עיריית פתח תקווה (להלן: "המשיבה", "עיריית פתח תקווה" או "העיריה") התחייבה לפני העותרת, ישיר אי.די.איי. חברה לביטוח בע"מ (להלן: "העותרת" או "חברת הביטוח") כי אם תעתיק את משרדיה מתל אביב לפתח תקווה תינתן לה הנחה בארנונה. העותרת עשתה כן והעתיקה את משרדיה לפתח תקווה ואז חזרה בה העירייה מהתחייבותה בטענה שזו לא נחתמה כדין ע"י ראש העיריה והחשב. העותרת טוענת כי יש להורות למשיבה לקיים את התחייבותה, ולהפחית את חיובי הארנונה בגין המשרדים כפי שסוכם בין הצדדים עובר להעתקת המשרדים.

אין מחלוקת ביחס לעובדה כי סוכם בין הצדדים על מתן הנחה בארנונה. השאלה שלפניי היא, האם ההנחה בארנונה שעליה סוכם מהווה התחייבות של העירייה, בין אם במישור החוזי, ובין אם במישור המנהלי כהבטחה שלטונית. כן מתעוררת השאלה האם בנסיבות העניין יש לחייב את עיריית פתח תקווה לקיים את התחייבותה הלכאורית כלפי העותרת, כולה או מקצתה, לאחר שהעותרת הסתמכה על מה שסוכם בין הצדדים והעתיקה את משרדיה לתחומה של עיריית פתח תקווה.

ישיר איי. די. איי. חברה לביטוח בע"מ היא חברת ביטוח שמרכז פעילותה היה בתל אביב במשך שנים רבות.

ביום 3.2.04 המציאה המשיבה לעותרת את סיכום הדברים בכתב (נספח א' לעתירה, להלן: "מכתב סיכום הפגישה"). על מכתב סיכום הפגישה חתום מר צבי אמיתי, מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה במועד הרלבנטי, ועותקים מהמכתב הופצו לבעלי תפקידים נוספים בעירייה, ובכללם ראש העירייה, מנכ"ל העירייה, וגזברית העירייה, כפי שפורט בתחתית המכתב.

העותרת פעלה בהתאם לסיכום, והעבירה את מרכז פעילותה מתל אביב לפתח תקווה, לרחוב אפעל 35 שבקרית אריה, הידוע בכינויו, "בית אדגר" (להלן: "הנכס"). העותרת החלה את פעילותה בנכס באפריל 2006.

בפועל לא ניתנה לעותרת ההנחה בארנונה שעליה סוכם, ובדצמבר 2006 נפגשו נציגי העותרת עם מנהל הארנונה הנוכחי בעירייה, מר יעקב גולומבק, על מנת לברר את העניין. בפגישה הודיע מר גולומבק לעותרת, כי לא תקבל את ההנחה בארנונה שעליה סוכם, מאחר שניתנה חריגה מסמכות.

לאור חילוקי הדעות בנושא, התנהלו תכתובות ופגישות בין הצדדים, בניסיון להגיע להבנה בנושא. ביום 25.11.07, לאחר כשנה מיום שפנתה העותרת למשיבה בנושא, התקבלה במשרד ב"כ העותרת תשובתה הסופית של המשיבה בנושא, בה דחתה המשיבה את טענות העותרת, והודיעה לה כי היא אינה זכאית להנחה בארנונה, וכי החלטת המשיבה למתן ההנחה בארנונה עליה מסתמכת העותרת ניתנה תוך חריגה מסמכות וכי היא מנוגדת לחוק.

העותרת טוענת כי ההנחה בארנונה שעליה סוכם בפגישה האמורה, שהומצאה לאחר מכן לעותרת בכתב, מהווה הסכם מחייב שיש לאכוף, ולחלופין יש לראות בה הבטחה שלטונית שניתנה ע"י המשיבה, שיש לקיימה. לחלופין, באם לא ניתן לקיים את ההסכם או ההבטחה, מבקשת העותרת פיצויים בגין הנזק שנגרם לה כתוצאה מההפרה לה היא טוענת, בגובה ההנחה שעליה סוכם.

כן ביקשה העותרת פיצול סעדים לצורך הגשת תביעה כספית כנגד המשיבה.

כבר בשלב זה אציין, כי לאור העובדה שהמשיבה לא התנגדה לבקשת העותרת לפיצול סעדים, ומאחר שאין מניעה להיענות לבקשה, אני מקבלת את הבקשה וניתן לעותרת היתר לפיצול סעדים.

העותרת טוענת כי יש לראות בהנחה בארנונה שעליה סוכם בינה לבין העירייה כהסכם מחייב שיש לאכוף, ולחלופין יש לראות בה הבטחה שלטונית שניתנה ע"י המשיבה, שיש לקיימה.

העותרת טוענת כי שקלה ובחנה הצעות מעבר נוספות, ובסופו של דבר החליטה להעביר את מרכז פעילותה לפתח תקווה, כאשר אחד השיקולים העיקריים בקבלת ההחלטה, היה ההנחה בארנונה שעליה סוכם, שערכה הוא כמיליון ₪.

העותרת טוענת כי הסתמכה על התחייבות המשיבה למתן הנחה בארנונה, פעלה בהתאם, העבירה את מרכז פעילותה מתל אביב לפתח תקווה, ושינתה את מצבה לרעה, בין היתר, מאחר שלאור המעבר עזבו מספר עובדים את העותרת ואף שולמו להם פיצויים.

עוד טוענת העותרת, כי בניגוד לטענת המשיבה, אין צידוק חוקי לשנות או לבטל את הבטחת העירייה למתן ההנחה בארנונה.

כן טוענת העותרת לאפליה פסולה, מאחר שלמיטב ידיעתה הנחות דומות ניתנו לחברות אחרות שסיווגן זהה לסיווגה של העותרת, אשר העבירו את מרכז פעילותן מתל אביב לפתח תקווה, ביניהן אף חברת ביטוח אחרת.

המשיבה טוענת לשיהוי בהגשת העתירה, מאחר שלטענתה המכתב האחרון שהמציאה לעותרת במסגרת התכתובות שהתנהלו בין הצדדים, בדבר החלטתה הסופית בעניין ההנחה בארנונה, הומצא ביום 21.10.07, ואילו העתירה הוגשה רק ביום 3.1.08.

לגופו של עניין, טוענת המשיבה, כי בישיבת מועצת העירייה שהתקיימה ביום 18.1.04, הוחלט לאשר הנחה מסוימת ומדורגת בחיוב הארנונה לגבי "תעשייה חדשה" בלבד, שמוקמת או מועתקת לאזורי התעשייה בפתח תקווה, וכי בעקבות החלטה זו, שלחה המשיבה לעותרת ביום 16.3.04 מכתב מתוקן המבטל את מכתב סיכום הפגישה מיום 3.2.04 (להלן: "המכתב המתוקן"). כן ציינה המשיבה במכתב המתוקן כי במסגרת החלטת המועצה שהתקבלה בישיבה הנ"ל, אושר גם תעריף חדש למשרדים חדשים שיוקמו או יועתקו לאזורי תעשייה בפתח תקווה, ואולם, תעריף זה כפוף לאישור שרי הפנים והאוצר. המשיבה טוענת, כי בסופו של דבר לא קיבלה את אישור שרי הפנים והאוצר, ועל כן החלטתה הנ"ל מבוטלת.

עוד טוענת העירייה, כי על פי סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: "פקודת העיריות"), התחייבות כספית של עירייה מחייבת את העירייה רק אם חתמו עליה, בשם העירייה, בצד חותמת העירייה, ראש העירייה והגזבר, כאשר במקרה דנן, הן על מכתב סיכום הפגישה והן על המכתב המתוקן, חתום מר צבי אמיתי, מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה במועד הרלבנטי, בלבד. על כן טוענת העירייה, כי המכתבים הנ"ל אינם מהווים התחייבות כספית מחייבת של העירייה.

העירייה מוסיפה וטוענת כי מכתב סיכום הפגישה מיום 3.2.04 בוטל עם שליחת המכתב המתוקן מיום 16.3.04, וכי העותרת אינה יכולה להסתמך על מכתב שבוטל, ולכן אין לראות בהנחה בארנונה עליה סוכם בפגישה כהבטחה שלטונית.

כן טוענת העירייה, כי לא מתמלאים התנאים שנקבעו בפסיקה לקיומה של הבטחה שלטונית, שכן היא לא ניתנה ע"י בעל הסמכות למתן התחייבות כספית בשם העירייה, כאמור, וכן היא מנוגדת להוראות חקיקה מפורשות, ולכן אף אם ניתנה, יש צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

בעיקרי הטיעון טוענת העותרת לחוסר תום לב מצד המשיבה שטענתה בדבר אי קיום התנאים הקבועים בסעיף 203 לפקודת העיריות הועלתה לראשונה לאחר הגשת העתירה, ולא נטענה במסגרת התכתובות והפגישות שהתנהלו בנושא בין הצדדים במשך כשנה.

בתגובה לטענה זו של המשיבה בדבר אי קיום התנאים הקבועים בסעיף 203 הנ"ל, טוענת העותרת כי הן מכתב סיכום הפגישה והן המכתב המתוקן, הופצו לכל הגורמים הרלבנטיים בעירייה, לרבות ראש העירייה (שהפגישה נערכה בנוכחותו), מנכ"ל העירייה וגזברית העירייה, וכי כולם ידעו על ההנחה בארנונה שעליה סוכם ונטלו חלק בעניין. בנוסף ולחלופין טוענת העותרת, כי מנהל אגף השומה והארנונה יכול, בתוקף תפקידו, לחייב את העירייה בנושא הארנונה ולהפחית משיעורה.

המשיבה טוענת לשיהוי בהגשת העתירה, מאחר שלטענתה המכתב האחרון שהמציאה לעותרת במסגרת התכתובות שהתנהלו בין הצדדים בדבר החלטתה הסופית בעניין ההנחה בארנונה הומצא ביום 21.10.07, ואילו העתירה הוגשה רק ביום 3.1.08, דהיינו, למעלה מארבעים וחמישה ימים לאחר המצאת המכתב.

המכתב האמור, בו הודיעה העירייה לעותרת על החלטתה הסופית בדבר ההנחה בארנונה, נושא את התאריך 21.10.07, אך מוטבעת עליו חותמת "נתקבל" של משרד ב"כ התובעת מיום 25.11.07 (נספח ה' לעתירה). המשיבה לא הוכיחה כי המציאה את המכתב לעותרת במועד מוקדם יותר. על כן אני מקבלת את גרסת העותרת בעניין זה, לפיה המכתב האמור הומצא למשרדו של בא כוחה ביום 25.11.07, כאשר ממועד זה ועד למועד הגשת העתירה עברו פחות מ-45 ימים. על כן, טענת המשיבה לשיהוי בהגשת העתירה נדחית.

לאחרונה אנו עדים למגמה בפסיקה לפיה יש לעמוד על כך שהרשויות יפעלו בתום לב, וירידה מסוימת בדרישות הצורניות הדווקניות. בפתח הדברים אעמוד על ההתפתחות שחלה בפסיקת בית המשפט העליון בנושא התחייבות הרשות בעניין הדרישה הצורנית אל מול עקרון תום הלב.

אחד הכללים החשובים והבסיסיים החלים על רשויות המנהל, הוא החובה להפעיל את סמכויותיהן בתום לב (בג"צ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673). במשפט המנהלי, חוסר תום לב אף מהווה עילת התערבות כשלעצמה. כפי שצוין בספרם של אליעד שרגא ורועי שחר, המשפט המנהלי, כרך 3, עילות ההתערבות, התשס"ח- 2008 (להלן: "המשפט המנהלי"):

"הפרת חובתה של הרשות לנהוג בחוסר תום-לב - היינו, חוסר תום-לב של הרשות המנהלית- היא פגם בהתנהלותה. ככזה, היא גם עשויה להביא את בית המשפט להתערב במעשיה..

יציקת תוכן למסגרת הכללית של חובת תום הלב, היא בעיקר מלאכה המוטלת על בתי המשפט. כך הדבר בתחום האזרחי וכך הדבר גם בתחום המנהלי. "תום הלב", הוא מושג רחב, שיש לצקת לו תוכן ממשי התלוי בהקשר, בזמן, בנסיבות, ובזהות הגוף הכפוף לחובה זו..

ככלל, תום הלב הנדרש מן הרשות המנהלית הוא תום לב מוגבר."

(עמ' 176, 178-179, שם).

במישור דיני החוזים, סעיף 23 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג- 1973 (להלן: "חוק החוזים") מאפשר לצדדים לקבוע את צורת החוזה ולהתנות את תוקפו בתנאים פורמליסטיים-צורניים. במקרים מסוימים נקבע בחקיקה כי צורה מסוימת היא תנאי לתוקפו של החוזה על פי חוק (גבריאלה שלו, דיני חוזים- החלק הכללי 379 (2005), להלן: ג' שלו). עם זאת, נקבע בשורה של פסקי דין, כי גם הפעלת זכות זו כפופה לעיקרון תום הלב.

ג' שלו, מציינת בספרה כי: "צד הנאחז בדרישת הכתב הפורמליסטית, על אף הסכמה בעל פה בין הצדדים או בניגוד להתנהגותם, עלול להיחשב כפועל בניגוד לעיקרון תום הלב" (עמ' 380, שם). בע"א 986/93 יעקב קלמר נ' מאיר גיא, פ"ד נו(1) 185 (להלן: עניין קלמר נ' גיא), דרישת תום הלב הביאה לכך שבימ"ש אכף הסכם מקרקעין שלא נערך בכתב כמצוות ס' 8 לחוק המקרקעין, תשכ"ט- 1969. כב' הנשיא א' ברק ציין לענין זה, בעמ' 192:

"העיקרון שלפיו "במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה חייב אדם לנהוג בדרך מקובלת ובתום לב (סעיף 12(א)). עיקרון זה יש בכוחו, במקרים מתאימים, לשכלול התחייבות לעשיית עיסקה במקרקעין… כמובן, השימוש בעיקרון "המלכותי" של תום-לב להגמשת דרישת "הכתב" צריך להיעשות בזהירות רבה. רק במקרים מיוחדים ויוצאי דופן יש מקום להיזקק לעקרון תום הלב כדי להתגבר על עקרון הכתב. המאפיין מצבים אלה הוא שעולה מהם "זעקת ההגינות" המצדיקה סטייה מעקרון הכתב. אין ליתן מראש רשימה סגורה של מצבים אלה".

על אף פסיקה זו במישור המשפט החוזי הפרטי, ההלכה הפסוקה בעשורים האחרונים קבעה כי יש לפרש את הדרישה הצורנית הקבועה בחוק לגבי חוזים שנכרתים עם רשויות באופן דווקני ומהותי, כך שאי מילוי הדרישה יביא לבטלות החוזה. זאת, כדי למנוע התקשרויות של רשויות מחוץ למסגרת התקציבית (ע"א 11/71 עיריית רחובות נ' פיני גולדמן, פ"ד כה(2) 381; ע"א 449/73 המועצה המקומית יסוד המעלה נ' אורי מילוסלבסקי פ"ד כח(1) 421; ע"א 487/75 עזרה ובצרון נ' גליק, פ"ד ל(2) 621; ע"א 739/86 שם אור נ' עיריית קרית גת פ"ד מד(2) 562; ע"א 6971/93 עיריית רמת-גן נ' שאול קרשין פ"ד נ(5) 478; עע"מ 10966/02 עיריית קרית גת נ' אבישי כץ בע"מ פ"ד נח(1) 490; ע"א 8561/03 חלקה 21 בגוש 6268 בע"מ נ' עיריית ראשון-לציון והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ראשון-לציון פ"ד נט(3) 398).

פסקי הדין בנושא זה, עסקו ברובם בדרישת הצורה הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות, שנדון גם בענייננו, הקובע כדלהלן:

"חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העירייה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העירייה, בצד חותמת העירייה, ראש העירייה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העירייה אלא אם חתמו עליהם בשם העירייה, בצד חותמת העירייה, ראש העירייה והמזכיר, ובאין מזכיר- עובד אחר של העירייה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה".

לעניין דרישת הצורה הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות, נכתב בספרו של ד"ר א' וינוגרד, דיני רשויות מקומיות, מהדורה חמישית, כרך ב':

"חוזה שאין עליו חתימות כאמור, הוא חסר נפקות משפטית.

דרישות אלה נועדו להבטיח שימוש זהיר ומבוקר בכספי ציבור ובתי המשפט יקפידו על מילוין, גם במקרים בהם נוצר לכאורה עיוות דין בשל כך.

אם מי מנציגי הרשות יוצר מצג-שווא המטעה את מי שמבקש להתקשר בחוזה עם הרשות וגורם לו נזק, ייתכן שלמוטעה תקום עילה כנגד אותו אדם שהטעה אותו, אך לא תקום לו עילה נגד הרשות". (עמ' 639, שם).

בתקופה האחרונה, חלה התפתחות משמעותית בפסיקה בנושא זה, בה ניכרת הנטייה "לרכך" את תוצאות הדרישה הצורנית הקבועה בחוק כאשר פעולת הרשות לא הייתה בתום לב, בדומה לפסיקה במישור החוזי-האזרחי.

בפסק הדין שניתן לאחרונה בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים (לא פורסם, ניתן ביום 22.1.09) (להלן: "בית הרכב"), קבע בית המשפט העליון, כי יש בעקרון תום הלב ובחובת ההגינות של הרשות המנהלית כדי להגמיש את תוצאות הדרישה הצורנית המהותית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. כך נכתב שם בעניין זה, מפי כב' השופטת מ' נאור:

"השאלה העקרונית אם עקרון תום הלב גובר על הוראת סעיף 203 לא הוכרעה בפרשת שם-אור כיוון שלא הוכח העדר תום לב של העירייה. בענייננו עמדה המערערת בנטל הוכחת חוסר תום לב של העירייה. העירייה פעלה בחוסר תום לב שעה שנאחזה בבית המשפט המחוזי בדרישת הצורה כדי להתנער מהסיכום לניכויים, לאחר שקיימה אותו הלכה למעשה בהתנהגותה משך תקופה ארוכה של כארבע שנים וחצי..

במקרה שלפנינו היה ביצוע מלא של החוזה, ולאורך תקופה ממושכת בת ארבע שנים וחצי. לפיכך ניתן לקבוע כי השימוש בסעיף 203 נעשה שלא בתום לב...

לדעתי יש בעקרון תום הלב ובחובת ההגינות של הרשות המינהלית כדי להגמיש את תוצאות הדרישה הצורנית המהותית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות. הגמשה זו מתבקשת מיחסיותה של הבטלות - הן בדיני החוזים והן במשפט המינהלי. "מקומה הגיאומטרי" הראוי של טענה המתבססת על עקרון תום הלב וחובת ההגינות של הרשות המינהלית אינה בקביעה מקדמית א-פריורית לפיה עקרון תום הלב "גובר" על סעיף 203. מקומה הגיאומטרי הראוי של טענה כזו הוא בדיון לגופו של ענין במסגרת בחינת שיקולי הצדק בעקרון ההשבה (ראו והשוו שלו דיני חוזים 546).

המסקנה הסופית בעניין זה תיעשה תוך שקלול שיקולי הצדק כולם: השיקולים לריכוך דרישת הצורה, החוסים תחת עקרון תום הלב עשויים להיות אשמת הצד המתנער והסתמכות הצד המתקשר (השוו פרשת קלמר, 198), בעוד שהשיקולים להקשחת דרישת הצורה, החוסים תחת תכלית דרישת הצורה החקיקתית, עשויים להיות האינטרס הציבורי בדבר שלטון החוק וחוקיות המינהל, כמו גם הרצון להרתיע מפני כריתת חוזים מינהליים בלתי-חוקיים. התוצאה הסופית תהיה תוצר של איזון מכלול השיקולים, ולא של קביעה א-פריורית לפיה עקרון תום הלב "גובר" מראש על תכלית דרישת הצורה המהותית." (ההדגשות אינן במקור).

כב' השופטת מ' נאור קובעת במפורש כי יש להשוות בין המישור האזרחי למינהלי, בכל הנוגע לחובת תום הלב וההשלכות מהפרתה. פסק הדין מרכך ומגמיש את תוצאות הפרת ההדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203, כאשר התנהגות הרשות לוקה בחוסר תום לב, זאת, בכל הקשור לשאלת ההשבה. בעניין זה, מפנה כב' השופטת מ' נאור לסעיפים 30-31 לחוק החוזים, כאשר סעיף 30 קובע כי חוזה בלתי-חוקי בטל, וסעיף 31 מקנה שיקול דעת לבית המשפט, ומאפשר לו, בנסיבות מסוימות, אם ראה שמן הצדק לעשות כן, לפטור צד לחוזה מחובת ההשבה הקבועה בסעיף 21 לחוק.

כב' השופטת א' חיות, הוסיפה וקבעה שם, בין היתר, כי ייתכן ויהיה מקום לבחון את שיקולי הצדק ביחס לתוצאות הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203, גם לעניין סעד האכיפה:

"במקרה דנן, תבעה העירייה השבה של סכומי הניכוי אותם זקפה לזכות המערערת במהלך השנים בהן התקיים ביניהן קשר עסקי על פי החוזה המנהלי הפסול. בהתאם לסעד שנתבקש, נדרשה חברתי לסוגיית ההשבה והחילה לגביה שיקולים של צדק כאמור, לאחר שהגיעה לכלל מסקנה כי העירייה נהגה במקרה דנן בחוסר תום-לב. אבקש להדגיש, אף שסוגיה זו לא התעוררה במקרה שלפנינו, כי לדידי אין להוציא מכלל אפשרות שבמקרה מתאים יוכל בית המשפט להטיל על הרשות חובה לקיים את חיוביה כלפי הצד האחר על-פי החוזה הפסול, כולם או מקצתם, מקום שהצד האחר ביצע את חיוביו על-פי אותו החוזה. זאת מכוח תחולתו הרחבה של עיקרון תום הלב ומכוח שיקול הדעת המסור לבית המשפט בעניינים אלה על-פי סעיף 31 לחוק החוזים סיפא." (ההדגשה שלי- מ' א' ג').

סעיף 31 סיפא לחוק החוזים (חלק כללי) קובע כי משיקולי צדק, ובמידה וצד קיים את חיוביו על פי החוזה, ניתן לחייב את הצד השני לבצע את חיוביו. מדבריה של כב' השופטת א' חיות עולה, כי אמנם בפרשת בית הרכב נדונה דרישת הצורה הקבועה בסעיף 203 לעניין סוגיית ההשבה, ובעניין זה נקבע כי יש להחיל גם שיקולי צדק, כגון תום לב, אולם לגישתה, אין להוציא מכלל אפשרות, כי במקרה המתאים, יוכל בית המשפט להטיל על רשות חובה לקיים את חיוביה כלפי הצד האחר, מקום שזה האחרון ביצע את חיוביו על פי חוזה, דהיינו- ליתן סעד של אכיפה, מלאה או חלקית. לעניין זה הפנתה כב' השופטת חיות לסעיף 31 סיפא לחוק החוזים.

עקרון תום הלב כמשפיע על דרישות במשפט המינהלי ובדיני החוזים נדון במקרים נוספים. כך, למשל, בע"א (מרכז) 08-10-5281 צפריר אליהו נ' עיריית רחובות (לא פורסם, ניתן ביום 29.1.09), יושמה הלכת בית הרכב כאשר קיבל כב' השופט אילן שילה את הערעור, וקבע, בין היתר, כי הפטור שניתן למערער על המגרש שבבעלותו עקב העמדתו לשימוש הציבור (כחניון ללא תשלום) חל, על אף שלא מתקיימות לגביו הדרישות הצורניות הקבועות בסעיף 203 לפקודת העיריות, בגין חוסר תום הלב של המשיבה שהתכחשה להסדר רק לאחר מספר שנים.

לעניין זה נקבע שם כדלהלן:

"איני סובר שבנסיבות שלפנינו אותו הסדר שערכה המשיבה עם המערער בטל עקב העדר חתימת ראש העיריה עליו (סעיף 203 בפקודת העיריות). ראשית מדובר בהחלטה של ועדת ערר על פי חוק, שהחלטתה מחייבת את המשיבה. שנית, בנסיבות שבהן פעל המערער על יסוד מצגיהם של עובדי המשיבה, שכשהעמיד לרשות המשיבה וציבור תושביה את המגרש חינם אין כסף, יש משום חוסר תום לב, בדרגה גבוהה, לטעון לאחר שנים אחדות שההסדר אינו הסדר, ושהמערער סמך על עובדים שפעלו ללא סמכות כאשר בו בזמן המשיבה לא נקטה נגדם צעד כלשהו. בנסיבות שכאלה מכירה ההלכה (שתחילתה בבג"צ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749) בתחולתן של הוראות סעיפים 30 ו-31 בחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג- 1973, בדבר תוצאותיו של חוזה פסול..

כן ראו מהימים האחרונים את פסק דינו המקיף של בית המשפט העליון (מפי כב' השופטת מ' נאור) בעניין תחולת דוקטרינת הבטלות היחסים על מצב דברים דומה (ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, (טרם פורסם, 22.1.09))..

גם מטעם זה, נוסף על החלטתה של ועדת השומה, אין לומר שההסכמה אינה מחייבת את המשיבה. מאותם טעמים יש למנוע את המשיבה מלתבוע את הארנונה שלא גבתה כל אותן שנים." ההדגשות במקור).

בפסק דין נוסף שניתן לאחרונה, ברע"א 10565/07 עיריית עיר הכרמל (המועצה המקומית עוספיה) נ' עו"ד זכי כמאל (לא פורסם, ניתן ביום 17.2.09), אישר ביהמ"ש העליון את פסק הדין שניתן ע"י ביהמ"ש המחוזי שחייב את המבקשת לשלם לעו"ד כמאל 45,000 ₪ עבור השירותים המשפטיים שסיפק לה, וקבע כי פסיקת ביהמ"ש המחוזי עולה בקנה אחד עם הלכת בית הרכב שניתנה לאחרונה.

דובר שם על עו"ד שעתר להסדרת השכר שלטענתו הגיע לו בעבור השירותים המשפטיים שסיפק למועצה המקומית עוספיה. המבקשת טענה כי לא ביקשה לשכור את שירותיו, כי לא נכרת הסכם בין הצדדים, ולבטח שלא הסכם בחתימת נושאי משרה כנדרש לפי סעיף 193(א) לצו המועצות המקומיות (א) תשי"א- 1950 (להלן: "הצו").

ביהמ"ש העליון מפי כב' השופטת ע' ארבל קבע שם, כי מפסק הדין בעניין בית הרכב שניתן לאחרונה, עולה כי דרישת הצורה המהותית בפקודת העיריות, ובהתאם גם בצו, מחייבת, וכאשר אינה מתקיימת, החוזה בלתי חוקי ובטל, אולם אין זה סוף פסוק. על החוזה המנהלי הפסול חל סעיף 31 לחוק החוזים, לפיו לביהמ"ש נתון שיקול דעת אם לחייב צד בקיום חיובו בהתאם לסעיף זה, אף כאשר החוזה בין הצדדים בטל. כן חזר ביהמ"ש על שנקבע בפסק הדין בעניין בית הרכב, כי במישור המשפט המנהלי, מוקנית לביהמ"ש אפשרות להורות על סעד דומה לפי דוקטרינת הבטלות היחסית, הגורסת כי במקרים מתאימים ראוי להכיר בתוקפה של פעולה שנעשתה בחריגה מסמכות כלפי מי שהסתמך עליה, ולהימנע מבטלות מוחלטת של הפעולה או ההחלטה.

על פי פסיקת בית המשפט העליון שהובאה לעיל, לעקרון תום הלב יש משמעות לעניין התחייבות חוזית שאינה עומדת בדרישות פורמאליות ככלל, ולעניין התחייבות של רשות שאינה מקיימת את הדרישה הצורנית המהותית הקבועה בחוק, בפרט. נקבע כי אמנם התחייבות של רשות שאינה עומדת בדרישות הפורמליות של החוק בטלה. אולם לבית המשפט שיקול דעת אם לפטור צד מחובת ההשבה, או לחייב את הצד השני בקיום החיוב שכנגד, משיקולי צדק, ביניהם גם עיקרון תום הלב. במישור החוזי, הלכה זו מעוגנת בסעיף 31 לחוק החוזים. במישור המנהלי, ניתן להורות על סעד דומה לפי דוקטרינת הבטלות היחסית.

דרישת הצורה הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות (להלן: "סעיף 203") מבחינה בין התחייבות כספית של העירייה, הדורשת חתימה של ראש העירייה והגזבר, לבין התחייבות של העירייה שאינה כספית, הדורשת את חתימת ראש העירייה והמזכיר.

בענייננו, הן מכתב סיכום הפגישה והן המכתב המתוקן חתומים ע"י מר צבי אמיתי, מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה במועד הרלבנטי, בלבד. ראש העירייה אינו חתום על אף אחד מהמכתבים, ומכאן שהתחייבות העירייה אינה מקיימת את דרישת הצורה הקבועה בסעיף 203, בין אם נראה בה התחייבות כספית, ובין אם נראה בה התחייבות רגילה, ועל כן החוזה בטל לפי סעיף 30 לחוק החוזים.

לאור ההתפתחות שחלה בפסיקה בעת האחרונה, שפורטה לעיל, יש לבחון, האם במקרה דנן, לאור שיקולי הצדק, יש לחייב את העירייה לקיים את התחייבותה ולתת לעותרת את ההנחה בארנונה שעליה סוכם, על אף שהחוזה בטל.

הטענות המרכזיות של העותרת בהקשר זה הן חוסר תום לב של העירייה, הסתמכות העותרת על ההבטחה שניתנה לה ושינוי מצבה לרעה בעקבות זאת.

האם במקרה דנן העירייה נהגה בחוסר תום לב שיש בו כדי להגמיש את תוצאות הדרישה הצורנית הקבועה בסעיף 203? אני סבורה כי יש להשיב לשאלה זו בחיוב, ממספר טעמים.

ראשית, במקרה דנן המשיבה נאחזת בדרישה הצורנית הפורמאלית הקבועה בסעיף 203, כאשר מבחינה מהותית, הישיבה בה סוכמו הדברים התקיימה במשרדו של ראש העיר, בנוכחותו ובנוכחות נציגים נוספים של המשיבה. מכאן שאין ספק כי ראש העיר ידע על ההתחייבות, אף אם לא חתם עליה בעצמו. כן היו מכותבים בשני המכתבים עליהם מסתמכת העותרת, כמי שנמסרו להם העתקים של המכתבים, בעלי התפקידים הרלבנטיים בעירייה, כדלקמן: ראש העיר, מנכ"ל העירייה, גזברית העירייה, יועץ כספי לראש העיר, הממונה על ההכנסות ומנהלת מחלקת החיובים. כל בעלי התפקידים הללו, האמונים על נושא הכספים בעירייה, לא העלו כל טענה ביחס לתוקף ההתחייבות, עד לאחר שהעותרת פעלה על פי ההתחייבות, העתיקה את משרדיה לפתח תקווה, ונוכחה לגלות שהיא אינה מקבלת את ההנחה בארנונה שעליה סוכם.

בהקשר זה יש לציין, כי בין מרץ 2004, מועד הוצאת המכתב המתוקן, לבין אפריל 2006, מועד תחילת הפעילות בנכס לאחר שהועתק לפתח תקווה, עברו כשנתיים. במשך תקופה זו, ואף לאחר שעברה העותרת לפ"ת, לא פנה אליה אף אחד מבעלי התפקידים הנ"ל ולא הודיע לה כי התחייבות העירייה בטלה. רק לאחר שהגיעו לידי העותרת חיובי הארנונה הראשונים, נודע לה כי ההנחה שעליה סוכם לא ניתנה לה בפועל.

כמו כן, שני המכתבים נחתמו ע"י מר צבי אמיתי, מנהל אגף השומה והארנונה בעירייה בתקופה הרלבנטית. מדובר בהתחייבות ספציפית שניתנה בכתב, שנחתמה על ידי בעל תפקיד רלבנטי בכיר, ובידיעתם של כל הגורמים הרלבנטיים בעירייה, ולא בהתחייבות בעלמא שניתנה על ידי פקיד זוטר כלשהו בעירייה.

כמו כן, כפי שנכתב הן במכתב סיכום הפגישה והן במכתב המתוקן, ההנחה בארנונה לגבי תעשייה חדשה שמוקמת או מועתקת לאזורי תעשייה בפ"ת אושרה עפ"י החלטת מועצת העירייה בישיבתה מיום 18.1.04 (סעיף 2 בשני המכתבים). יצוין, כי על פי פרוטוקול ישיבת המועצה מיום 18.1.04 (נספח ב' לכתב התגובה מטעם המשיבה), נכחו בה, בין היתר, ראש העירייה, מנכ"ל העירייה, גזברית העירייה והיועץ הכספי לראש העיר. משנודע לעותרת על מדיניות זו של המשיבה, וכי בהתאם לה, התחייבה המשיבה גם כלפי גופים נוספים, ביניהן אף חברת ביטוח אחרת (נספח ו' לעתירה), התחייבות העירייה למתן הנחה בארנונה נראתה סבירה וישימה ולא הייתה לעותרת סיבה לפקפק בה.

שנית, במקרה דנן, התחייבות העירייה למתן הנחה בארנונה לעותרת, אינה מחווה של רצון טוב בלבד כלפי העותרת, והיא נועדה לקדם את מטרות העירייה, ובכללן למשוך עסקים ומפעלי תעשייה לתחומה. מכאן, שמאחורי מתן ההתחייבות עומד אינטרס של המשיבה, לתת תמריץ לעותרת לעבור לתחומה. התחייבות זו היוותה שיקול מכריע עבור העותרת שהסתמכה עליה, פעלה בהתאם, והעתיקה את משרדיה מתל אביב לפתח תקווה, על כל הכרוך בכך. במובן זה, ניתן לומר כי מעבר העותרת לתחומה של העירייה בעקבות התחייבות העירייה, מיטיב עם העייריה ותושבי העיר, וכי היה לה אינטרס ברור ומוצהר בהעתקת עסקים ומפעלים לתחומה, ובכללם גם משרדי העותרת.

בהקשר זה אציין, כי אני מקבלת את טענת העותרת בדבר הסתמכות ושינוי מצבה לרעה, שכן אין מחלוקת בדבר העובדה שהעותרת העתיקה את משרדיה לפתח תקווה, כאשר מטבע הדברים, מהלך זה כרוך בעלויות מעבר, לרבות עזיבה של חלק מהעובדים ותשלום פיצויים.

בבג"צ 9098/01 גניס נ' משרד השיכון פ"ד נט(4) 241 נקבע, כי ניתן לראות בהגשמת אינטרס ההסתמכות חלק מעיקרון תום הלב. כך נכתב שם בעניין זה:

".. ניתן לראות בהגשמת אינטרס ההסתמכות חלק מעקרון תום-הלב. מהמשפט הפרטי הועבר אינטרס ההסתמכות למשפט הציבורי.. מנאמנותה של הרשות הציבורית נגזרת חובתה לפעול בהגינות, ביושר, בסבירות ובמידתיות. מאלה נלמדת חובה להתחשב באינטרס ההסתמכות של הפרט.. ".

עוד ראו לעניין זה דבריה של פרופ' נילי כהן, "צורת החוזה", הפרקליט לח (תשמ"ט) 383, 420-421:

…"ראוי להעניק תפקיד מרכזי לשני רכיבים: האחד, האם התחולל שינוי מצב בעקבות החוזה (הבלתי אכיף או הבלתי תקף), כגון שהוא קויים או שהיתה עליו הסתמכות; השני, מהי מידת אשמתו של הצד המתנער מביצוע החוזה. משקלם המצטבר של שני הרכיבים הוא שיכריע אם במקרה נתון ניתן לוותר על דרישת הכתב".

במקרה זה מדובר בהסתמכות מלאה תוך שינוי מצב לרעה, הכל בהסתמך על התחייבות העירייה.

שלישית, מן הראוי שכאשר עירייה או מי מטעמה מתחייבים למתן הנחה בארנונה, יציינו במפורש, במסגרת התחייבותם, ויידעו את הגורם שכלפיו התחייבו, כי התחייבותם אינה סופית וכי היא מותנית באישור של גורם חיצוני. כל שכן כאשר מדובר בהתחייבות שהגורם שהיא נעשתה כלפיו עשוי להסתמך עליה ולשנות את מצבו לרעה, כפי שארע במקרה דנן.

המשיבה טוענת כי יידעה את העותרת על כך שההנחה טעונה את אישור שר הפנים, ומפנה לסעיף 4.1 למכתב המתוקן, שם נכתב כי "תעריף זה כפוף לאישור שרי הפנים והאוצר". במכתב סיכום הפגישה מיום 3.2.04 לא נכתב דבר על הצורך באישור שר הפנים. מהמכתב המתוקן אליו מפנה המשיבה עולה, כי סעיף 4 מתייחס להנחה אחרת שאינה נדונה במסגרת העתירה דנן, לעניין "תעריף חדש למשרדים חדשים" כפי שנקבע בסעיף 3 למכתב.

להלן סעיפים 3 ו-4 למכתב:

"3. כן גם, אושר תעריף חדש למשרדים חדשים שיוקמו או יועתקו לאזור תעשייה בפ"ת מגודל 1,501 מ"ר ומעלה..

4. לתשומת לב!!

4.1 תעריף זה כפוף לאישור שרי הפנים והאוצר.

4.2 משרדים חדשים מסוג הנ"ל, לא יהיו זכאים לקבלת הנחה כלשהי אחרת, עבור משרדים חדשים באזורי תעשייה עפ"י תעריף הנ"ל.

..

6. לביטוח הישיר תוענק הנחה שיעור 20% למשך שלש שנים, לפי בקשתכם, עם העתקה ותחילת השימוש באזור התעשייה בפ"ת, ולאחר קבלת הודעה בכתב מראש." (ההדגשות במקור).

סעיף 6 למכתב המתוקן הדן בהנחה בארנונה נשוא העתירה, נכתב לאחר סעיפים 3-5 העוסקים ב"תעריף החדש", שלא נדון במסגרת העתירה שלפניי, כאמור. לפיכך, מהמכתב עולה, כי ההנחה בארנונה שעליה סוכם, היתה עתידה להינתן ללא קשר ל"תעריף החדש" המותנה באישור השרים כאמור. על פי סעיף 6 למכתב המתוקן, ההנחה בארנונה היתה עתידה להינתן לבקשת העותרת, עם העתקת משרדיה לאזור התעשייה בפ"ת ותחילת השימוש בהם, ובלבד שתודיע על כך בכתב מראש.

התחייבותה של העירייה כלפי העותרת, מבלי ליידע את העותרת באופן ברור ומפורש, כי אף ההנחה בארנונה נשוא העתירה, בדומה ל"תעריף החדש", טעונה אישור של שרי הפנים והאוצר, נגועה אף היא בחוסר תום לב. במיוחד כאשר היה ברור לה שהעותרת צפויה להסתמך על התחייבותה ולהעתיק את משרדיה לפ"ת, על כל הכרוך בכך. בנוסף, כאמור, בין המכתב המתוקן למעבר בפועל חלפו שנתיים. העירייה ידעה על כוונת העותרת לעבור ולא אמרה דבר בעניין חוסר האישור.

רביעית, טוענת העותרת לחוסר תום לב של המשיבה, שהעלתה את הטענה בדבר אי קיום דרישת הצורה הקבועה בסעיף 203 רק לאחר הגשת העתירה, על אף שהתנהלו פגישות ותכתובות בין הצדדים במשך כשנה, בניסיון להגיע להבנה בנושא.

ממכתבי המשיבה (נספחים ג'-ה' לעתירה), עולה כי המשיבה לא התכחשה להתחייבותה, ולא טענה דבר לגבי דרישת הצורה הקבוע בסעיף 203. במכתבה מיום 13.5.07 (נספח ג' לעתירה) טענה המשיבה כי לא ניתן ליתן לעותרת את ההנחה בארנונה מאחר שהעותרת אינה מסווגת כ"תעשייה חדשה", וכי היה בכוונת העירייה להרחיב את מתן ההנחות גם למשרדים חדשים (שאינם עונים להגדרת "תעשייה חדשה"), אך בקשת העירייה לא אושרה ע"י שרי הפנים והאוצר. במכתבה מיום 21.10.07 (שהומצא לעותרת במועד מאוחר יותר), טענה המשיבה כי החלטת העירייה ניתנה תוך חריגה מסמכות וכי היא נוגדת את החוק.

לאור האמור לעיל, אני מוצאת כי העירייה פעלה בחוסר תום לב כאשר התחייבה ליתן לעותרת הנחה בארנונה בשיעור של 60%, כאמור, בהתחייבות שניתנה בכתב ונחתמה על ידי בעל תפקיד ניהולי רלבנטי במשיבה, בידיעתם של כל הגורמים הרלבנטיים בעירייה, לרבות ראש העירייה, ובהתאם למדיניותה הכללית באותה תקופה, שנועדה לשרת את האינטרס של העירייה למשוך עסקים ומפעלים לתחומה, וכעת, לאחר שהעותרת הסתמכה על התחייבות זו והעתיקה את משרדיה לפ"ת, ורק לאחר הגשת העתירה, נאחזת המשיבה בדרישת הצורה הקבועה בסעיף 203.

כן אני מוצאת, כי התחייבות העירייה להנחה בארנונה נשוא העתירה (להבדיל מעניין "התעריף החדש" המצוין במכתב המתוקן), מבלי ליידע את העותרת מראש באופן ברור ומפורש, כי התחייבותה אינה סופית וכי היא טעונה אישור של שרי הפנים והאוצר, במיוחד כאשר ברור לה שהעותרת צפויה להסתמך על התחייבותה ולשנות את מצבה בהתאם, ניתנה שלא בתום לב.

עם זאת, כפי שקבעה כב' השופטת מ' נאור בפסק דין בית הרכב, בכך לא תמה הדרך, ויש לשקול שיקולים נוספים ובהם החשיבות בכך שרשות תעמוד במסגרת התקציב ולא תחרוג ממנו, שגם הוא אינטרס חשוב במשפט הציבורי.

יש לאזן ולשקול אלו מול אלו את חוסר תום הלב של עיריית פתח תקווה אל מול החשיבות שבעמידה על הדרישות הפורמאליות לשם עמידה במסגרת התקציב. במקרה זה מדובר בחוסר תום לב קיצוני העולה כמעט לכדי הטעיה. בנוסף, במקרה זה הייתה הסתמכות מלאה של העותרת על התחייבות העירייה וגם שיקול זה יש לקחת בחשבון. חוש הצדק מחייב, במקרה זה, כאמור בסעיף 31 סיפא לחוק החוזים, כי לאחר שחברת הביטוח קיימה את התחייבותה ועברה לפתח תקווה, תקיים עיריית פתח תקווה את התחייבותה ותיתן לחברת הביטוח את ההנחה בארנונה עליה סוכם.

בנסיבות אלו יש חשיבות לחייב את העירייה ולא לאפשר לה להתכחש להתחייבות שנטלה על עצמה לטובת העותרת. אמנם, במקרה זה לא עמדה ההתחייבות בדרישות החוק, אולם, החשש מכך שעיריות יחרגו ותפגע מסגרת התקציב אינו גבוה שכן, כפי שציינה כב' השופטת מ' נאור, לא מדובר בקביעה אפרורית שעקרון תום הלב גובר, אלא באיזונים בכל מקרה ומקרה. עוד יש לזכור כי בכל מקרה ניתן יהיה לתבוע את נושא המשרה הרלבנטי, ועובדה זו גם היא תרתיע מפני התחייבויות שאינן עומדות בדרישות הדין.

בנסיבות העניין, לאור חוסר תום הלב הקיצוני של עירית פתח תקווה, ומאחר שהעותרת הסתמכה על התחייבות המשיבה, פעלה בהתאם, והעבירה את משרדיה לפ"ת, על כל העלויות הכרוכות בכך, יש לחייב את המשיבה לקיים את החיוב שכנגד, על אף בטלות החוזה מחמת אי- חוקיות, וליתן לעותרת את מלוא ההנחה בארנונה לה התחייבה העירייה, בשיעור של 60%, בפריסה לשלוש שנים, דהיינו, הנחה בשיעור של 20% לשנה.

על אף שלכאורה ניתן היה לסיים כאן את פסק הדין. בחרתי, בשל חשיבות המקרה, לדון גם בהיבט המנהלי, שמביא, לדעתי, בנסיבות העניין לאותה תוצאה.

ישנם ארבעה תנאים מצטברים לקיומה של הבטחה שלטונית:

הראשון, כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; השני, כי הייתה לנותן ההבטחה כוונה להקנות לה תוקף משפטי; השלישי כי נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה והרביעי, כי אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה (בג"צ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה המסחר והתיירות, פ"ד לב(3) 469; בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(2) 773; בג"צ 4915/00 רשת חברת תקשורת והפקות (1992) בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נד(5) 451).

תנאי מקדמי להיותה של הבטחה מנהלית הבטחה המחייבת את הרשות לנהוג על פיה, הוא עצם קיומה של הבטחה כזו. על הטוען להבטחה מנהלית מחייבת לפרט מה היא ההבטחה, מה הם פרטיה ומי הוא המבטיח. כן עליו לתמוך את טענותיו בראיות (המשפט המנהלי, עמ' 318).

בענייננו ישנה התחייבות קונקרטית וברורה להנחה בארנונה בגין משרדי העותרת, עם העברתם לאזור התעשייה בפתח תקווה. מדובר על הנחה חד-פעמית בשיעור של 60%, שהייתה עתידה להיפרס על פני שלוש שנים, דהיינו הנחה בשיעור של 20% לשנה למשך שלוש שנים.

מכתב סיכום הפגישה נשלח אל העותרת המצוינת כנמענת בראש המכתב, ובסעיף 3 למכתב, נכתב במפורש כי "שיעור ההנחה 20% תוענק למשך שלש שנים, לפי בקשתכם, עם העתקה ותחילת השימוש באזור התעשייה בפ"ת". אף במכתב המתוקן שהציגה המשיבה, נכתב בסעיף 6 באופן מפורש, כי "לביטוח הישיר תוענק הנחה שיעור 20% למשך שלש שנים, לפי בקשתכם, עם העתקה ותחילת השימוש באזור התעשייה בפ"ת, ולאחר קבלת הודעה בכתב מראש"(ההדגשות שלי- מ' א' ג'). מכאן שמדובר בהתחייבות קונקרטית וברורה של העירייה כלפי העותרת להנחה האמורה בשיעור הארנונה.

המחלוקת העיקרית בין הצדדים לעניין קיומם של התנאים לגיבוש הבטחה שלטונית מחייבת, היא שאלת חוקיות ההבטחה. הטענה המרכזית של המשיבה בעניין זה היא, כי ההתחייבות ניתנה בניגוד להוראות חקיקה מפורשות, ועל כן היא בטלה. המשיבה טוענת, כי מאחר שהעותרת אינה נופלת בהגדרת "תעשייה חדשה", לא ניתן לתת לה הנחה בארנונה על פי חוק.

לעניין זה מפנה המשיבה לסעיף 12)ג) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"), הקובע כדלהלן:

"מועצה לא תפחית תשלומי ארנונה כללית אלא אם כן נתקיימו במחזיק בנכס התנאים שנקבעו בתקנות לפי סעיף זה, ובהתאם לכללים ולשיעורם שנקבעו".

תקנה 14 לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993, קובעת כדלהלן:

"14. (א) רשאית המועצה לקבוע הנחה בשיעור המרבי המפורט להלן, למחזיק בבנין המשמש לתעשייה חדשה, בהתייחס לשנת האחזקה שלו בבנין ולשיעור האבטלה באותה רשות מקומית...

(ב) בתקנה זו-

"תעשייה חדשה"- מפעל תעשייתי חדש שהוקם בתחום הרשות המקומית או שהועתק מתחום רשות מקומית אחרת; .."

במסגרת תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007, הגדיר המחוקק את המונח "תעשייה" כדלהלן:

"תעשייה-לרבות מפעלי בניה, מחצבות, בתי תוכנה; "

חברת ביטוח אף אינה נופלת לקטגורית "משרד, שירותים ומסחר", כפי שהוגדרה בתקנות אלה:

"משרד, שירותים ומסחר- לרבות מיתקן חשמל, תחנת אוטובוס, מסעדה, בית קולנוע, תחנת דלק, חנות, רשת שיווק, דוכן, מרכול, בית מרקחת, סניף דואר וסוכנות דואר, שבהם ניתן שירות לציבור ולמעט בנק וחברת ביטוח;" (ההדגשה אינה במקור).

לאור האמור בחוק ההסדרים ובתקנות ההסדרים, העותרת אינה נופלת בהגדרת "תעשייה חדשה", ועל כן לא ניתן לתת לה הנחה בארנונה על פי החוק, אף אם מועצת העירייה החליטה על מתן הנחה בארנונה לגבי נכסים המשמשים כ"תעשייה חדשה" (מבלי להתייחס ליתר המגבלות הקבועות בסעיף 14 לחוק ההסדרים לעניין שיעור האבטלה באחוזים ושיעור ההנחה).

בעניין זה הוסיפה וטענה העותרת, כי תקנה 14 לתקנות ההסדרים המתירה מתן הנחה לתעשייה חדשה היא חקיקת משנה וכי היא מפלה לרעה תעשייה חדשה לעומת משרדים דוגמת אלה של העותרת. טענה זו נטענה לראשונה בעיקרי הטיעון שהוגשו מטעם העותרת, וממילא אין לה מקום בהליך זה.

על כן, אין לי אלא לקבל את טענת המשיבה לפיה ההנחה ניתנה בניגוד לחוק, ועל כן ההתחייבות למתן ההנחה בטלה. לאור האמור מתייתר הצורך לבחון את קיומם של יתר התנאים. עם זאת, יש לציין כי גם לעניין דרישת הסמכות עצמה חל ריכוך מסוים מכוח עקרון תום הלב.

בע"א 2054/98 אחים רויכמן שומרון בע"מ נ' מדינת ישראל, קבעה כב' הנשיאה, השופטת דורית בייניש כי:

"ככלל, בבואנו לבחון את רשויות המדינה בפעולתן כלפי הפרט יש לתת משקל רב לכך שכאשר מדובר בממשלה, התנהגותה ופעולותיה באמצעות אחת מזרועותיה או באמצעות גורם הפועל מטעמה, עשויות ליצור מצג שיחייב את גורמי הממשל באשר הם. קיימות נסיבות שבהן אין להטיל על הפרט העומד אל מול המנגנון הממשלתי, הביורוקרטי, להתמודד עם חלוקת הסמכויות הפנימית של נושאי המשרה השונים, והמדינה תהא מנועה מלהתכחש לפעולותיהם והבטחותיהם של עובדיה גם אם ניתנו בחוסר סמכות...".

עוד ראו דבריהם של אליעד שרגא ורועי שחר בספרם המשפט המנהלי:

"תנאי הסמכות מטיל על האזרח נטל לברר היטב מי היא הרשות המנהלית הפונקציונלית, הרלבנטית, המוסמכת לבוא עימו בדין ובדברים וליתן את ההבטחה המינהלית. תנאי זה מחייב את האזרח להתמודד עם חלוקת הסמכויות הפנימית בתוך הבירוקרטיה המנהלית. חובה זו היא, לעיתים, קשה ליישום ולביצוע. בשל קושי זה חל ריכוך מסוים בתנאי הסמכות.."

(עמ' 321, שם).

לענייננו, גם עם ריכוך שאלת הסמכות לא ניתן במקרה זה לומר כי ההחלטה ניתנה בסמכות. עם זאת, יש להמשיך ולשקול האם במישור המנהלי יש נפקות להבטחה, על אף שהבטחה זו אינה עומדת בדרישות החוק.

לעניין הבטחה שלטונית שניתנה בניגוד לתקנה 14 לתקנות ההסדרים, הפנתה המשיבה לעת"מ (ת"א) 2207/08 טלרד נטוורקס בע"מ נ' עיריית לוד (לא פורסם, ניתן ביום 21.12.08), שם נדון עניינה של חברת טלרד שהעבירה לעיר לוד, בנוסף על הנכס של טלרד שהיה קיים בלוד, חלק נוסף של החברה, כפי הנראה בעקבות הנחה בארנונה שהובטחה לטלרד ע"י עיריית לוד. כב' השופט דוד רוזן קבע שם, כי המסמך בו הובטחה ההנחה חתום ע"י שלושה ממלאי התפקידים הבכירים הנוגעים לנושא: ראש העיר, גזבר העירייה והחשב המלווה, וכי ההבטחה הובנה ופורשה אף ע"י העירייה עצמה כהבטחה שלטונית. אלא שמאחר שרק מועצת העיר רשאית לקבוע הנחה לתעשייה חדשה, ומאחר שלא נתקיימו התנאים למתן ההבטחה על פי תקנה 14 לתקנות ההסדרים לעניין שיעור האבטלה, לא ניתן לקבוע כי המסמך מגבש הבטחה שלטונית. לעניין פסק הדין שניתן בעניין טלרד, יש לציין, כי פסק דין זה ניתן לפני פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין בית הרכב, שם נקבע, כאמור, ריכוך לכללים הפורמאליים מכוח עיקרון תום הלב. מעבר לנדרש יש להדגיש כי על אף שהתביעה נדחתה, כב' השופט רוזן ציין בפסק דינו כי לטלרד היו סיבות טובות לראות במסמך "הבטחה שלטונית" ולפעול בהתאם, הביע את מורת רוחו מהתנהלות העירייה, ולבסוף אף הציע לצדדים להידבר בעניין מתן פיצוי לתובעת. בנוסף, על פסק הדין הנ"ל בעניין טלרד הוגש ערעור.

הלכת בית רכב לעניין "השבה ממותנת" והחלת דוקטרינת הבטלות היחסית, יושמה לאחרונה בהקשר של הבטחה שלטונית בבג"צ 3616/06 פרג' מנצור נ' מדינת ישראל- משרד הפנים (לא פורסם, ניתן ביום 22.3.09)). בפסק הדין בעניין מנצור דובר על הבטחה שלטונית שניתנה בניגוד לחוק ועל כן בטלה. ביהמ"ש הפנה שם, בין היתר, לפסיקה הנ"ל בעניין בית הרכב וזכי כמאל, וקיבל את העתירה בחלקה.

דובר שם על שני עותרים שכיהנו כסגני ראש עיריית עיר הכרמל, שעתרו לתשלום שכרם ולביטול ההחלטה להחזר השכר שכבר שולם להם, שהתקבלה מאחר שסמכויות ראש הרשות לא הואצלו להם כדין. בית המשפט קיבל את העתירה בחלקה, וקבע, כי על אף שהמכתב שעליו הסתמכו העותרים אינו הבטחה מנהלית גרידא, נתקיימו נסיבות חריגות המאפשרות התחשבות בעותרים באופן חלקי, כאשר יש לתת למכתב משקל מסוים. כך נקבע שם בעניין זה:

"הצד הנורמטיבי ברור איפוא כשמש בצהרי היום. לנכחו, ברי כי ראש העירייה והמועצה- שלא הונחו כדבעי על-ידי ייעוץ משפטי בעניין זה- פעלו באופן שגוי בהחלטה מיום 22.12.03.. משום כך אין ספק כי אין מקום לתשלום מלא בעד כל התקופה כולה שבה לא היו המינוי והאצלה כדין..

ואולם, האם נתקיימו חרף האמור נסיבות חריגות המאפשרות התחשבות בעותרים באופן חלקי?.. לא במהרה תחויב הקופה הציבורית מכוח הבטחה מנהלית. הרשות, ובתי המשפט, אמונים על כספי הציבור ואין הם בעלים לעשות בהם כרצונם.. ועם זאת, גם לרשויות חובה מוגברת של תום לב, כד שלא לטענת תקוות שווא בזולת..

הבטחה מנהלית, בוודאי במלוא מובן המלה לא היתה כאן.. גם אם לא הגיע המכתב לדרגת הבטחה מינהלית על פי תוכנו ובזיקה לתנאים שנקבעו בפסיקה, הוא מצדיק- בין השאר- לקח; מכתב מעין זה ראוי שינוסח בייעוץ משפטי, אם כי גם ייעוץ משפטי עלול לטעות. מכל מקום, סבורני כי יש לייחס לו משקל מסוים במכלול, במובן התנהגותן של הרשויות זו כלפי זו.. ברי כי גם בתפקוד משרד הפנים וגורמים נוספים בנידון דידן, הגם שעיקר החובה מוטל על העירייה, נפלו ליקויים...משקלם המצטבר של כל אלה מצדיק התחשבות מסוימת בעותרים..

בבג"צ 9362/03 ריגלר נ' עיריית נתניה.. נזכרה, מפי השופט אלון, הסמיכות שזיהה הנשיא ברק בין הדוקטרינות האזרחיות של השתק ומניעות לדוקטרינת ההסתמכות המנהלית, "שעה שניתן לראות בהגשמת אינטרס ההסתמכות חלק מעקרון תום הלב. מהמשפט הפרטי הועבר אינטרס ההסתמכות למשפט הציבורי.." (בג"צ 9098/01 גניס נ' משרד השיכון, פ"ד נט(4) 241, 284); וכבר דיברנו בחובת תום הלב של הרשות.

ראו בשינויים המחויבים לעניין "השבה ממותנת" בהקשרים אחרים של רשויות מקומיות, גם תוך שימוש בדוקטרינה של הבטלות היחסית (ע"א 6705/04 בית הרכב..; רע"א 10565/07 עיריית עיר הכרמל נ' עו"ד זכי כמאל..). איני מוצא צורך להרחיב כאן בנושאי הבטלות היחסית, שכן סוף דבר שכל הנחלים בענייננו זורמים אל אותו ים, קרי, לפתרון ביניים שיש בו גם תחושת צדק." (ההדגשות שלי- מ' א' ג').

במקרה שלפני אי הצדק זועק מעובדות המקרה. על כך יש להגיע לפתרון שתהיה בו תחושת צדק. לאור המגמה החדשה שהתפתחה בפסיקה, אני סבורה כי בנסיבות המקרה דנן, יש להתחשב בעותרת, לאור הסתמכותה על הבטחת המשיבה והעתקת משרדיה לפ"ת ולאור ההתנהלות הלקויה של המשיבה. לעניין זה פרטתי בהרחבה בסעיף 4 לעיל, בהקשר של התחייבות העירייה כלפי העותרת במישור החוזי.

לאור האמור, אני מקבלת את העתירה ומורה למשיבה ליתן לעותרת את ההנחה האמורה בשיעור של 60%, בפריסה של 20% למשך שלוש שנים. המשיבה תשלם לעותרת הוצאות משפט בסך של 30,000 ₪ בצירוף מע"מ. סכום זה ישא הפרשי ריבית והצמדה עד לתשלום המלא בפועל.

ניתן היום, ט"ז בסיון, תשס"ט (08/06/2009), בהעדר הצדדים.