|
|
|
|
פיצוי חד-שלבי בהפקעת מקרקעין
כאשר מדובר ב"כוונה להפקיע", יצר השימוש בסעיף 197 את גישת הפיצוי ה"דו-שלבי". במקור נועדה גישה זו להטיב עם הבעלים שרכושו הופקע, ולהעניק לו פיצוי מיידי חלקי מבלי שיאלץ להמתין להפקעה עצמה. הליך זה הינו למעשה הליך מיותר, מסורבל, בירוקרטי ואי שוויוני, אשר ראוי לבטלו על ידי מתן פיצויי ההפקעה במועד מתן תוקף לתכנית המפקיעה
מאת אבי שנער *
|
בהפקעת מקרקעין מכח חוק התכנון והבנייה מקובלת, כפי שנקבע בפסיקה, גישת הפיצוי ה"דו-שלבי". בפס"ד חממי קובע כבוד הנשיא מ' שמגר, כי "שינוי יעוד מכח תכנית, הפוגע בשווים של המקרקעין, ושאין להגשימו אלא בדרך הפקעה עתידה, עשוי לזכות את הבעלים בפיצוי דו-שלבי, פעם אחת - בשל שינוי הייעוד, ופעם שניה - בשל ההפקעה".
השימוש במילים "עשוי לזכות את..." ולא "מזכה את...", משמעו כי הפיצוי ה"דו-שלבי" אפשרי אך אינו מחוייב המציאות בכל מקרה ומקרה. מוסיף כבוד הנשיא: "הנני סבור, כי במקרה בו אין המדובר על הפקעה מיידית, יש לפתור את הבעיה תוך הבאה בחשבון שהמדובר על תשלום פיצויים בשני שלבים". מכאן ועד לאימוץ גורף של גישת הפיצוי ה"דו-שלבי" המרחק רב.
ההצדקה לפיצוי "דו-שלבי" נובעת מפער הזמן שעלול לחלוף מיום אישור התכנית ועד לביצוע ההפקעה בפועל, כפי שאמר כבוד הנשיא "הנזק הנגרם על-ידי שינוי הייעוד הוא, כאמור, מיידי, ואין הבעלים חייב לחכות עד שתבוא הרשות ותבצע את ההפקעה ותפצהו, כביכול, על הכל. מה גם, שהמחוקק לא קבע, משום מה, מגבלת זמן למימושה של כוונת הפקעה המוזכרת בתכנית. מי שפועל בשלבים גם משלם בשלבים, ומי שמשנה ייעוד על אתר, עם תחילתה של תכנית, גם חייב לשלם פיצויים בהתאם לקווים שהותוו בסעיף 197 הנ"ל, בלי לדחות את הדבר למועד ההפקעה העתידה לבוא - כאשר זו אינה צמודה לתחילת התכנית".
גישת הפיצוי ה"דו-שלבי" מביאה לאי שוויון בין בעלי מקרקעין ופוגע בכוונת המחוקק לאפשר הפקעה ללא תמורה כפי שיפורט בהמשך. איחוד הליך שינוי היעוד עם הליך ההפקעה יאפשר מתן פיצוי "חד-שלבי", בהתאם לשווי הקרקע ביעוד הקודם וישיג שלוש מטרות: האחת - בעלי הקרקע יקבלו פיצוי שוויוני והולם ולא יפגעו מעבר לנדרש ולמותר בחוק; השניה - תישמר כוונת המחוקק לאפשר הפקעה חלקית ללא תמורה. השלישית - ימנע הצורך מטיפול כפול והתדיינות מיותרת בשאלת ירידת הערך.
אי שוויון בהפקעות דומות
נבחן שני מקרי הפקעה, ללא פיצוי, של 25% משתי חלקות סמוכות. האחד - הפקעה לפי חוק התכנון והבניה, לאחר שינוי יעוד החלק המופקע ליעוד ציבורי. השני - הפקעה על פי פקודת הקרקעות וללא שינוי יעוד בטרם ההפקעה. בשני המקרים ניתן להפקיע ללא פיצוי בשלב ההפקעה, אולם במקרה הראשון ישולמו פיצויי ירידת ערך מלאים בשלב אישור התכנית. תוצאת ההליך ה"דו-שלבי" הינה חלוקת נטל לא שוויונית בין בעלי המקרקעין.
במקרה אחר נוצר אי שוויון בהפקעות דומות לפי חוק התכנון והבניה כאשר מטרות ההפקעה שונות זו מזו. הפקעת מקרקעי אלמוני לצרכי סלילת דרך, תזכה אותו בפיצוי של 90%-100% בשלב ירידת הערך, לעומת פלמוני שחלקתו הופקעה למטרת בנייני חינוך ויזכה בשלב ירידת הערך לפיצוי של 40%-60% בלבד. אמנם בשלב ההפקעה ישולמו יתרת הפיצויים, אך יש לזכור ששלב זה יכול להתבצע לאחר עשרות שנים ויכול שלא להתבצע כלל.
הפקעה ללא תמורה
כאשר מתבצע שינוי יעוד של 40% מקרקע חקלאית (עם צפיות להפשרה לבניה) ליעוד ציבורי המיועד להפקעה (למשל עבור דרך), בשלב שינוי היעוד, שווי הקרקע לא נפגע מכיוון הוא מגלם את ההפקעה הצפויה. למרות זאת, הבעלים זכאים לפיצוי עבור ירידת הערך ובכך מתעשרים על חשבון הקופה הציבורית. מהרשות המפקיעה נשללת האפשרות, הנתונה לה בחוק, להפקעה של עד 40% ללא תמורה.
הוראות החוק - פיצויים בגין ירידת ערך
בסע' 197(א) לחוק התכנון והבניה נקבע "נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך של הפקעה, מקרקעין..." כלומר הזכאות לפיצויים הינה בגין הפגיעה שנגרמה משינוי המצב התכנוני ולא מההפקעה עצמה. אם אין מתייחסים לפגיעה מההפקעה עצמה, מדוע יש להתייחס לפגיעה מהכוונה להפקיע? מבחינה כלכלית הכוונה להפקיע כמוה כהפקעה עצמה, למעט האפשרות לשימושי ביניים בתקופה שבין אישור התכנית ובין ההפקעה בפועל.
סע' 197 מוציא מתחולתו פגיעה שנגרמה כתוצאה מהפקעה. מגבלות השימוש בקרקע ע"י בעליה והפגיעה בסחירותה של קרקע המיועדת להפקעה, נובעים מההפקעה העתידית ולא משינוי היעוד ולפיכך אינם רלוונטים לסע' 197.
הצעה לתיקון החקיקה הקיימת - פיצויים בגין הפקעה
יש לייחד את סעיף 197 לירידת ערך במקרים אשר אינם קשורים להפקעה מתוכננת. במקרים של פגיעה ע"י הפקעה מתוכננת יש לטפל במסגרת תיקון סעיף 190 לחוק התכנון והבניה. התיקון המוצע קובע כי מועד מתן תוקף לתכנית הינו אקט הפקעה ויחשב כמועד פרסום הודעה ע"פ סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) וכמועד הקובע להערכת פיצויי ההפקעה. להלן נוסח אפשרי לתיקון זה:
190(א)(4) "לעניין סעיף 12 לפקודה האמורה יבוא במקום מועד הפרסום של ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין - המועד של תחילת תקפה של תכנית בנין עיר, הקובעת שהחלקה או כל חלק ממנה יופקעו, או יועברו על שם רשות ציבורית". (נוסח זה מבוסס על נוסח סעיף 3(2) לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד1964-)
190(א)(7) "יראו את מועד מתן התוקף לתכנית, כמועד פרסום ההודעה על הכוונה לרכישת הקרקע ע"פ סע' 5 לפקודה האמורה; אולם אין בכך לפטור את הועדה המקומית מפרסום ומסירת הודעות כמפורט בפקודה".
סוף דבר
השימוש בסעיף 197 כאשר מדובר בכוונה להפקיע יצר את גישת הפיצוי ה"דו-שלבי", אשר נועדה להטיב עם הבעלים שרכושו הופקע, ולהעניק לו פיצוי מיידי חלקי, מבלי שיאלץ להמתין לאקט ההפקעה עצמו. הליך זה הינו הליך מיותר, מסורבל, בירוקרטי ואי שוויוני אשר ראוי לבטלו ע"י מתן פיצויי הפקעה במועד מתן תוקף לתכנית המפקיעה.
התיקון המוצע לסעיף 190 יבטל את הצורך בפיצוי ה"דו-שלבי" ויצור הליך "חד-שלבי" של שינוי יעוד והפקעה. כתוצאה מכך ישולמו פיצויי ההפקעה בהתאם לשווי המקרקעין ביעוד הקודם, תישמר כוונת המחוקק לאפשר הפקעה חלקית ללא תמורה וימנע הצורך מטיפול כפול והתדיינות נפרדת ומיותרת בשאלת ירידת הערך.
אם יאמץ המחוקק את השינוי המוצע, נזכה לחוק שוויוני יותר, להליך פיצוי "חד-שלבי" פשוט יותר ולגישה תכנונית כלכלית יותר, המתחשבת במקורות הכספיים לביצועה, לפני צביעת שטחים בחום (מבני ציבור) ובירוק (שטחים ציבוריים פתוחים). עד שתשמע קריאה זו, יטיבו לעשות הרשויות באם יתכננו את פעולותיהן, כך שמועד ההפקעה יהיה מיד ובסמוך למועד אישור התכנית, באופן שהטיפול בפיצויי ההפקעה יהפוך למיותר את הטיפול בפיצויי ירידת ערך.
_________________
*הכותב הינו שמאי מקרקעין וחבר בלשכת שמאי המקרקעין בישראל.
|
|
|
| |
|
|