|
השגה ערר וערעור על ארנונה עירונית
(בעקבות ע"ש 5032/99 שיקרצ'י בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית חדרה)
האם מכתב "סתמי" יכול להיחשב כהשגה על ארנונה? מהן גבולות סמכויותיו של מנהל הארנונה ושל ועדת הערר? הרהורים נוגים על התנהגות של רשות שלטונית בישראל
מאת עו"ד הנריק רוסטוביץ ועו"ד פנחס גלדקוב*
מעשה שהיה כך היה
בשנים 1997 ו- 1998 שונתה ההגדרה של "מבנה חקלאי" בצו הטלת הארנונה של עיריית חדרה, ומבנים שהיו "חקלאיים" עד לאותו מועד חדלו להיות כאלה.
הנישומה שלחה לעירייה מכתב שלא זכה למענה, ובעקבות זאת טענה, כי יש לראות במכתב השגה שלא נענתה, וכי דינה של השגה זו להתקבל. העירייה טענה, כי המכתב לא היה "השגה" במשמע.
על פי תקנות ההסדרים במשק המדינה, תיקון ההגדרה בצו הטלת הארנונה היה טעון אישור של שרי הפנים והאוצר. האישור לא ניתן והנישומה טענה, כי התיקון האמור הוא בטל. העירייה טענה מנגד, כי למנהל הארנונה ולוועדת הערר אין סמכות לדון ולהחליט בטענה, שמעשה הרשות המקומית היה נגוע באי חוקיות.
פסיקת בית המשפט
בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' סגן הנשיא השופט ד"ר ד. ביין) דן בהרחבה בסוגיות אלו, ופסק דינו חידד הלכות קודמות וחידש הלכה.
בית המשפט דחה את טענת הנישומה, כי המכתב ששלחה הוא "השגה" במשמע, משום שבאותו מכתב לא הייתה התייחסות אל סכום מסוים או אל שנה מסוימת ולא נכללו בו יסודות השומה.
נפסק, כי בהקמת מערכת דיונית של השגה, ערר וערעור על שומות ארנונה, התכוון המחוקק ליצור הליך פשוט, יעיל ומהיר. הוא קבע רשימה של עילות להליכי השגה, ערר וערעור. נישום שרוצה להעלות טענות החורגות מאלו שנקבעו בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) רשאי לפנות לבג"ץ או לבית המשפט המחוזי.
במקרה הנידון, אין לקבל את הפסיקה כפי שנקבעה בע"ש 28/90 (הלכת "אגד"), המסתמך על בג"ץ 351/88 (הלכת "טית בית"), לפיו יש ליתן פרשנות מרחיבה לאמור בס' 3 לחוק הערר, ולראות בטענות הנוגעות ל"חוקי ההקפאה" כניתנות לסיווג כאילו מתייחסות הן לסוג הנכס. אחד הטעמים לדחיית הלכה זו היה, כי ההלכה בבג"ץ 764/88 (הלכת "דשנים") קבעה הלכה הפוכה, ויש להעדיף את ההלכה המאוחרת.
הערעור נדחה ביום 23.10.2000. ב"כ המערערת עו"ד א. גורן. ב"כ המשיב עו"ד א. מלך.
מהי השגה על ארנונה?
צדק בית המשפט משקבע, כי מכתב סתמי אינו השגה. שומת מס, ושומת ארנונה בכלל זה אמורה לכלול את כל "יסודות השומה", והודעת השומה אמורה לפרט כל אחד מאלו: שם הנישום, אירוע המס (שנת הכספים בגינה מוצאת שומת המס), זיהוי הנכס נשוא המס (במקרה הנידון "מבנה חקלאי") ושטח הנכס, תעריף הארנונה (התעריף נקבע בש"ח לשנה לכל 1 מ"ר), וסכום הארנונה (מכפלת השטח בתעריף). הודעת השומה חייבת לכלול גם הודעה לנישום על זכותו להגיש השגה תוך 90 יום.
על אותה דרך, אמורה ההשגה לכלול את כל יסודות השומה, וניתן לומר, כי זו למעשה "שומה נגדית" של הנישום. נישום הכותב לראש הרשות המקומית: "מר מיור הנכבד, למה הטילו עליי כל כך הרבה ארנונה, וחוץ מזה אין לי ממה לשלם" אינו כותב השגה.
גבולות סמכותם של מנהל הארנונה ושל ועדת הערר
בסוגיית גבולות הסמכות של מנהל הארנונה ושל ועדת הערר יש לנו דעה שונה. סעיף 3(א) לחוק הערר מפרט רשימה של עילות שבהן רשאי הנישום להגיש השגה למנהל הארנונה -
(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום.
(2) נפלה טעות בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו.
(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעו בסעיפים 1 ו- 269 לפקודת העיריות.
שתי הטענות הראשונות היו בחוק הערר מקדמת דנא, ויש פסקי דין רבים שקבעו, כי סמכותו של מנהל הארנונה בטענות ממין אלו היא סמכות ייחודית. התוצאה היא, כי בתביעה כספית המוגשת נגד נישום בגין אי תשלום ארנונה - ידחה בית המשפט טענות אלו של הנישום כנגד שומת הארנונה.
הטענה השלישית הוספה בשנת 1994, אולם בסעיף 3(ג) נקבע, כי נישום שלא הגיש השגה בטענה זו, רשאי להעלותה בבית המשפט לאחר קבלת רשות. נמצא, כי לטענה "איני הנישום" יש למנהל הארנונה ולבית המשפט סמכות מקבילה, על פי דין.
אילו סעיף 3 לחוק הערר היה מסתיים כאן, ניתן היה לפרשו כך, שרשימת העילות היא רשימה סגורה שאין להוסיף עליה דבר. הנימוק - אילו רצה המחוקק לקבוע עילות נוספות שהן בסמכות מנהל הארנונה היה קובע אותן, וכל מה שלא נקבע במפורש כעילה - אינו בסמכות (כפי שנפסק במקרה הנידון). למרות פרשנות אפשרית זו, היו פסקי דין שקבעו כי יש מקום להקנות למנהל הארנונה סמכות טבועה רחבה יותר.
אולם לסעיף 3 לחוק הערר התווסף בשנת 1993 סעיף קטן (ב) הקובע, כי למנהל הארנונה ולוועדת הערר אין סמכות לדון ולהחליט בטענות של אי חוקיות או אי סבירות במעשה החקיקה של צו הטלת הארנונה. הוראה זו היא "מוזרה" ויוצאת דופן. חוקים המקימים פורומים שיפוטיים קובעים את מה שבסמכותם (כדוגמת סעיף 3(א) לחוק הערר) ואינם קובעים את מה שאינו בסמכותם.
מכל מקום, משנקבע בחוק הערר מה שאינו בסמכותו של מנהל הארנונה, ניתן ליישם את אותה דרך פרשנית שהלכנו בה בפסקה הקודמת ולומר, כי כל יתר עילות התקיפה הן בסמכותו. הנימוק - אילו רצה המחוקק לקבוע עילות נוספות שאינן בסמכות מנהל הארנונה היה קובע אותן.
כאשר אותה דרך פרשנית מביאה לשתי מסקנות סותרות, יש מקום לחפש פרשנות אחרת.
פקיד השומה של הרשות המקומית קובע את שומת הארנונה ואת הפטורים וההנחות המגיעים לנישום (פרט להנחה את יוצאת דופן הנקבעת בידי ועדה). מנהל הארנונה הוא הערכאה הראשונה שבפניה מתנגדים למעשה השומה של פקיד השומה. לפיכך, יש לדעתנו לקבוע שלמנהל הארנונה יש סמכות לדון ולהחליט בכל הסוגיות הכלולות בשומת הארנונה לרבות הנחות ופטורים. ודוק, שומת הארנונה היא היישום של צו הטלת הארנונה בידי הרשות המבצעת - העירייה, המועצה המקומית או המועצה האזורית, בעוד שחקיקת צו הטלת הארנונה הוא פרי ידיו של הגוף הנבחר והמחוקק - המועצה של הרשות המקומית.
ברי, כי לפקיד השומה ולמנהל הארנונה של הרשות המקומית (הרשות המבצעת) אין סמכות לחרוג מדבר החקיקה של הרשות המחוקקת (המועצה הנבחרת), ונאה דרש המחוקק (הכנסת) משתיקן את חוק הערר בעקבות פסקי דין שלא דקו בהבחנה זו. אולם, מה טעם יש לשים רצועה לצווארו של פקיד הרשות המבצעת (מנהל הארנונה) הדן בהשגה של נישום על שיקול דעתו של פקיד אחר (פקיד השומה), ולומר לו ראה את הארץ ואליה לא תבוא?
לסיכום - ניתן לחלק את מכלול טענות התקיפה של שומת הארנונה לארבע קבוצות לעניין הסמכות:
א. טענות שהן בסמכות ייחודית של מנהל הארנונה - סעיפים 3(א)(1)(2) לחוק הערר;
ב. טענה שהיא בסמכות מקבילה מכוח דין - סעיף 3(א)(3) לחוק הערר;
ג. טענות שאינן בסמכותו של מנהל הארנונה - סעיף 3(ב) לחוק הערר;
ד. כל יתר הטענות שהן בסמכותו הטבועה של מנהל הארנונה וגם בסמכותו המקבילה של בית המשפט, משום שלא נקבע לגביהן בחוק הערר כי הן בסמכות הייחודית של מנהל הארנונה.
אחרית דבר
אנו מתנצלים בפניכם, קוראינו הנכבדים, על שנדרשנו להיכנס, שלא כדרכנו, לפרטים טכניים ומשפטיים כה רבים ברשימה זו. אולם, על קוצה של סמכות, ושל תוכן מכתב ההתנגדות לשומת הארנונה יקום וייפול דבר בישראל.
הגיבור של רשימה זו, שיקרצ'י בע"מ, שהפסיד בקרב כנגד עיריית חדרה, יכול עדיין לזכות במלחמה. כל שעליו לעשות עתה הוא לתקוף בתקיפה ישירה את חוקיות צו הטלת הארנונה בבית המשפט המחוזי בחיפה, ואם נכונה טענתו וצודקת לגופה, אזי כב' סגן הנשיא השופט ד"ר ד. ביין (אם התיק יגיע לאולמו) יקבע שאותה הגדרה מתוקנת בצו הטלת הארנונה בטלה ומבוטלת הן לגבי נישום זה והן לגבי כל יתר הנישומים ששילמו את הארנונה על פיה. וישאל השואל מה יום מיומיים? ונשיב - תלוי דרך איזו דלת נכנסת אל בית המשפט המחוזי - בדלת הצפונית כערכאה ראשונה, או בדלת הדרומית כערכאת ערעור על ועדת ערר של ארנונה.
ולסיום - יש, ובצו הטלת הארנונה נחקק תעריף שלא כדין במשים או שלא במשים (ואין הכוונה למקרה זה שאיננו יודעים עליו דבר כי אם למקרים אחרים שהתפרסמו בעבר). רשות מקומית הנלחמת בבית המשפט במטרה לאכוף תעריף בלתי חוקי על נישומיה, מעוררת בנו הרהורים נוגים. האם מדיניות כזו של ראש רשות מקומית אינה עילה לתביעת נזיקין אישית?
| 
