|
פס"ד צאיג – שיטת החישוב המצטבר בהפקעות
בפס"ד צאיג אשר ניתן בביהמ"ש העליון ע"י כב' השופטים מצא, זמיר וטירקל (ע"א 6663/93 , ע"א 7075/93) נבחנו מס' נקודות חשובות אשר יש בהן כדי לעורר עניין בקרב כותבי שומות המקרקעין.
מסילתי חיים – שמאי מקרקעין וכלכלן
המקרה
יוסף וטובה צאיג הם בני זוג. כל אחד מהם, בנפרד, הוא בעלים של חלקת מקרקעין בגוש 3929 במזרח העיר ראשון לציון.
מקרקעין אלה, יחד עם מקרקעין סמוכים נוספים עברו גלגולים רבים ומורכבים במשך השנים: פיצול, איחוד, חלוקה ועוד, אשר בסופם
נוצרו בין היתר שתי חלקות צמודות. הראשונה – חלקה 678 ששטחה כ – 6 דונמים והיא רשומה כולה ע"ש יוסף צאיג, וחלקה 677 ששטחה כ – 2 דונמים והיא הייתה רשומה כולה ע"ש טובה צאיג. בשנת 1989 פוצלה חלקה 677 לשלוש חלקות (828-830) אשר שתיים מהן (829-830) נרשמו ע"ש עיריית ראשל"צ והשלישית ע"ש טובה צאיג. חלקות 829-830 שמשו את העירייה להקמת בי"ס ולסלילת הרחוב, ועל חלקה 828 הוקם בניין מגורים.
בשנת 1981 פרסמה הועדה המחוזית הודעה בדבר אישור שינוי תכנית מתאר מקומית (רצ/1/ 8). תכנית זו (להלן "התכנית הפוגעת") ייעדה שטחים מתוך החלקות להפקעה לצורכי ציבור. לגבי אחוזי הבניה בשטח שלא יועד להפקעה, התייחסות התכנית לשתי החלקות המופקעת לא הייתה שווה. בחלקה 678 אחוזי הבניה שונו כך שסך אחוזי הבניה הגיע כדי 200% במקום 157.7% לפי התכנית השניה,בעוד בחלקה 677 לא שונו אחוזי הבניה ונותר כפי שהיה. יחד עם זאת קבעה התכנית כי חישוב אחוזי הבניה יעשה מ – 60% משטח החלקות המקוריות בעוד ע"פ התכנית השניה אחוזי הבניה חושבו ע"פ השטח המיועד לבניה ללא השטח המיועד לצורכי ציבור.
על יסוד הוראות התכנית הפוגעת פורסמו ע"י הועדה המקומית הודעות על הכוונה להפקיע שטחים לצורכי ציבור והשטחים הופקעו כפי שפורט לעיל.
ההליך בביהמ"ש המחוזי
צאיג ראו עצמם נפגעים ע"י התכנית ולפיכך הגישו תביעת פיצויים בגין הנזק שהתכנית הסבה להם.תביעה זו נחלקה לשני ראשים:
בראש הראשון תבעו פיצויים בגין הפגיעה ע"י התכנית שלא בדרך של הפקעה בערכן של החלקות המופקעות (ס' 197), והראש השני היה תביעה לתשלום פיצויים עבור הפקעת השטחים מהחלקות המופקעות.
הועדה המקומית התנגדה לתביעה, ובסופו של דבר נתן ביהמ"ש המחוזי פס"ד אשר חייב את הועדה המקומית לפצות את צאיג בגין שני ראשי התביעה ועל רוב הסכום הנתבע.
פס"ד של בית המשפט המחוזי לא הניח את דעתם של הועדה המקומית מזה ושל צאיג מזה אשר הגישו ערעורים ובהם טענות ונימוקים רבים.
בחינת הפלוגתאות שנותרו בין הצדדים הופרדו בביהמ"ש לשלושה חלקים כאשר אחד מהם הנו הפיצויים שנפסקו בגין הפקעה.
פיצויים בגין הפקעה
הועדה המקומית הפקיעה חלק מהשטחים מכוח ס' 190 - 188 לחוק התכנון והבניה.
סעיפים אלו שואבים כוחם מפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943, אשר בסעיף 20 (2) בה נכתב " מקום שנרכשה כל קרקע לפי הפקודה..יהיו הפיצויים המשתלמים כפופים לשינויים הבאים, היינו – מקום ששטח הקרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, אינו עולה על רבע כלל שטחו של המגרש .. לא ישתלמו פיצויים ..".
ה"מגרש" הנזכר בסעיף מוגדר בסעיף 20 (1) כ"כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד".
שילוב בין הפקודה לחוק מביא למסקנה כי הפקעה של עד 40% משח המגרש - פטורה תשלום פיצויי הפקעה.
ע"פ ביהמ"ש המחוזי אופן חישוב 40% הנו ב"שיטה היחסית", דהיינו אם לדוגמא השטח המקורי של חלקת האם הנו 1,000 מ"ר , ומתוך שטח זה נרכשו בעבר לצורכי ציבור סה"כ 200 מ"ר , כלומר 20%, כיוון שע"פ חוק התכנון והבניה ניתן להפקיע עד 40% ללא תשלום פיצויי הפקעה, הרי שניתן להפקיע עוד 200 מ"ר ללא תמורה, אולם אם מפקיעים 200 מ"ר מתוך השטח הנותר של 800 מ"ר יוצא שבפועל מפקיעים 25% ולא 20% משטח זה. זהו אם כן אחוז ההפקעה שעדיין פטור מתשלום פיצויים. אין בכך בעיה מעשית אם החלקה נשארת בשטח של 800 מ"ר ואינה מתפצלת לחלקות משנה, אולם מה הדין אם חלקה זו מתפצלת לשתי חלקות משנה בשטח 400 מ"ר כל אחת ?. כאן מגיעים לשלב השני של ה"שיטה היחסית"- לפי הדרך בה הלך ביהמ"ש המחוזי מותר להפקיע מכל אחת מחלקות המשנה עוד 25% ללא תמורה, כלומר אותו אחוז שניתן היה להפקיע מחלקת האם ללא תמורה. לפי זאת ניתן להפקיע רק 100 מ"ר מכל חלקת משנה, אולם לפי הדרך השניה ("השיטה המצטברת") אותה קיבל ביהמ"ש העליון, מותר להפקיע ללא תמורה עד 40% משטח חלקת המשנה כלומר 160 מ"ר, ובלבד ששטח ההפקעה ללא פיצוי משתי חלקות המשנה לא יעלה על 25% מן השטח הנותר מחלקת האם – כלומר לא יעלה על 200 מ"ר.
לסיכום, בבואנו לחשב את השטח המותר להפקעה מחלקה ללא תמורה, עלינו להביא ע"פ פס"ד זה שני תנאים מצטברים: שהשטח הנרכש עכשיו אינו עולה על 40% מהשטח העכשווי של המגרש, והתנאי השני שהשטח הנרכש עכשיו יחד עם כלל השטחים שנרכשו בעבר מן החלקה המקורית (ראה להלן) אינו עולה על 40% משטח החלקה המקורית. די בכך שאחד התנאים אינו מתקיים כדי שהרשות תחויב בתשלום פיצויים בגין השטח העודף שנרכש. זוהי שיטת החישוב המצטבר.
"העברה מרצון" – האם נכללת בשטחים המופקעים ?
השאלה האם מעמדם של שטחים אשר "הועברו מרצון" לעירייה כמוהו כמו של שטחים אשר הופקעו על ידה, נדונה אף בפס"ד זה ובפסקי דין נוספים (בג"ץ 318/61 - וולמן נ' שר הפנים, ע"א 31/79 – חב' לשיכון עממי בע"מ נ' עיריית רמת גן).
על רקע הפסיקה בנושא זה הסיק ביהמ"ש כי התשובה לשאלה עשויה להשתנות על פי ההקשר בו היא מועלת, וע"פ לשון החוק ותכליתו בכל הקשר. במקרה שלפנינו, ראה ביהמ"ש המחוזי צורך להשיב על השאלה כדלקמן:
בסעיף 2 (א') לחוק לתיקון דיני רכישה נקבע כי "נרכש מכוח חוק רכישה.." חלק מחלקה פעם אחר פעם, השטח הכולל שניתן לרכוש ללא תמורה מאותה חלקה לא יעלה על 25% (40% במקרה בו הייתה הפקעה כוח חוק התכנון והבניה).השאלה היא האם משמעות "נרכש" הנה בהכרח "הופקע" ?.רכישת מקרקעין יכולה להיעשות שלא בדרך של הפקעה אלא גם בדרך של עסקה רצונית עם הבעלים, מה גם ששם הפקודה מעיד עליה – "רכישה לצורכי ציבור" ללא הגבלה להפקעה דווקא, ועוד- בטופס אשר נקבע לצורך ההפקעה (בתוספת לפקודה) פותח ומציין כי השר "מסכים לשאת ולתת בדבר רכישת הקרקעות האמורות".
מלשון החוק יש לפנות לתכליתו.תכלית החוק הנה לאזן בין האינטרס הפרטי לאינטרס הציבורי הכרוכים ברכישה לצורכי ציבור.
חוקי רכישה שונים מקנים לרשות מנהלית האפשרות לרכוש לא פעם מקרקעין פרטיים, אף בכפיה אם יש צורך בכך. ברור, הן על פי חוק זה והן ע"פ הצדק, כי יש גבול לתרומה הנדרשת מבעל קרקע פרטית לטובת הכלל.הגבול עד לחקוק חוק התכנון והבניה היה 25%, ולאחר חקוקו – 40%. החוק לתיקון דיני רכישה בה להבהיר כי "נקודת האיזון" אינה זזה כאשר רשויות שונות מפקיעות חלקים מאותה חלקה או לחילופין כאשר רשות אחת מפקיעה פעם אחר פעם חלקים שונים מאותה חלקה.
אם כן, נניח לדוגמא כי בעלים העביר מרצון מן המקרקעין שברשותו 30% לצורכי ציבור. לכאורה, רשאית הרשות להפקיע 40% נוספים מכוח חוק התו"ב, אולם נשאלת השאלה האם במקרה כזה רשאית אותה רשות להתעלם מנקודת האיזון בין הפרט לכלל, והאם במקרה שכזה יש טעם להבדיל בין העברה מרצון לבין הפקעה ?.
בפסק הדין מביא ביהמ"ש דוגמא זו וקובע כי כאשר מדובר בעסקה מסחרית רגילה, אזי ודאי שיש להבחין בין ההעברה לבין ההפקעה שכן נתקבלה תמורה מלאה בגין העברה זו, אולם במקרה בו מועברים "מרצון" מקרקעין אשר סומנו בתכנית לייעוד לצורכי ציבור וההעברה הנה ללא תמורה, או אז ברור שאין טעם להבחין בין העברה שכזו לבין הפקעה משום שהבעלים במקרה כזה מעביר את המקרקעין לרשות כביכול מרצונו החופשי, בצל הצפיה ואולי נכון יותר לומר תחת האיום של הפקעה והרי הוא בבחינת "כופין אותו עד שיאמר רוצה אני", ולכן כל עוד נשמרת נקודת האיזון אין הבדל בין "שיטות ההעברה" לפיהן מועברת הקרקע מן הפרט לרשות, ודין העברה ללא תמורה כדין הפקעה.
חלקה מקורית – מהי ?
החוק לתיקון דיני רכישה קובע כי חלקה מקורית הנה "חלקה כפי שהייתה ערב הרכישה הראשונה לפי כל חוק רכישה".כלומר כדי לקבוע מהי חלקה מקורית יש ללכת אחורה ולברר את תולדות הרכישות לצורכי ציבור אשר נעשו בחלקה מכוח חוקי הרכישה השונים, אך לא עד תחילת הדורות אלא עד המועד בו נעשתה הרכישה הראשונה. החלקה, כפי שהייתה אותו מועד, היא נקודת המוצא לצורך חישוב הזכות לפיצויים (לשון פסק הדין).
סיכומו של דבר
פס"ד שהובא לעיל מביא, בין היתר, לשלוש מסקנות חשובות:
1. שיטת "החישוב המצטבר"- שני התנאים (עד 40% מהשטח העכשווי + עד 40% משטח החלקה המקורית) המהווים תנאים מצטברים כמפורט.
2. העברת שטחים "מרצון" ללא תמורה לרשות המנהלית דינה כהפקעה מבחינת השמירה על "נקודת האיזון" בין הפרט לכלל.
3. "חלקה מקורית" - יש "לחזור אחורה" עד לרכישה הראשונה שבוצעה באותה חלקה ושטח החלקה באותו מועד –היא נקודת המוצא לצורך חישוב הזכות לפיצויים.
הדילמה השמאית
בעקבות פסק הדין שהוזכר לעיל מתעוררת אי בהירות בעייתית לעניין השטח הצפוי להיות מופקע מנכס מסוים.
נניח,לדוגמא, כי חלקה מקורית בשטח של 1,000 מ"ר פוצלה ל – 10 חלקות של 100 מ"ר כל אחת, ושלוש מתוכן הופקעו לצורכי ציבור מכוח חוקי ההפקעה השונים.
בבואנו לאמוד שווי חלקה של אחת משבע החלקות הנותרות, קיימת בעיה לעניין השטח "נטו" אותו עלינו להביא בחשבון, כפי שיוסבר להלן:
א. מחד,יכולה הרשות ע"פ פס"ד צאיג, להפקיע משטח החלקה 40 מ"ר, שהרי הפקעה כזו עונה על שני התנאים המצטברים הדרושים – אינה עולה על 40% משטח החלקה העכשווית, וסך ההפקעות מהחלקה המקורית ששטחה 1,000 מ"ר לא יעלה על 40% (300 + 40 = 340 < 400). ע"פ אפשרות זו שטח החלקה נטו יהיה 60 מ"ר בלבד.
ב. מאידך, הפקעה שכזו אפשר שתתבצע על חלק מן החלקות הנותרות האחרות ואז השטח שנכון לקחת הנו שטח החלקה המלא- דהיינו 100 מ"ר, שהרי עם הפקעת יתרת ה – 100 מ"ר הנותרים לא יכולה הרשות להפקיע שטחים נוספים משטח חלקתנו (החלקה המוערכת) ללא תמורה, שהרי אז לא יתקיים התנאי של "עד 40% משטח החלקה המקורית".
ג. אפשרות שלישית הנה ליחס את השטח "הנותר" להפקעה ללא תמורה לכל אחת מן החלקות הנותרות באופן יחסי (מעין הסתברות) ואז נאמר שמן החלקה המוערכת ניתן להפקיע 7 / 100= 15 מ"ר ~ ולכן השטח "נטו" שיש להביא בחשבון הנו שטח של 85 מ"ר נטו בלבד.
ברור כי ניתן לייחס, ע"פ אי אילו הנחות, מגוון שטחי "נטו" שלא הוזכרו באפשרויות דלעיל, דבר המקשה מאד בבואנו לאמוד שווי נכס.
פסק הדין אמנם נפסק, אך מסופק אני לעניין היטמעותו והשפעתו על שוק הנדל"ן לכל הפחות בטווח הקצר. לטווח הארוך בטוחני כי פסק דין חשוב זה ומשמעויותיו ישפיעו על אופן אומדן שווי נכסים, זאת כמובן בהנחה כי לא יפסק פס"ד אחר אשר יוביל למסקנות העשויות לשנות המסקנות אליהן הוביל פס"ד צאיג.
נקודה נוספת אליה יש, לדעתי, לתת את הדעת הנה עובדת "ביטולו" של פס"ד פייצר, והפסיקה כי הפקעת שטח של חלקה במלואה מזכה את בעלי החלקה בפיצוי הפקעה החל מהמ"ר הראשון . שילוב בין שני פסקי הדין צריך להילקח בחשבון בבואנו לבחון את השטח הצפוי להיות מופקע שכן אחת האפשרויות הנה שכל ה- 100 מ"ר הנותרים שיש בידי הרשות להפקיע ללא תמורה - יופקעו מחלקתנו. במקרה כזה פיצויי ההפקעה להם זכאי הבעלים יהיו בגין כל ה - 100 מ"ר (ולא רק בעבור 60 מ"ר).
תרשים – הסבר לדוגמא
חלקה מקורית בשטח של 1,000 מ"ר פוצלה ל - 10 חלקות של 100 מ"ר כל אחת. שלוש מתוך 10 החלקות החדשות יועדו לצורכי ציבור. בבוא הועדה לאחת מאותן 7 חלקות חדשות (אלו שלא יועדו לצ"צ), תוכל לנהוג , כאחת מהאפשרויות העומדות בפניה, באופן הבא:
בשלב זה עדיין עומדת הועדה במגבלות שהוזכרו בפס"ד:
1. סה"כ הפקעה 300 מ"ר (קודם) + 40 מ"ר עכשיו = 340 מ"ר < 40% X 1,000 מ"ר.
2. 40 מ"ר מהווים עד 40% משטח החלקה העכשווית.
הועדה יכלה לנהוג באפשרויות הבאות:
1. להפקיע שטחים מחלקות אחרות כך שיכלה "להיקלע" למצב בו בשל המגבלות שצוינו בפס"ד אינה יכולה להפקיע כלל מחלקתנו (חלקה א' בשטח 100 מ"ר).
2. להחליט על הפקעה שווה פרופו' בין החלקות , דהיינו לחלק את ה - 100 מ"ר שנותרו להפקעה (שהרי הופקעו רק 300 מ"ר מתוך 1,000 מ"ר) כך שמכל חלקה יופקעו כ - 15 מ"ר
( 100/7= 15).
3. לנהוג באופן שהוזכר לעיל, דהינו להפקיע מחלקתנו את המקסימום שיכולה בשלב זה.
בשלב הבא, יכולה הועדה, לגבי החלקה החדשה בשטח 60 מ"ר שממנה עדיין לא הופקע שטח לצורכי ציבור לנהוג באופן דומה, דהיינו:
ובאותו אופן יכולה הועדה לנהוג כלפי החלקה החדשה ששטחה 36 מ"ר וחוזר חלילה , כל עוד מתקיימים שני התנאים שהוזכרו לעיל כמצטברים.
באופן זה יכולה החלקה הנותרת "להתאדות" לה.
| 
