ללכת אחרי המנהג) כלומר יכולים בני המקום לשנות את הדינים המקובלים לטובת הסכם שיתוף ביניהם ע"מ לאפשר חיים תקינים גמישים ונוחים ומתאימים לחיי הציבור עפ"י הבנתו .
אך סייג זאת ה"נחלת שבעה" סימן כ"ז: "בעניין מסים וכיוצא בו דמנהג בעלמא מבטל בהם דין תורה, צריך שיהא אותו מנהג קבוע, שנמנו על כך רוב טובי העיר הנוהגים תמיד להסכים בתקנתם, שיהא נכתב בין שאר נוהגים ותקנות לקבוע אותו לדורות או לשעה, ולא שנהגו כן מאליהם".
לפיכך צריך שיהיה מנהג שטובי העיר נהגו בו דרך קבע כי הרבה פעמים ציבור עושים להם מנהג לפי הצורך ואין בדעתם לקבוע מנהג כלל.
וכך כתב הר"י בן עזרא בספרו "משא המלך" חלק נעילת שערים:
"העיקר לדיני המסים... הוא המנהג ומטעם זה כל ציבור וציבור מתקנים הסכמות וסייגים בכל עת ובכל זמן כפי מה שמסכימים לתועלת אות הזמן אך צריך שהמנהג שיעשוהו יהיה קרוב לדין."
גישה זו באה לידי ביטוי בשו"ת מהרש"ם חשן משפט תשובה שס"ט "אכן נראה, אע"ג דאייתינן לעיל דבענייני מסים המנהג מבטל הלכה, מ"מ ראוי ונכון לדקדק היטב אם נוכל להשוות כל המנהגים לדין תורה אף אם לא לגמרי, מכל מקום עדיף טפי (יותר) שנמצאו סעד וסמך מדברי חכמים ולאוקמינה (להעמיד) בטעם וסברא".
מצינו אם כן מקורות רבים ומגוונים לנושא תקנות המסים ומתוכם אנו למדים:
א. תקנת המס עצמה יסודה בהלכת הצבור ויש לה בסיס הלכתי חברתי.
ב. פרטי התקנות להטלת המס ניתנות לשינוי בהתאם להסכמות שמתקבלות מעת לעת ע"י הציבור
המתקין אותם באישור טובי העיר, בלבד שיתקבלו באמות מידה נאותים וסבירים.
ג. בכל מקרה דרשו חז"ל שגם אם התקנה שונתה, לפחות שהתקנה תשאב את רוחה ובסיסה
ממקורות הלכתיים.
ג. תפקידי הרשות המקומית
על מגוון תפקידי הרשות המקומית ניתן לעמוד מדברי הברייתא במסכת סנהדרין (יז,ב)
"ותניא כל עיר שאין בה עשרה דברים הללו אין תלמיד חכם רשאי לדור בתוכה: בית דין מכין ועונשין וקופה של צדקה נגבית בשנים ומתחלקת בשלשה ובית הכנסת ובית המרחץ ובית הכסא רופא ואומן ולבלר (וטבח) ומלמד תינוקות משום רבי עקיבא אמרו אף מיני פירא מפני שמיני פירא מאירין את העינים:"
ובלשוננו, בכל עיר צריכים שיהיו השירותים הבאים:
בית דין מכין ועונשין - בית משפט (לעניינים מקומיים)
וקופה של צדקה נגבית בשנים ומתחלקת בשלשה - שירותים סוציאליים
ובית הכנסת - מקומות תפילה
ובית המרחץ ובית הכסא - שירותים סניטריים
רופא ואומן - שירותי רפואה
ולבלר - שירותים משרדיים
ומלמד תינוקות - מוסדות חינוך
אף מיני פירא - אספקת מוצרים סדירה
כך גם נמצא כי על רשות מקומית לדאוג לנוי, לתשתיות ולביטחון בני העיר.
במסכת בבא בתרא (כד,ב) מצאנו "מרחיקין את האילן מן העיר עשרים וחמש אמה(מידת אורך), ובחרוב ובשקמה חמשים אמה" ופרשו בגמרא "מאי טעמא? (מה הטעם/מה הסיבה, שיש להרחיק את האילן מהעיר?) אמר עולא משום נויי העיר.
במסכת מועד קטן (ה,/א) מצאנו כי על הרשות לדאוג לתשתיות "יוצאין לקווץ את הדרכים (לפנות קוצים שבדרכים -רש"י) ולתקן את הרחובות ואת האסטרטאות ולמוד את המקואות".
ובמסכת בבא בתרא (ז,ב) מופיעה חובת הרשות לדאוג לביטחון בני הישוב "כופין אותו לבנות בית שער ודלת לחצר ... כופין אותו לבנות לעיר חומה ודלתים ובריח ..."
ואכן ברמב"ם סוף הלכות דעות פרק ד' הלכה לג' נפסק כי "כל עיר שאין בה עשרה דברים האלו, אין תלמיד חכמים רשאי לדור בתוכה; ואלו הן - רופא, ואומן, ובית המרחץ, ובית הכיסא, ומים מצוין כמו נהר או מעיין, ובית הכנסת, ומלמד תינוקות, ולבלר, וגבאי צדקה, ובית דין מכין וחובשין:
נמצא כי עוד לפני אלפיים שנה נתנו חכמי ישראל את דעתם על אופן ארגון הישוב, וקבעו תקנות וסדרים לחיי ציבור מתוקנים.
אין ספק כי מכלול השירותים שלעיל מחייב הטלת מיסים על בני הישוב, ומהראוי להתבונן על פי אילו אמות מידה קבעו חכמי ישראל את מפתח חיוב המס.
ד. מקור הסמכות להטלת המס
מאחר וזכות הקניין היא זכות אזרחית בסיסית של הפרט להגן על רכושו ולהחזיק בו ראוי לברר מה הם מקורות הסמכות ההלכתית שעליהם חז"ל מבססים את הדין המאפשר לרשות/ גבאים/שליחים לגבות את המס.
סמכות זו ניתנת לבחינה בשלוש אפשרויות:
א. כפייה
ב. שותפות
ג. תשלום עבור הנאה המופקת ע"י היחיד
קודם שנברר את מקור הסמכות נגדיר אפשרויות אלו :
א. כפייה - טובי העיר יכולים לכפות על היחיד מכוח העובדה שנבחרו לנהל את העיר כמו מלך שנבחר למלוך. כמו בכפייה לכל דבר, משמעות הדבר - הטלת מסים עפ"י הצרכים ללא הגבלות.
ב. שותפות- ניתן לראות בציבור כאוכף שותפים כאשר כל אחד תורם לציבור כפי אפשרויותיו ומקבל עפ"י הצרכים שהוסכם שיחולקו.
ג. תשלום עבור הנאה - ניתן לחייב אדם עבור טובת הנאה שניתנה לו הן ע"י היחיד ובודאי ע"י הציבור.
השאלות המתעוררות בכל אחת מהאפשרויות הן:
אם מכוח הכפייה - האם להטיל את המס על כולם או רק על הנהנים. ומה אם אדם שברור כי לא ייהנה מהדבר שלשמו נגבה הכסף?
אם מכוח השותפות - טבעי להטיל את המס על כולם אך באיזה שעור? האם בהתאם לשיעור ההנאה של כל אדם? או באופן שווה? ומה לגבי מוסדות משותפים שמידת ההנאה של כל פרט מהם שונה?
הכפייה - המשנה במסכת בבא בתרא פא' משנה ה':
"כופין אותו לבנות בית שער ודלת לחצר, רבן שמעון בין גמליאל אומר לא כל החצרות ראויות לבית שער, כופין אותו לבנות לעיר חומה דלתיים ובריח..."
כתב המרדכי בפרקינו סימן ת"ה "וטובי העיר הוי (הם) כחבר עיר... טובי העיר הוי בעירם למה שהובררו (כלומר למה שהוסמכו) כמו גדולי הדור בכל מקום..."
וכן נפסק להלכה בשו"ע חושן משפט סימן ב' בהג"ה... וכן נוהגים בכל מקום שטובי העיר בעיר כבי"ד הגדול ומבין ועונשים והפקרם הפקר כפי המנהג... ומ"מ הולכים אחר מנהג העיר".
היוצא מדין המשנה שישנה מציאות של כפיה טוטלית, כפייה זו היא בעצם סמכות השלטון מלך/ טובי העיר/ חכמי העיר.
מסירת הסמכות לשלטון במעמד של בית דין לטובי העיר מחייבת הקפדה יתירה בבחירת האנשים: "טובי הקהל הממונים לעסוק בצרכי רבים או יחידים הרי הם כדיינים, ואסורים להושיב ביניהם מי שפסול לדין מחמת רישעה" (רמ"א, בשו"ע חושן משפט, סימן ל"ז, כ"ב).
השותפות - "החת"ם סופר" רואה במשנה בבא בתרא כמקור סמכות להטלת תשלומים על היחיד, אך הסיבה לכך היא שעצם החיים יחדיו הם שותפות לכל דבר וכשותפות יש אפשרות של כפיה הדדית לצרכים שונים, ולכן גם אם לא נהנים כולם - כולם משתתפים בהוצאה מאחר והשותפות מחייבת, ומסביר החת"ם סופר: "והנה לפי זה כיוון שבני הקהילה דין שותפין יש להם ואפילו כל נשיהם זקנות, א"א להם בלא מקוה לפעם אחת בשנה... ועל כן כופין זה על זה לבנותו".
החזון איש מחדד את עקרון השיתוף אך מסייגו ומדרגו:
א. מקרה בו היחיד יכול לכפות - הכוונה למנהיג היחיד ואין צורך להסכמה מוקדמת של הציבור (וזאת משום שהדבר מתבקש וברור כגון: חומה לעיר).
ב. דבר שלא ברורה נחיצותו אך רוב אנשי העיר הסכימו עליו ויש בו משום תיקון העולם - תקנת בי"ד מועילה.
ג. דבר שאין בו תקנה ברורה ולא ברורה ומוחלטת נחיצותו - במקרה זה יש צורך בהסכמת רב אנשי העיר.
ההנאה-ניתן לראות באותה משנה מדוברת במסכת בבא בתרא יסוד שלישי והוא יסוד ההנאה - שהרי כל הכפייה היא רק משום שנהנה השכן ולכן מחייבים אותו - מכאן משמע שהיקף החיוב יהה רק בהתאם לגובה ההנאה. וכך שאנשים שאינם נהנים כלל לא יהיו מחויבים לאותו תשלום. האם מי שגר סמוך לחומה יהיה חייב במס לצורכי הביטחון (בניית החומה) יותר מזה שגר במרכז העיר?!
יוצא איפה שבמקור הסמכות להטלת המס יש להתחשב בג' היסודות אומנם ישנה אפשרות של הטלת מס ככפיה אך ודאי שיש צורך בהתאמה של היקף הגביה ומיהו האדם ממנו נגבה המס בהתאם לכללים שנקבעו והיסודות המופיעים במקורות.
* מנחם רוזנטל: מנהל אגף מסים וחשבונות המים בעיריית רחובות
** רו"ח ורד פלהיימר: סגן ומ"מ גזברית העיריה עיריית פתח-תקוה
עבודה זו הוגשה כעבודת גמר בקורס: תשלומי החובה של הרשויות המקומיות, מחזור רביעי ינואר-מרס 2000.