עמוד 13 שנה שניה * גיליון מס' 13 מאי-יוני 2001 גבייה מנהלית על פי פקודת העיריות מאת מולי אופיר מבוא גביית הארנונה ותשלומי החובה האחרים לרשויות המקומיות נתקלת בבעיות רבות שמקורן בראש וראשונה בשכיחות החיובים הנשלחים לנישומים אחת לחודשיים לפחות. תקינות ונכונות החשבונות מהווים את התשתית החשובה ביותר לפעול לגבייתם. המחוקק הסדיר בפקודת העיריות כלים לגבייתם של חובות כאלה בדרך של גביה מנהלית (שאינה כרוכה בהכרעה שיפוטית או גביה משפטית). אולם לא חסם בפני הרשויות את הדרך לגבותם בדרך משפטית. פרק חמישה-עשר: גביית ארנונות, הינו המשך ישיר לסעיף 300. תשלום במועדו – החייב בתשלום ארנונה ישלם אותה במועד, ומהווה את התשתית הרעיונית עליה נשענת הגביה המנהלית לפי אותו פרק. ככל שהדברים נראים פשוטים כך גדלה הבעיתיות בשימוש בסמכויות כה דרסטיות ודרמטיות לגביית החובות וזאת ללא צורך לבחינתם בפני שום גורם נוסף. סעיף 317 לפקודת העיריות מדגיש אולי יותר מכל את כוונת המחוקק לנקיטת אמצעים מנהליים לגביית החובות ואומר: "על אף האמור בסעיפים 315 – 309, כל מקום שהארנונה בפיגור, רשאי ראש העירייה במקום לנקוט הליכים לפי הסעיפים האמורים, או במקום להמשיך בהם, לפתוח בהליכים לגביית הארנונה כחוב אזרחי." ובהמשכו הבעת אמון מוחלטת בנוסחו של סעיף 318 הקובע כי פנקסי העירייה הכוללים ארנונה יתקבלו - בלי כל ראיה אחרת - כראיה לכאורה. ומכאן כמובן, הסמכויות הנרחבות לגבייה מנהלית. מקור הסמכות כאמור, פרק חמישה עשר בפקודת העיריות סעיפים 305 עד 323א. מסדיר את אמצעי הגביה שינקטו לגביית חובות שבפיגור ומסמיך בעלי תפקידים לעניין זה בעיריות. בסעיף 19 לצו המועצות המקומיות נאמר: גביית תשלומי חובה – (א) ארנונה המגיעה למועצה מקומית ניתנת לגביה לפי הדין בדבר גביית ארנונה המגיעה לעירייה, בשינויים המחויבים לפי העניין... ולראש המועצה המקומית יהיו לעניין זה הסמכויות של ראש-עירייה לפי אותו דין. (ב) לעניין סעיף זה דין ועד מקומי כדין מועצה מקומית, אלא שסמכותו של ראש העירייה ניתנת לעניין זה לראש הועד המקומי... (המכונה בפקודת העיריות: "מוכתר"). סעיף 1 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 קובע: "מועצה אזורית" - מועצה מקומית שהוקמה לפי סעיפים 2(1) ו-5(3) לפקודה. הווי, שיש לקרוא את סעיף 19 שם בשינויים הנדרשים. אשר על כן, לעניין גביה, יש לקרוא את סעיפי הפקודה בשינויים הנדרשים ובכל מקום שבו נאמר "ראש העירייה" יש לקרוא "ראש המועצה המקומית או "ראש המועצה האזורית" או "ראש ועד המקומי". בעלי הסמכות "ראש הרשות" (קרי: ראש העירייה, ראש המועצה, ראש הועד) בפקודת העיריות סעיף 126. "גובה ארנונה" – מי שנתמנה או שהורשה ע"י ראש העירייה, ובאין ראש עירייה - ע"י המועצה, למלא תפקידיו של גובה ארנונה כפי שנקבעו בסימן זה, כולם או מקצתם. אצילת סמכויות חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 קובע בסעיף 17 - אצילת תפקידים וסמכויות של ראש רשות: ראש רשות רשאי באישור במועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגן ראש רשות או לחבר ועדת הנהלה כמשמעה בפקודת העיריות, או לעובד הרשות והכל דרך כלל או לעניין מסוים או לסוג עניינים מסוים; מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות כאמור לא יהיו כרוכים בתשלום שכר. בה"פ 3290/93 מטל"מ מכניקה כרמיאל בע"מ נ' עיריית כרמיאל נטען, כי צו העיקול שהוצא בהתאם לסע' 319 לפקודה היה לקוי בהיעדר חותמת העירייה ולא צורף לו כתב האצלת הסמכות. נקבע, כי הטבעת חותמת העירייה הוא אקט פורמלי וכי בלשון החוק אין חובה להטביעה על טפסי העיקול ואפילו אם יש צורך כזה הרי שמדובר בפגם טכני, לא מהותי ואינו פוסל את תוקפו של הצו. הדרישה לצירוף כתב האצלת הסמכות של ראש העיר לחותם על צו העיקול נדחתה משום שמי שרוצה לחלוק על חוקיות פעולתה של הרשות, עליו נטל הראיה וכאן לא הוכח שהחתימה נעשתה שלא כדין. ההמ' 11916/90 (מחוזי תל אביב) ישראל אמריקן דוולפר בע"מ ואח' נ' עו"ד ג. טיכו ואח' פ"מ תשנ"א(ב) עמ' 102 נקבע, כי העובדה שהעירייה השתמשה בטופס לקוי אינה מהווה פגם יסודי המצדיק ביטול העיקול, אולם מאחר והעיקול נחתם ע"י אדם שלא הואצלה לו סמכות ראש העיר, בטל העיקול מעיקרו. עם זאת, המסגרת הנורמטיבית להאצלת סמכויות ראש הרשות יצרה הפרדה ברורה בין האצלה מהותית להאצלה טכנית וכך אמר השופט (כתוארו אז) ברק בבג"ץ פיליפוביץ נ' רשם החברות ואח' 2303/90: "אמת מידה שניתן להיעזר בה קשורה במהות התפקיד המוטל על אחר, האם זהו תפקיד הכרוך בשיקול דעת מנהלי או תפקיד בעל אופי טכני. במקום שהרשות המוסמכת מעניקה לאחר תפקיד של שיקול דעת, היא עשויה להיחשב כמי שאוצלת (כדין או שלא כדין) את הסמכות לאחר. לעומת זאת כאשר התפקיד המוענק לאחר הוא בעל אופי טכני, ואילו שיקול הדעת המנהלי נאשר בידי הרשות השלטונית, עשויה הפעולה להיחשב כביצוע התפקיד באמצעות אחר ולא כאצילת הסמכות עצמה." סעיף 249 לפקודת העיריות מוסיף ואומר ונותן לגיטימציה למתן סמכויות "לבצע כל סמכות מסמכויותיה ולמלא כל תפקיד מתפקידיה יחד או בשותפות עם מוסדות המדינה, רשויות מקומיות אחרות, חברות אגודות שיתופיות וגופים או אנשים אחרים." משמע כל עוד נשמרת המהות בידי הרשות יש בידה כדי להעניק מסמכויותיה לאנשים אחרים על מנת לבצע תפקידיה כדין. סדר פעולות האכיפה על פי פקודת העיריות הפעולה עיקריו הסעיף מסירה ביד של הודעת חוב ודרישה לשילומו תוך 15 יום המצאת הודעה על חיוב בארנונה – בתום 15 יום 306 משלוח הודעת חוב בדואר עם אישור מסירה ו/או הדבקת העתק ממנה על הנכס והצגת המקור במשרדי הרשות המצאת הודעה לנעלם או למסרב 307 מסירה או משלוח הודעת חוב בדואר עם אישור מסירה לאחד מהשותפים המצאת הודעה לבעלים משותפים 308 לאחר 15 יום יצווה ראש העיר על גובה הארנונה לדרוש את התשלום לאלתר ובאין תשלום לתפוס את מטלטליו של החייב ולמוכרם לכיסוי החוב ארנונה בפיגור (צו עיקול) 309 גובה ארנונה ידרוש תשלום החוב ואם סורב יכנס לביתו, לחצריו או קרקעו ויתפוס טובין המספיקים לכיסוי החוב תפיסת הטובין של החייב בארנונה 310 לא שולם החוב תוך 14 יום יתן ראש העיר צו למכירתם במכירה פומבית (אם הטובין עלולים להתקלקל מותר למכרם מיד.) דמי המכירה ישמשו לתשלום החוב ועלות ההוצל"פ מכירת התפוס במכירה פומבית 311 אם לא קיבל גובה הארנונה רשות כניסה מהחייב לביצוע פעולתו ע"פ סע' 310 יוציא ראש העיר צו הרשאה המחייב אותו לפרוץ את הבית בשעות היום בלווי שוטר על מנת לתפוס טובין. צו הרשאה לפריצה 312 צרכי אוכל לשלושים יום ביגוד כלי בית ומטבח המהווים צורך חיוני. כלי עבודה המשמשים לפרנסתו ועוד שני עוזרים. כלים המשמשים נכה. מחשב – רק לאחר שניתן זמן המתנה של 10 ימים לגיבוי החומר טובין האסורים בתפיסה 313 הזכות להגיש תובענה עם או בלי פיצויים בשל אחת מאלה: עיכוב הטובין נזק לטובין טרפה בלתי חוקית או לא צודקת או מופרזת הסגת גבול או נזקים. הזכות לדרוש החזר כספים שעוקלו תובענה להחזרת טובין או לפיצויים       תובענה להחזרת כספים 314       322 לחילופין: רשאי ראש העיר לצוות על עיקול דמי שכירות או חובות הנמצאים אצל צד ג' עיקול דמי שכירות או חובות 319 לחילופין: רשאי ראש העיר לעקל משכורתו של החייב שיחד עם כל העיקולים יהיה החלק המעוקל רבע משכרו עיקול שכר עבודה 320 לא תוגש תובענה להשבה אם חלפו 14 יום ממועד העיקול הוגשה תובענה כדין יופקד סכום החוב בקופת בית המשפט תנאים להגשת תובענה 323(א)(ב) הפסיקה סע' 306 - דרישת חוב ת"א 961/92 (מחוזי תל אביב) בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ נ' עירית תל אביב. העותרת טענה כי היה על העיריה לפרט בדרישה את הפרמטרים לקביעת המס וביהמ"ש קבע כי די לציין את הסכום המגיע. יחד עם זאת נקבע כי משלוח דרישת החוב ע"פ סע' 306 לפקודת העיריות הינו תנאי מוקדם לגבייתו בדרך מנהלית או באמצעות בית המשפט. בר"ע 1517/98 (מחוזי חיפה) עיריית חיפה נ' יצחק יעקובי - כאשר בוחרת העירייה לגבות החוב בהליך משפטי, אין חובה לשלוח לחייב הודעת דרישה ע"פ סע' 306 לפקודה מאחר ואין בהגשת התביעה כדי מימוש מיידי של החוב. ת"א 75884/94 (שלום תל אביב) עיריית פתח תקוה נ' דווידי רפאל - נקבע כי משלוח דרישת תשלום הינו תנאי מקודם להמשכה החוקית של הגביה בדרך מנהלית או משפטית. סעיף 307 – המצאת הודעה כאשר אין למצוא את החייב ת"א 75884/94 (שלום תל אביב) עיריית פתח תקוה נ' דווידי רפאל – נטל ההוכחה על המצאת הודעה כאמור מוטל על כתפי העירייה ועליה להביא ראיות להוכחת ביצוע ההמצאה. (כאמור: הודבק על חלק בולט של הנכס שעליו משתלמת הארנונה והוצג במשרדי העירייה). סעיף 319 – עיקול דמי שכירות וחובות ה"פ 27496/91 (שלום תל אביב) מקורות חברת המים בע"מ נ' מועצה מקומית יסוד המעלה ואח' – העותרת טענה כי בכותרת צו העיקול צויין מכ"ח סע' 7 לפקודת המיסים (גביה) בעוד שראש המועצה היה מוסמך לחתום על עיקול מכוח סעיף 319 לפקודת העיריות – נקבע כי החתימה היתה שלא בסמכות וצו העיקול בטל וחסר תוקף. סעיף 323 – חובת הפקדת החוב בטרם תשמע התובענה ת"ה 23/95 ה"פ 5/95 (מחוזי באר שבע) פיניציה מיכלים בע"מ ואח' נ' מועצה מקומית ירוחם – נקבע כי אין לשמוע בקשה לביטול עיקולים שהוטלו מכוח הפקודה כל עוד לא התקיים התנאי המקדמי שבסעיף 323(ב) בר"ע 1517/98 (מחוזי חיפה) עיריית חיפה נ' יצחק יעקובי – החייב פנה לבית משפט השלום בבקשה לסעד הצהרתי וצו מניעה כנגד פעולות גביה של העירייה. העירייה התנגדה להמשך הדיון בטרם יופקד סכום החוב. בהליך זה ערערה העיריה על החלטת בית משפט השלום. נפסק, כי סעיף 323(ב) מחייב אדם המגיש תביעה אזרחית כנגד הרשות בענייני ארנונה להפקיד את מלוא הסכום. אינטרס כלל ציבור משלמי המיסים בגביית ארנונה גובר על זכות הקניין החוקתית של החייב. גביית חובות בעד אספקת מים בסייפא של סימן א' (תפיסה ועיקול) של פרק 15, סעיף 323א. מחיל את ההוראות דלעיל, למעט אותן הוראות המתייחסות לשותפים, גם על גביית אגרות מים ובלבד שחובות אלו יצויינו בנפרד בדרישת החוב. הוראות אלו יפות, לעניות דעתי רק לחייבים שאינם מחזיקים בנכסים בעיקר משום שניתוק אספקת המים בגין חוב, הוא עצמו כלי יעיל לגביית חובות ארנונה וחובות אחרים המגיעים לרשות. ברי לכולנו כי אסור לתלות את אספקת המים ו/או חידושה, בסילוק חובות הארנונה ואל לנו להתנות זאת. אולם די לנו בזה שנסרב לתת אשראי כלשהו לחייב ונתנה את מתן האשראי בסילוק מלוא החוב, כדי שרוב החייבים ינצלו זאת הלכה למעשה. סעיף 315 – תחולת תקנות מסים (גביה) הוראות תקנות 4 ו- 6 של תקנות מסים (גביה), יחולו על הליכים שינקטו לפי הסעיפים 309-314 לגביית כל ארנונה, כאילו היתה מס הנגבה לפי פקודת מסים (גביה), ובשינויים אלו: במקום "פקיד מחוז" ו"ממונה על המחוז" קרי "ראש העיריה". במקום "גובה מסים" קרי "גובה ארנונה" במקום "אוצר המדינה" קרי "קופת העיריה". כל אימת שישתמשו באחד הטפסים שבתוספת לתקנות מסים (גביה), בהליכים לגביית ארנונות כאמור לעיל, ישונה הטופס ככל שיהיה דרוש כדי להחילו. אולם תקנות מסים (גביה) הלכו לעולמם בטרם עת ובמקומם נולדו תקנות המסים (גביה), תשל"ד-1974 וסעיפים 4 ו-6 הוחלפו באחרים. פקודת העיריות לעומת זאת לא תוקנה והשאלה לאיזה תקנות יש להידרש היום בקשר להליכי גביה מנהלית מכוח פקודת העיריות. סעיף 25 לפקודת הפרשנות איזכור של חיקוק בחיקוק אחר – כוונתו לחיקוק המאוזכר כנוסחו בשעה שנזקקים לו, לרבות הוראות שנוספו בו והוראות שבאו במקומו בחיקוק אחר. משתמע מהאמור, כי אכן יש להידרש לתקנות האחרונות, אולם משום שקיים שוני בניסוח בין שני החיקוקים קשה לערוך הקבלה ולקבוע אילו תקנות חלות ואילו לא. עם זאת, ברור כי כל עוד אכרזת שר האוצר תקפה, ומונה פקיד גביה כדין הרי שכל התקנות כולן עומדות לשימושה של הרשות המקומית. ______________________ מקורות: הנריק רוסטוביץ', ארנונה עירונית; עו"ד אפרת ואש, גבייה מנהלית; עו"ד משה וקנין, ארנונה כללית ומים.