עמוד 19 הסוף לסופיות השומה הידד לבית משפט העליון בעקבות "בקיעים בסופיות השומה של הארנונה" מאמר מאת עו"ד משה וקנין, מיום 21.11.99. מאת: דוד גואטה* ומלי אלימלך** מבוא בתאריך 21.11.99, פורסם מאמרו של עו"ד משה וקנין, "בקיעים בסופיות השומה של הארנונה" וזאת בעקבות בר"ע 2824/91 עיריית חיפה נ' לה נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע"מ, ובעקבות רע"א 7669/96 עיריית נהרייה נ' נתן קזז. במאמרו, מבקר עו"ד וקנין את ההחלטות הנ"ל, אשר ניתנו מפי בית המשפט העליון, תוך שהוא מנתח את פקודת העיריות ואת חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו 1976 (להלן "חוק הערר"). רמת ידיעותיו של עו"ד וקנין בתחום הארנונה, אינה מוטלת כלל בספק, ברצוננו לנתח את מאמרו של עו"ד וקנין מנקודת ראות שונה במקצת, ולהביע את השגותינו לגבי נקודות מספר העולות ממאמרו. אין עבודה זו מתיימרת לנתח את כל נושא סופיות השומה על פרטיו השונים. נושא זה הינו מורכב ודורש ניתוח רחב ומעמיק הרבה מעבר למתאפשר ביריעה הקצרה המוקצבת לעבודה זו. מטרת העבודה הינה להתייחס לביקורתו של עו"ד וקנין בנוגע לפסקי הדין האמורים ולהביע דעה מנקודת ראות שונה על הנאמר במאמרו. עו"ד וקנין פורס לפנינו יריעה ארוכה של פסקי דין שונים, החל משנת 1977, בהרכבים שונים של בית המשפט המחוזי והעליון, אשר קבעו ועיגנו בהלכה, את עיקרון סופיות השומה לפי חוק הערר. מאידך מציין הכותב, כי "אם היה ברור עד כה כי מלשון החוק עולה בבירור עיקרון סופיות השומה, ושזוהי אף עמדת ההלכה הפסוקה כפי שהובאה לעיל, הרי שפסיקת בית המשפט העליון בבר"ע 2824/91 (לה נסיונל) ורע"א 7669/96 (קזז)… גרמו לבקיע רציני בכך, בהלכות שנקבעו, בהשלכותיהן ובמסקנות העולות מהן". על הלכות מאוחרות אלה, מביא הכותב את ביקורתו אשר אותה ננתח להלן. הערות למאמר של עו"ד וקנין 1. מאמר זה כולל הערות נוקבות ולעיתים חריפות עד מאד, ברצוננו להתנצל מראש באם משהו מהנאמר בו פוגע ברגשות מי מהקוראים. מטרת המאמר היא אולי ליצור זעזוע מסוים בקרב קוראיו, זעזוע שאולי יביא לשינוי מהותי בהתייחסות לנושא הארנונה, מצד פקידי הרשות. אשר לבתי המשפט, נראה כי כאמור, המפנה לטובת הנישום החל זה מכבר והוא מעוגן היום בפסיקה ועל מגמה זו ברכנו כבר, בסיכומי לעיל. 2. מבנה המאמר הינו כזה שהציטטות מתוך ביקורתו של עו"ד וקנין מובאות בצבע אדום ומייד לאחריהם מובעת דעתנו על הביקורת. אנו היינו ממליצים לקורא את מאמרו של עו"ד וקנין במלואו על מנת לקבל את התמונה המלאה, אלא שמקוצר היריעה נאלצנו לצטט רק את קטעי הביקורת. בהלכות לה נסיונל וקזז, פתח בית המשפט את שעריו בפני התובעים (נישומים) כנגד הנתבעות (עיריות) לאור שתי עילות הכרוכות זו בזו: א. רשלנות מכוח סעיף 35 לפקודת הנזיקין (נוסח חדש). ב. השבה מכוח חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט - 1979. ועל כך ביקורתו של הכותב: "1. בחוק הערר נקבע עיקרון סופיות הדיון בעניינם המפורטים בו, בהתייחס לארנונה הכללית. חוק זה הינו בגדר "לקס ספציאליס" בסוגיית הארנונה, ההלכה שנקבעה בפסקי הדין הנ"ל, הינה, כי חייב ונישום שלא נקט בהליכים עפ"י חוק הערר, שהינו, כאמור, "לקס ספציאליס", הופך חיובו לסופי כאילו ניתן פסק דין לגביו, וממילא התשלום אינו תשלום יתר ועל כן אין לדבר כלל על השבתו. 2. כאשר קיים חוק מיוחד שמסדיר את הליכי הערר, אין להשאיר בידי החייב שלא נקט בהליכים אלה, עילות נוספות כגון: עילת הרשלנות כעילה להשבת תשלום מס. דבר זה בעצם, נותן אפשרות לתקוף בדלת האחורית, בהתאם לעילה נוספת ועצמאית אשר לא נקובה כלל בעילות חוק הערר." ממאמרו של הכותב ניתן להבין כי בכל מקרה שקיים חוק מיוחד המסדיר בד"כ עניינים מסוימים, (לענייננו - ארנונה כללית), נחסמת הדרך בפני כל תובע לתבוע בעילות אחרות על פי חוקים נוספים. טענה זו לחלוטין אינה מקובלת עלינו. כאשר תובע מגיש את תביעתו בבית המשפט, מגולל הוא את עובדות המקרה ובוחר לו לפי שיקול דעתו את דרך המלך, דהיינו את העילה הנכונה על פי החוק המתאים לו, לפי בחירתו ובלבד שיוכיח את העובדות המועלות בכתב תביעתו, ושעובדות אלה ממלאות את כל רכיבי העילה שבגינה הוא מבקש את הסעד מבית המשפט. לא פעם אנו נתקלים במקרים שבהם קיימת לתובע עילה חוזית ושטרית כאחד, או עילה חוזית ונזיקית כאחד, ולעיתים אין עובדות המקרה מספקות לצורך קיום עילה על פי חוק אחד, אך הן עולות לכדי עילה מושלמת על פי חוק אחר. לתובע עומדת אפשרות הבחירה בדרך הנוחה והמתאימה לו ביותר. (ראה לעניין ריבוי עילות התביעה: ד"ר יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי מהדורה שביעית 1995 חלק 1 עמ' 133, עמ' 138 ועמ' 170 – 173 ועד בכלל). חוק הערר אינו יוצר את עילת התביעה, עילת התביעה נוצרת מעצם הפגיעה בזכותו של הנישום להיות מחויב בתעריפי המס הנכונים. חוק הערר קובע פרוצדורה מסוימת ומקנה סמכויות, בחלקן ייחודיות ובחלקן לא ייחודיות, בעניינים מסוימים ולגבי עילות מסוימות לעניין תקיפת חיובי הארנונה הכללית, אך אין בו כדי לחסום תביעה במסגרת חוקים נוספים באם יצליח התובע להוכיח את העובדות המקיימות את כל מרכיבי העילה על פי אותם חוקים. חוק הערר אינו סותם את הגולל על תביעות על פי חוקים אחרים החלים על עובדות המקרה. על כן, דעתנו כדעת בית המשפט בעניין קזז, כי "סעיף 3 לחוק הערר אינו חוסם פנייה בתביעה רגילה בפני בית משפט רגיל, כאשר עולה הטענה של התרשלות הרשות המקומית", וניתן אף להרחיב קביעה זו לכל טענה (למשל חוזית) שיש לתובע כנגד הרשות. "3. עילת הרשלנות אינה מוזכרת כלל בחוק הערר, ומבדיקה נראה שהמחוקק לא הטיל כל חובה על הרשות המקומית לבדוק מדי שנת מס את שטחי הנכסים אשר להם היא שולחת דרישות תשלום. יש הנחה שהחיובים הנם תקפים ונכונים לאור סעיף 318 לפקודה המציין: "פנקסים ראיה לכאורה – פנקסים הנחזים ככוללים ארנונה שנקבעה או שומה שנעשתה לפי הפקודה, התקבלו בלי כל ראיה אחרת – כראיה לכאורה על קביעת הארנונה או על עשיית השומה ועל תקפן." ראשית, נציין כי לא ברורה לנו הטענה שעילת הרשלנות אינה מוזכרת כלל בחוק הערר – האם לא די בכך שהיא מופיעה בסעיף 35 לפקודת הנזיקין? חוק הערר אינו מאיין את כל ענפי המשפט האחרים כפי שפורטו הובהר לעיל. גם האמירה שהמחוקק לא הטיל כל חובה על הרשות המקומית לבדוק מידי שנת מס את שטחי הנכסים אשר להם היא שולחת דרישות תשלום, אינה נכונה לדעתנו. סעיף 287 לפקודת העיריות מסמיך את הרשות להיכנס בכל עת סבירה לנכסים ולדרוש מסמכים לשם קביעת סיווג, שטח או שימוש בנכס לפי מהות העסק, ולחייב בארנונה בהתאם לממצאים. סעיף 287 (4) אף קובע כי בידי הרשות הסמכות "להשתמש" במידע זה ומכאן שהיא חייבת להשתמש במידע זה כפי שיובהר להלן. הלכה ידועה היא, כי כאשר ניתנת סמכות בידי הרשות, היא מחויבת ולא רק רשאית, לעשות שימוש בסמכותה על מנת לבצע את תפקידה כראוי (ראה לעניין זה בג"ץ 197/87 ברגר ואח' נ' שר הפנים פד"י לז' (3) 29 בע"מ 35 ובע"מ 44 וראה בעיקר את דברי מ"מ הנשיא מ' שמגר בע"מ 45 מול האות ו' ובעמ' 46. כן, ראה בג"ץ 3094/93 פד"י מז' (5) 420 מול האות א', בג"ץ 335/82 פד"י לו' (4), בג"ץ 96/55 ובג"ץ 150/69 וע"א 605/71). ניתן אומנם לקבל את הטענה כי לא ראוי שבדיקה מעין זו תיערך מדי שנת מס, אך מן הראוי לערוך בדיקה כזו כאשר חלים שינויים לגבי הנכס, אשר מובאים לידיעת הרשות. אין הכוונה רק לשינויים בשטח הנכס, אשר כאשר מבוצעים באופן חוקי הם מבוצעים בידיעת הרשות ובאישורה, שאז קל מאד לרשות לעקוב אחר שינויים מסוג זה, אלא גם לכל שינוי אחר אשר לגביו ניתן לקבל מידע מכל מחזיק חדש בנכס. כלומר, כל שנדרש מן הרשות הוא שבכל מקרה בו ייוודע לה על שינוי מחזיק בנכס, היא תערוך את הבדיקות הנדרשות ותדרוש מסמכים, תצהירים וכו', על מנת לברר את השימוש בנכס והאם חל שינוי בשטחו (כתוצאה מחלוקה שונה ותוספת קירות פנים), או בכל פרט אחר אשר יש לו נגיעה לגובה החיוב בארנונה כללית. בירורים אלא ניתן לבצע אגב שינוי המחזיק בפנקסי העירייה (אשר כידוע הינם ממוחשבים בימינו). עוד מציין הכותב כי לפי סעיף 318 לפקודה, יהוו פנקסי העירייה ראיה לכאורה על קביעת הארנונה או על עשיית השומה ועל תוקפן, מכאן הוא מסיק כי אין החבות לבדוק את בסיסי החיוב בארנונה מוטלת על הרשות כי אם על הנישום. לדעתנו, סעיף 318 אינו סעיף מהותי, אלא סעיף ראייתי, הקובע חזקה לכאורה אשר ניתנת לסתירה באמצעות ראיות סותרות. סעיף זה אינו פותר את הרשות מחובתה לבדוק את בסיסי החיוב בארנונה, (דהיינו: שטח, סיווג, שימוש, מחזיק וכו') אלא מטרת הסעיף הייתה להטיל את נטל ההוכחה ונטל הראיה, על מי שחולק על הנתונים המצויים בפנקסי הרשות וזאת משום שפעולת הרשות מוחזקת כתקינה כל עוד לא הוכח אחרת. אין מחלוקת, כי בעניין לה נסיונל וקזז הוכיחו הנישומים כי חיובם בארנונה ע"י העירייה לא היה מבוסס על אדני המציאות ולא ברור על מה הסתמכה העירייה בקובעה את השומות. זאת ועוד, סעיף 318 חוקק מכוח חזקת התקינות, אשר מקורה לפי דעתנו באמונה שרשות המחויבת לפעול בתום לב, לא תוציא חיובי מס כאשר אין להם כל אחיזה במציאות. ההנחה המסתתרת מאחרי סעיף זה היא, כי הרשות תערוך ולו בדיקה מינימלית לגבי בסיסיי החיוב בטרם תחייב במס כלשהו. משלא נערכה בדיקה זו והחיובים מופרכים (טעות בעשרות מטרים בשטח הנכס, טעות בסיווג, טעות בשימוש) אין ספק כי הרשות התרשלה בתפקידה. נראה, כי בדיקה ראשונית מעמיקה אחת של כל נכס ומעקב צמוד אחר השינויים החלים בו, היו מביאים כל רשות מקומית לידי חיוב אמיתי ונכון של הנכסים המצויים בתחומה. אבל, הרשות אינה מבצעת בדיקות אלה מתוך אינטרס ברור, כפי שיובהר בהמשך. "4. חוק הערר מאפשר לנישום החייב בלבד להגיש השגה, לעירייה אין אפשרות הפוכה. כך יוצא שחוק הערר מטיל על הנישום החייב בארנונה את החובה, כאשר נפלה טעות בגודל הנכס לפנות לעירייה ולהגיש את ההשגה, כךשעל פני הדברים אין כל מקום לדבר על טענת רשלנות במסגרת חוק הערר." כאמור, לאור סעיף 287 לפקודת העיריות וההלכה האמורה לעיל, חולק אני על דעתו של עו"ד וקנין. כאמור דעתנו היא, כי חוק הערר הינו חוק פרוצדוראלי בדומה לחוק בתי המשפט, לתקנות סדר הדין האזרחי וכו'. חוק זה נועד להסדיר את דרכי התקיפה של שומת הארנונה הכללית ואת סמכויות הגופים כמנהל הארנונה, ועדת הערר ובית המשפט המחוזי בעניין זה ואין בחוק זה כדי להסדיר את כלל הזכויות המהותיות של הנישומים. קל וחומר שאין בו כדי למנוע תביעה במסגרת עילות נוספות ובכלל זה עילה חוזית או נזיקית כגון רשלנות. עצם הזכות המוקנית לנישום להשיג או לערר על גובה השומה, אין בה כדי להסיר את האחריות מעל כתפי הרשות. זכות ההשגה והערעור נתונים לאזרח בנוגע לכל חוקי המס ואף ניתנה לו הזכות לפנות לבג"ץ על מנת לתקוף כל פעולה מנהלית, כאשר לגופים הציבוריים הנתקפים בבג"ץ, יש את האפשרות להתגונן אך לא לפתוח במתקפה כנגד האזרח. כלומר, המחוקק נתן במקרים נוספים זכות תקיפה לאזרח בערכאות מסוימות כנגד הרשות, כאשר לרשות לא ניתנה הזכות ההפוכה. האם יעלה על הדעת שבאין זכות לרשות לתקוף את האזרח באמצעות בג"ץ, מוסרת האחריות מכתפי הרשות, על הפעולות המנהליות אותן היא מבצעת? או לחילופין מוטלת חובה על האזרח לבדוק את הפעילויות המנהליות של הרשות ובחלוף שנה יאבד את זכותו לטעון כנגד פעולות אלה? (יצוין כי, גם לגבי טענות שיהוי הנטענות בבג"ץ, מרוץ הזמן מתחיל כאשר נודע לאזרח על העוולה שנגרמה לו ולא לפני כן). "5. פרקטית, יש לזכור כי מדובר בעשרות אלפי חייבים, כאשר יש תחלופה רבה בעיקר בעסקים של סוחרים, ושינויי חזקה במשך שנה, תוספת שטח או הפחתה ושינויים בסיווגים. כיצד ניתן לייחס רשלנות לרשות המקומית במצב זה?! כוונתי, כיצד תוכל רשות להוכיח עובדות שאירעו לפני 8.5 שנים, גם אם יבואו חמישים עדים שיעידו שהמקום היה "פאב". כיצד תבדוק זאת?. אין לעירייה כלים לבדוק את המצב העובדתי שהיה בעבר. הלוא, ידוע שעובדות יכולות להשתנות (במיוחד כשמדובר על תוספת שטחים, או שינוי בשימושים). ברגע שנכיר בעילת הרשלנות כפי שקבע כבוד הנשיא, הרי הוא מטיל חבות על העירייה לבדוק כל נכס בתחום הרשות המקומית, לפני שליחת דרישות תשלום שנתיות מדי שנת מס. אין ספק שהרשויות המקומיות לא יכולות לעמוד בנטל זה, והרשות לא הייתה יכולה לקיים את חובותיה וסמכויותיה בהתאם לפקודת העיריות. פקודת העיריות הכירה באי יכולתה של הרשות לדעת מה קורה בכל נכס ונכס ועל כן הטילה חובה על הודעה על פרטי עסקה (מכר, שכירות) על בעל הנכס או נציגו (ראה סעיף 326 לפקודת העיריות) יש חובה להודיע ואין ההודעה פועלת רטרואקטיבית, אלא מיום הדיווח ואילך בלבד." אשר לפרקטיות החיוב, נעיר להעיר מספר הערות חשובות כדלקמן: א. אשר לטענת פרקטיות החיוב בהתאם לחובות שהטיל בית המשפט על הרשות, הרי שכפי שאמרתי לעיל, אין הרשות נדרשת לבצע בדיקה מדי שנה בשנה, אלא יש לבצע בדיקה ראשונית אשר תהווה את המסד לכל השינויים העתידים לבוא. המצב צריך להישאר לפי ההודעה האחרונה אשר נמסרה לרשות, אלא אם כן, נמסרה לרשות הודעה, או נודע לרשות בדרך אחרת על שינוי לגבי שטח או שימוש בנכס (למשל סקרי שטחים שעורכת הרשות). הרשות לא רק יכולה, אלא מחויבת לדרוש את המידע בעניינים אלו ולעדכנם כל אימת שהיא מעדכנת את זהות המחזיק בנכס ויחד עם חוזה השכירות המעיד על שינוי המחזיק בנכס, עליה לדרוש גם מסמכים ותצהירים המעידים על השימוש החדש בנכס ושטחו, אם הדבר נדרש לה, או לערוך ביקור בנכס. ב. יתרה מזאת, רוב העסקים המתנהלים בנכסים, מתנהלים משך תקופות ארוכות יחסית ולא משתנים בכל שנה, כפי שמציג זאת עו"ד וקנין. על כן, סביר יותר להניח שהשימוש הנעשה בנכס מסוים, הוא השימוש האחרון כל עוד לא הודע אחרת. סביר להניח שעסק המשמש היום כפאב, גם התחיל כפאב לפני 8.5 שנים, ולא פאב שהתחיל את דרכו כסנדלרייה. לכן, לדעתנו אין לקבל את הטענה כי על העירייה להוכיח עובדות אשר אירעו לפני 8.5 שנים, אלא ראוי לומר שעל העירייה היה לדעת כי מנוהל שם פאב כבר מרגע פתיחתו, דהיינו, כאשר היו חילופי מחזיקים ומר קזז נכנס לנכס. אילו היתה העירייה מעדכנת את רישומיה במעמד החלפת המחזיק, והיתה מעדכנת את חשבונותיה באופן אוטומטי כאשר יצרה את סיווג הפאב, לא היתה מתעוררת כלל המחלוקת אשר התעוררה בפסק דין קזז. ג. חובה זו, אשר הוטלה באמצעות ההכרה לכאורה (לכאורה משום שכאמור אין כל צורך להכיר בעילת הרשלנות מחדש, היא קיימת זה מכבר בפק' הנזיקין (כ"ח), בעילת הרשלנות, אינה יוצרת קשיים רבים כל כך על הרשות כפי שהדבר מוצג במאמרו של עו"ד וקנין. כל שעל הרשות לעשות במעמד שינוי המחזיק, (כאשר ממילא דורש כניסה לתיק הנכס ועדכון פרטיו), הוא לבקש את הראיות המספיקות (כל רשות לפי דרישותיה) על מנת לברר, בנוסף לזהות המחזיק החדש, גם את סוג השימוש העתיד להיעשות בנכס והאם נעשה בו שינוי כלשהו בעניין השטח. הטענה כי הרשויות המקומיות לא יכולות לעמוד בנטל זה, אינה נכונה לדעתנו, ולכל הפחות היא מוגזמת, דעתנו היא שלפחות חלק מהרשויות יכולות אך אינן מעונינות לדעת את הפרטים האמיתיים בנוגע לשימוש בנכס. ידוע לכל מי שעוסק בתחום, כי הרשויות נוהגות לחייב נכסים על פי "שיטת מצליח" כלומר, לחייב בתעריפים גבוהים בד"כ ולהפחית את התעריפים בעקבות פניית הנישום וגם אז, הפחתת התעריפים איננה נעשית בקלות יתרה. ידוע גם, כי אחוז המשיגים על תעריפי הארנונה, הינו קטן יחסית, וכך יוצאת הרשות נשכרת כתוצאה מחיובי יתר של כל הנישומים אשר אינם משיגים על החיוב. ד. סעיף 326 אומנם מחייב את הבעלים להודיע על שינוי בנוגע לחזקה בנכס שכן, שינוי שכזה אין הרשות יכולה לנחשו ללא הודעה מפורשת מצד הבעלים או המחזיק החדש, אולם הודעה מסוג זה, נותנת בידי הרשות את קצה החוט אשר באמצעותו היא יכולה להגיע אל החבל כולו, באמצעות דרישת מסמכים ונתונים בהתאם לסעיף287 לפקודה. יש לזכור שסעיף 326 אינו מטיל חיוב להודיע על שינוי שטח, סוג או שימוש בנכס וזאת לדעתנו משתי סיבות: 1. משום שההנחה כאמור היא שבעניינים אלה לא חל שינוי אלא אם הודע ע"י המחזיק החדש על שינוי בשטח או בשימוש. 2. ההנחה שהרשות המקומית באמצעות פקידיה, בעלת ידע והבנה העולים לאין שיעור על ידיעות הנישום בעניינים אלו (על כך נרחיב גם בהמשך). ה. אשר לטענה כי "אין ספק שהרשות המקומית אינה כיולה לעמוד בנטל זה..", לא רק שהננו מטילים ספק בטענה זו, כפי שעולה מדברנו לעיל , אלא שניתן אף למצוא בדברנו, תחילתו של פתרון לבעיית גילוי המידע. היינו מוצאים לנכון להוסיף, כי הרשות אף תצא נשכרת גם מהבחינה הכלכלית אם תסיט חלק מהמשאבים האנושיים העומדים לרשותה לטובת בירור הפרטים הנוגעים לגובה החיוב בארנונה, בין אם המידע יועבר ממחלקות של אותה רשות (אין ספק שיישום הצעתו של עו"ד רוסטוביץ לעניין העברת סוגי מידע שונים בין מחלקות שונות בעירייה ובעיקר מחלקת הפיקוח ומחלקת ההנדסה של הרשות) ובין אם באמצעות ביקורות שתערוך בנכסים אשר בהם הועברה החזקה למחזיק חדש. בדיקה מוקדמת של הפרטים החשובים תמנע "מלחמות" רבות עם נישומים וניתן יהיה לצמצם את המחלקות המשפטיות ומספר הפקידים הרבים העוסקים בגבייה, וב"מלחמה" בנישומים, לטובת בדיקה של בסיסי החיוב בארנונה. "6. אין ספק שבעל נכס אשר מחזיק בנכס בפועל, הוא שיודע או צריך לדעת את גודל נכסו, והנחה זו לדעתנו היא הבסיס לחוק הערר, ועל כן, לנישום ניתנת הרשות, רוצה לנצל אותה, ינצלה ויגיש השגה על החיוב שחייבה אותו הרשות המקומית בהודעת התשלום. אם לא הגיש השגה וערר לפני מי שהוקנתה לו הסמכות העניינית לכך, בהליכים ובמועדים שנקבעו לכך בחוק הערר, הרי החיוב לאותה שנת מס הינו סופי ואין לערער יותר על כך." א. עו"ד וקנין מתייחס, משום מה למצבים ספציפיים ורק לחלק מעילות ההשגה והערר המפורטות בסעיף 3 לחוק הערר. ראשית, לא ברור מדוע מתייחס רק לבעל נכס שהינו גם המחזיק, ולא ברור מדוע הוא מתייחס רק לגודל הנכס, שהרי יש גם מחזיקים שאינם בעלי הנכס וידיעותיהם מועטות יותר משל בעל הנכס עצמו לעניין גודל הנכס. שנית, ישנן עילות נוספות לתקיפת הארנונה פרט לגודל הנכס. יתכן שעו"ד וקנין התכוון לצמצם את ביקורתו לעובדות פסקי הדין אותם הוא מבקר, אך לעניות דעתנו, בבואנו לבקר מדיניות מסוימת, מן הראוי לבחון את התמונה כולה. עם זאת, בהתייחס לאמור בסעיף 6 לביקורתו של עו"ד וקנין, יש לציין כי גם אם נקבל את הטענה שגודל הנכס ידוע לבעל הנכס ואולי גם למחזיק בו, וגם אם השימוש ידוע למחזיק בנכס, טוב יותר משהם ידועים לרשות, הרי שלרשות המקומית באמצעות פקידיה, יש יתרונות גדולים לאין שיעור על הנישום, בעניינים אלה. וזאת משום שיש שישה סוגי חיוב לגבי שטח הנכס, והנישומים בד"כ אינם יודעים על פי איזו שיטת מדידה עליהם להיות מחויבים בארנונה ויש עשרות סוגי שימוש אשר אין הנישום יודע לאיזה מהם ראוי לשייכו. גם אם נאמר שניתן לברר זאת באמצעות צו הארנונה, הרי ש: א. ברור וידוע לכל כי בפועל אין הנישומים קוראים את צו הארנונה וגם אילו קראו אותו, חלק ניכר מהם לא היה מבין את הצו על בוריו. ב. לעניין השימוש בנכס, גם אם מחזיק מודע לשימוש הנעשה הנכס, אין הוא יודע לאיזה סוג שימוש מבין עשרות סיווגים הוא משתייך בתוך צו הארנונה. מהפרטים המפורטים בשומות המוצאות לנישומים, לא ניתן ללמוד על כך מאומה. לדוגמא: הוצאה לאור, המקבלת שומה, שמצוין בה סוג שימוש "עסקים" עשויה לחשוב שהסיווג הוא הסיווג הנכון, שכן, גם הוצאה לאור הינו סוג של עסק. אלא שבפועל, הסיווג הנכון על פי הפסיקה אמור להיות (בהתקיים התנאים הנדרשים) סיווג תעשייה. ג. אין ספק שלפקידי הרשות יש את הידע הנדרש לבצע את ההבחנות על כל הדקויות המפורטות בצו הארנונה. הם ממילא לומדים אותו ויודעים אותו כחלק מתפקידם, מדוע להטיל את חובת הבדיקה על מי שידע זה אינו נמצא ברשותו והוא צריך להשקיע משאבים רבים בלמידתו, עד שלעיתים אין הדבר כלכלי עבורו (בעיקר בעסקים קטנים)? יתרה מזאת, פקידי הרשות גם יודעים אלו מסמכים לדרוש על מנת לברר את שטח החיוב (שלא לדבר על כך ששטח הנכס מצוי בתיק הבניין באגף ההנדסה של הרשות עצמה) ואילו מסמכים והצהרות נדרשים להוכחת השימוש בנכס. "7. יוצא, שהדרך לתיקון טעות בחיוב, כפי שנקבע ע"י המחוקק בחוק הערר, מוטל על הנישום/חייב שעליו להפנות את תשומת הלב ולהשיג על הטעות. היה וצדק החייב בהצגתו, על הרשות המקומית לתקן לשנת המס שלגביה השיגו, התיקון יצפה פניו לעתיד, אך לא לפני העבר. מגמה זו אף מתיישבת עם ההלכה הנוהגת "שכל הטוען לפטור ממס, עליו הראיה להראות כהוא בא בתחומי הוראת הפטור". ראה בפסק דין מ.ל.ל הסמכות העניינית לתיקון החיוב בגין טעות בשטח, הינה בהשגה למנהל הארנונה ואם דחה את ההשגה, פונים לוועדת ערר ומשם לבית המשפט המחוזי." מדבריו של עו"ד וקנין, עולה כי "על הנישום/החייב להפנות את תשומת הלב ולהשיג על הטעות… התיקון יצפה פניו לעתיד אך לא לפני העבר". אין ספק כי כשמדובר על טעות, מדובר בטעות של הרשות ולא של הנישום. על שום מה יידרש הנישום גם לתקן את טעות הרשות וגם לשלם על טעות זו בכך שנחסמת דרכו לדרוש כספים, אשר ללא ספק, נגבו ממנו ביתר בעבר? האמור בהמשך סעיף 7 לעיל "שכל הטוען לפטור ממס עליו הראיה להראות כי הוא בא בתחומי הוראת הפטור", נכון, לדעתנו לעניין פטורים והנחות אשר לגביהם אין לצפות מן הרשות המקומית שתתיר אחר כל הזכאים לפטורים והנחות אלה מיוזמתה, אך אין האמור חל על בסיס החיוב הרגיל אשר לגביו לא יתכן שהרשות "תמציא" חיובים ללא כל ביסוס במציאות, שכן על הרשות מוטלת החובה להוציא את השומה ולבססה על אדני המציאות. ניתן לקבל את הטענה שחלה חובה על נישום להודיע על שינויים שהוא מבצע בנכס, אך לרשות חייבים להיות נתונים בסיסיים נכונים, אשר על גביהם יעשו השינויים והיא אף מחויבת לדרוש כל מסמך או ראיה על מנת לוודא כי תוכן הודעת השומה הינו נכון ומדויק. "8. הבאת הנושא לדיון בבית משפט שלא כפי שקבוע בחוק הערר, גורם לעקיפת חוק הערר ויצירת ערעור נוסף בדרך עקיפה ואין ספק שהמחוקק לא התכוון לכך בחוקקו את חוק הערר." (ההדגשה לא במקור) ראשית, ברצוננו לציין, כי אין המדובר בעקיפת חוק הערר ויצירת ערעור נוסף, אלא על בחירה בין שתי דרכים מקבילות, כאשר דיון באחת מהן יוצר השתק עילה לגבי בחירת הדרך החלופית. שנית, אינני מקבל את הטענה כי כוונת המחוקק בחוקקו את חוק הערר, הייתה לחסום כל דרך אחרת לתקיפת הארנונה, (ראה על כך פירוט בסעיף 1 לעיל). נוסף על כך, ראוי לציין כי פנייה על פי חוק הערר, אכן מונעת ממנהל הארנונה ובעקבותיו מועדת הערר ומבית המשפט המחוזי, מלדון בהשבת כספים על שומות מוטעות שהוצאו בשנים קודמות, וזאת על פי הסמכויות המוקנות לפי חוק הערר. אולם, אין בהגבלת הסמכויות בדרך זו, כדי למנוע נישום מלדרוש בהתדיינות נוספת בביהמ"ש שתיקון רטרואקטיבי של עוולה אשר נגרמה לו על ידי הרשות וליצור מאין חסינות לרשות בפני תביעות השבה באמצעות בית המשפט המוסמך לכך. זאת כמובן באם תוכח רשלנות הרשות או כל עילה אחרת המאפשרת תביעה שכזו (כגון אי חוקיות החיוב או סבירות החיוב וכד'). רואים אנו חובה לעצמנו חובה להוסיף ציטוט מפסק דינו של כבוד הנשיא שמגר בפסק דין לה נסיונל כי " אוסיף כי על עמדת המערערת גם מכבידה העובדה שאין מחלוקת בקשר לכך שאכן שולם למעשה סכום של ארנונה כללית העולה על מה שהמשיבה הייתה חייבת לשם כדין. בנסיבות כאלה ראוי היה שהרשות הציבורית תחזיר את מה ששולם ביתר גם ללא התדיינות". מכאן אנו למדים, כי כאשר התברר טעותה של הרשות, אם באמצעות השגה ערר או דיון בבית המשפט המחוזי והוכח כי טעות זו ברשלנות יסודה, הרי מן הראוי היה שהרשות תשיב את הכספים אפילו ללא הידיינות משפטית נוספת לצורך תביעת השבה. "9. יש לזכור שרשות מקומית פועלת על פי תקציב, שנקבע מראש, ומסי הארנונה מהווים חלק חשוב הימנו, כך שהשבה מאוחרת בגין חיובי הארנונה שלא השיגו בגינם ולאחר שהעירייה כבר עשתה שימוש בכסף לצרכיי הציבור, תיפגע קשות וללא הצדקה בציבור עצמו, וזה יבוא על חשבון התקציב השוטף ויפגע בשירות שינתן לכלל האזרחים." לעניין זה ברצוננו להשיב בכמה נקודות: 1. גם בפסקי הדין בעניין לה נסיונל ובעניין קזז הועלתה הטענה, כי השבת כספים כפי שנקבע ע"י בית המשפט, עשויה או עלולה למוטט את הרשויות המקומית כתוצאה מתביעות השבה שיוגשו נגדן. בית המשפט דחה טענה זו בקובעו במבחינה סטטיסטית, מספר התביעות מסוג זה הינו מועט יחסית. עובדה זו מובילה גם להבנה מדוע אין הרשויות עושות את מירב המאמצים על מנת לברר את בסיסי חיוב הארנונה הנכונים, שכן כאמור לעיל, המצב הנוכחי נוח יותר עבור הרשות, מצב בו היא מחייבת בתעריפים גבוהים ומפחיתה (ולא בנקל) את התעריפים למשיגים או תובעים, אשר מהווים אחוז קטן מן הנישומים ביתר. 2. אם יציבות התקציב כה חשובה לרשויות מן הראוי היה, כפי שהזכרתי לעיל, כי חלק ממשאבי האנוש של הרשות יופנו ממחלקות הגבייה והטיפול בהשגות ובערערים לכיוון של בדיקות המצב העובדתי בשטח וחיובים נכונים בארנונה, אשר ימנעו חלק ניכר מן ההשגות, העררים והתביעות המשפטיות. 3. אפשרות נוספת לרשות היא, לא לעשות שימוש בכל התקציב העומד לרשותה, בשנה מסוימת אלא לפתוח "קרן השבה" על פי הערכה סטטיסטית, מתוך ניסיון העבר, של כספים אשר היא נאלצת להשיב כיום לנישומים שנישומו ביתר. 4. גם אם הדבר כרוך בעלות מסוימת, ניתן לגייס כוח אדם מצומצם לרשות, שתפקידו יהיה לבדוק את המצב העובדתי בתחום הרשות בכל מקרה של שינוי מחזיק בנכסים. בדיקות מקדימות אלה, תחסוכנה הוצאות מרובות בעתיד. 5. מעבר שוטף של מידע באמצעות המחשב בין המחלקות השונות ברשויות, יכול גם הוא למנוע חיכוכים רבים והוצאות מיותרות. כל האמור לעיל, מצוי לדעתנו בידיעת הרשויות, אלה שכאמור, המצב הנוכחי נוח להן י ותר, משום שבמצב זה הכנסות העירייה גבוהות יותר מאשר במצב תקין. 6. כל נתבע באשר הוא, חשוף לתביעות רטרואקטיביות בגין פעולות שעשה בעבר. האם יעלה על הדעת שטיעונו של נתבע יהיה שהוא כבר עשה שימוש בכספים שעליו להשיב, ועל כן ראוי לפרש את החוק כמונע השבה שכזו? למעשה, פרשנותו של עו"ד וקנין לחוק הערר, כאילו זהו המסלול הבלעדי לתקיפת הארנונה, טומנת בחובה טענה מסוג האמור לעיל, כאילו לרשות המקומית קיימת חסינות מפני תביעות רטרואקטיביות וזאת כאשר גופים ממשלתיים כגון מס הכנסה, המוסד לביטוח לאומי ועוד, משיבים כספים שנגבו ביתר עד שש שנים ממועד גבייתם. לא ברור מדוע יש לתת חסינות דווקא לרשויות מקומיות. 7. הטענה כי הדבר יפגע בתפקוד הרשות ובעקיפין באזרחים, גם היא אינה מקובלת עלינו. ראשית כאמור, אין בכך כדי לפגוע בתפקוד הרשות ושנית, מדוע שחלק מתושבי העיר ייהנו מפעילות הרשות אשר נעשית על גבם של חלק אחר מן התושבים המחויבים בחיוביי יתר בארנונה. "10. …בית המשפט הנכבד, התעלם ממאזן הנוחות, המחייב אף הוא, כי הנטל להודיע ולעדכן את העירייה בדבר שינויים שונים, יהא מוטל על שכמו של הנישום בהיותו מחזיק או בעל זכות שכירות חוזית. שאם לא כן, יפגע הדבר בהכנסות הרשות המקומית וכן בסופיות השומה." גם בעניין זה, דעתנו שונה מדעתו של עו"ד וקנין לגבי מאזן הנוחות. מקבל אנו את הטענה, כי כאשר נערך שינוי בנכס, או כאשר יש חילופי מחזיקים בנכס והשימוש משתנה, על נישום מוטלת האחריות להודיע לרשות על דבר השינוי. אבל, הרשות מאידך, מחויבת, במהלך השינוי האמור, לברר את מירב הפרטים הנדרשים לה על מנת להוציא שומה נכונה. דוגמא לשם הבהרה: מחזיק חדש שהינו חברה לפיתוח תוכנה מודיע על כניסתו לנכס בתאריך 1.5.2000, והוא מצרף את חוזה השכירות המציין הן את מועד הכניסה לנכס, והן את מטרת השכירות( או לחלופין איננו מציין את מטרת השכירות) החובה על הודעה מינימלית זו חלה אומנם על הנישום, אך החובה לברר פרטים נוספים, חלה על הרשות. על הרשות לברר מהו השימוש שעומד להיעשות בנכס מכאן ואילך, ובאם נדרשים מסמכים להוכחת השימוש כגון אישורים, תצהירים וכו', עליה לדרוש מסמכים אלו, שכן הקריטריונים להכרה בשימוש מסוים ידועים לפקידי הרשות טוב יותר מאשר הם ידועים לנישום. דוגמא נוספת: ברשות שבה שטח הנכס נמדד בשיטת נטו נטו ונמסרת לה הודעה על שינוי מחזיק כאמור לעיל, על הרשות לברר האם נעשו שינויים בנכס באמצעות בניית קירות וחלוקה שונה של הנכס, שכן, שיטת מדידת הנכסים לצורכי חיוב בארנונה, ידועה לפקידי הרשות, ובד"כ אינה ידועה לנישום. יש מי שיטען, כי אי ידיעת החוק אינה פוטרת מעונש (אמירות אלה נשמעו מפקידי עירייה שונים). ראשית, צר לי שההתייחסות לארנונה היא כאל עונש…. שנית, אומנם קיימת חובת פרסום של צו הארנונה במשרדי הרשויות המקומיות והנישום אמור לדעת אותם, אולם, ידוע שבפועל לא כל הרשויות מבצעות את הפרסום כנדרש וגם אילו היה מבוצע הפרסום כנדרש, אחוז ניכר של הנישומים אינו טורח להגיע אל משרדי הרשות ולקרוא את כל צו הארנונה, אם משום שהדבר אינו כלכלי ואם מתוך עצלנות. גם מי שקורא את צו הארנונה לא תמיד יכול להבינו לפרטיו. לעניות דעתנו, מדיניות ראויה כאשר נקודת המוצא היא שתפקידה של הרשות לשרת את האזרח ולא להפך, היא להטיל רמה סבירה של אחריות לבדיקת הנתונים הנדרשים על פקידי הרשות וזאת גם משום שהם העוסקים במלאכה וידיעותיהם עולות בהרבה על ידיעות הנישומים, כאמור. פרט לנושא מדיניות ראויה ואיזון נכון בין אינטרסים, ישנו גם המצב המשפטי המאפשר ולכן גם מחייב את הרשות, לבצע כל בדיקה ולדרוש כל מסמך, על מנת לבסס את שומתה על אדני המציאות, ולבצע את חובותיה וסמכויותיה בצורה סבירה. סיכום אין ספק שהפסיקה עד לפסק דין לה נסיונל, נתנה בידי הרשות את היכולת שלא לבצע את תפקידה כראוי ותוך התרשלות, אשר ניתן למנעה בנהלים פרוצדורליים פשוטים ובעלות לא גבוהה במיוחד. מצב דברים זה נמשך שנים רבות, כאשר נישומים רבים אשר נישומו ביתר, "נזרקו" ממדרגות בתי המשפט, כאשר נשללה מהם היכולת לתקן רטרואקטיבית מצב מעוות אשר שרר במשך שנים, דהיינו, חיוב במס שלא על פי העובדות המציאותיות בשטח. לעניות דעתנו, יש לברך על פסיקת בית המשפט העליון העניין לה נסיונל ובעניין קזז. לא פעם נשמעת הטענה, כי בית המשפט העליון יושב במגדל השן שלו כשהוא מנותק מהמתרחש בעמו, והנה כאשר סוף "יורד בית המשפט אל העם" ובתוך עמו הוא יושב, תוך הבנה מעמיקה של המתרחש באמת הן בקרב תושבי הערים השונות והן במסדרונות העיריות ורשויות המקומיות, באה על כך ביקורת אשר לדעתנו אינה מוצדקת. השינוי שחל בפסיקת בית המשפט הוא שינוי מבורך הן מהבחינה המשפטית גרידא, ואין מבחינת מדיניות ראויה. לדעתנו יש להמשיך ולעגן את הפסיקה החדשה וליצור שינוי מהותי ביחסיי הגומלין שבין העיריות והרשויות המקומיות ובין תושביהן. שינוי זה אכן ניכר בפסיקה וראה לעניין זה פסק דין אשר ניתן מפי כבוד השופט דר' ע. עזר בעניין אברהם פרץ נגד עיריית חולון וכמי שעוסק מזה זמן מה בתחום, הנני יכול להעיד כי ניצני השינוי ניכרים אף בהתנהגותן של חלק מהעיריות והרשויות המקומיות, בטיפולן בנושא הארנונה הכללית. ביבליוגרפיה וקנין, מ. בקיעים בסופיות השומה של הארנונה, המכללה הווירטואלית למקרקעין, המכון לחקר המיסוי המוניציפלי (מאמר מיום 21.11.99). בר"ע 2824/91, עיריית חיפה נ' לה נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע"מ, תק-על 91(3), 2563. _________________________ * עו"ד דוד גואטה מתמחה בדיני ארנונה ומיסוי עירוני מטעם חברת בדק מס ** מלי אלימלך היא פקידת גבייה במועצה האזורית גוש עציון. הערת העורך מאמר זה הוגש כעבודת סיום בקורס דיני תשלומי החובה של הרשויות המקומיות במאי 2001, של המכון לחקר המיסוי המוניציפלי, וכותביו זכו לציון מצוין.