עע"ם 6685/15 עע"ם 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נגד אספיאדה בע"מ

עע"ם 6685/15

המערערת בעע"ם 6685/15 והמשיבה בעע"ם 6993/15

ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 9.8.2015 בת"צ 60430-01-12 שניתן על ידי כבוד השופטת ד"ר ד' אבניאלי

1. האם ניתן להגיש תובענה ייצוגית לתקיפה של שומת ארנונה בנסיבות שבהן הדין מתווה מסלול ייחודי נפרד להשגה על השומה? שאלה זו היא שעמדה במוקד הערעור שבפנינו בהקשרה של תובענה ייצוגית שהוגשה על-ידי עסקים בתחומי העיר תל אביב-יפו, אשר טוענים כי חויבו בארנונה ביתר עקב סיווג שגוי של נכסיהם.

2. צו הארנונה של עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה) לשנים 2011-2010 כלל מספר קטגוריות של נכסים, שאחת מהן היא "בניינים שאינם משמשים למגורים". במסגרת קטגוריה זו נכללה רשימה של סוגי נכסים שעבורם נקבעו תעריפים מיוחדים, כגון: "מחסנים", "בתי תוכנה", "בנקים", "בריכות שחייה" ועוד (סעיף 3.3 לצו הארנונה). כמו כן, נקבע סיווג שיורי לכל אותם נכסים שלא נקבע עבורם תעריף נפרד (סעיף 3.2 לצו הארנונה). אחד התעריפים המיוחדים הקבועים בסעיף 3.3 הוא "בתי מלאכה ומפעלי תעשיה". נכסים המסווגים בסיווג זה נדרשים לשלם סכום נמוך בהשוואה לתעריף הקבוע לנכסים המסווגים בסיווג השיורי.

3. ביסודם של ההליכים שבפנינו עומדת מחלוקת באשר לאופן החלתו של צו זה על עסקים שמגדירים עצמם מכוני יופי בתחומים של קוסמטיקה, טיפוח הציפורניים, קעקועים ו"פירסינג" (להלן: מכוני יופי). אלה טוענים כי יש לחייבם בארנונה על יסוד סיווג של "מלאכה ותעשיה", ולא לפי הסיווג השיורי של "בניינים שאינם משמשים למגורים".

4. המשיבים בעע"ם 6685/15, שהם גם המערערים בעע"ם 6993/15 (ויכונו להלן, לצורך הנוחות, המשיבים) מנהלים מכוני יופי בתחומי העיר תל אביב-יפו. בשנות המס 2010 ו-2011 העירייה חייבה את נכסיהם על-פי הסיווג השיורי של "בניינים שאינם משמשים למגורים". המשיבים לא הגישו השגות על חיובם בשנת 2010. לעומת זאת, המשיבים הגישו השגות על חיובם בארנונה לשנת 2011, בטענה כי יש לשייך את הנכסים שבניהולם לקטגוריה של "מלאכה ותעשיה" ולא לסיווג השיורי, אלא שהשגות אלה נדחו. בהמשך לכך, המשיבים הגישו עררים על דחיית ההשגות לוועדת הערר על קביעת ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו (להלן: ועדת הערר).

5. בעוד העררים תלויים ועומדים הגישו המשיבים לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד העירייה (ת"צ 60430-01-12). הבקשה כוונה לשינוי סיווגם של מכוני היופי לסיווג של "מלאכה ותעשיה", ולהשבת הפרשי החיוב בארנונה לכל המכונים מסוגם כתוצאה משינוי הסיווג לתקופה של 24 חודשים שקדמו למועד הגשת הבקשה. במקביל, בשנת 2012 חזרו בהם המשיבים מן העררים שהגישו והם נמחקו.

6. בלב טענותיהם של המשיבים בבקשה לאישור התובענה הייצוגית עמד פסק דינו של בית משפט זה בבר"ם 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל-אביב-יפו נ' חברת מישל מרסייה בע"מ (20.12.2010) (להלן: עניין מישל מרסייה). בפסק הדין נקבע כי יש לסווג מספרה כ"בית מלאכה" לצורך חיובה בארנונה בהתאם לקטגוריות הרלוונטיות בצו הארנונה של העירייה באותה תקופה. המשיבים הצביעו על כך שקיים דמיון רב בין מספרות לבין מכוני יופי וטיפוח מבחינת טיב השירות שניתן בעסקים אלה, ולפיכך טענו כי יש להחיל עליהם סיווג זהה לצורכי ארנונה. כמו כן, המשיבים טענו כי עבודתם במכוני היופי דורשת מאמץ פיזי מוגבר וטומנת בחובה חשיפה לפציעות גוף, ועל כן קיימת הצדקה לשייך אותם לסיווג המקל של "מלאכה ותעשיה" על פני הסיווג השיורי.

7. מנגד, העירייה טענה כי אין לאשר את הבקשה להגיש תובענה כייצוגית – הן מטעמים פרוצדוראליים והן מטעמים לגופו של עניין. במישור הפרוצדוראלי נטען כי הבקשה לאישור תובענה ייצוגית במקרה זה מהווה ניסיון לעקיפת ההליכים הקבועים בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). העירייה טענה כי לצורך פנייה לבית המשפט בטענות שהועלו יש להקדים ולנקוט הליכים של השגה וערר בהתאם לחוק הערר. לטענתה, למנהל הארנונה קיימת סמכות ייחודית לדון בעילות הנוגעות לסיווג הנכס, ולא ניתן להעלות טענות הנוגעות להן במסגרת של תובענה ייצוגית. לגופם של דברים, נטען כי במכוני היופי לא מתבצעת פעילות העולה בגדר "מלאכה" כי אם פעילות של מתן שירותים, אשר חוסה לטענת העירייה תחת הסיווג השיורי. בנוסף לכך, נטען כי לא ניתן ללמוד מעניין מישל מרסייה, אשר עסק במספרות, לצורך חיוב בארנונה של מכוני יופי, שיש להם אף מאפיינים של סוגי עסקים אחרים, לרבות כאלה שעוסקים בתחום הטיפולים הפרא-רפואיים.

8. להשלמת התמונה, גם אם אין לדברים רלוונטיות ישירה לתקופה שעליה נסבים הערעורים דנן, ראוי להוסיף, כי בעקבות פסק הדין בעניין מישל מרסייה תיקנה העירייה את צו הארנונה לשנת 2012, כך שבסעיף 3.2 לצו, תחת הסיווג השיורי שעניינו "בניינים שאינם משמשים למגורים", נוספו המילים "לרבות משרדים שירותים ומסחר". כן ראוי לציין שהעירייה המשיכה לחייב את מכוני היופי לפי סיווג זה של "בניינים שאינם משמשים למגורים" גם בהמשך (בשנת 2012 ואילך).

9. ביום 10.6.2013 קיבל בית המשפט המחוזי (השופטת ד"ר ד' אבניאלי) את הבקשה לאשר את התובענה כייצוגית. ביום 22.1.2014 נדחתה בקשת רשות ערעור שהוגשה על ההחלטה לאשר את התובענה הייצוגית, תוך הבהרה כי טענותיה של העירייה בעניין זה שמורות לה והיא תהיה רשאית להעלותן במסגרת הערעור על פסק הדין הסופי, ככל שהדבר יידרש (בר"ם 6199/13 עיריית תל-אביב-יפו נ' אספאידה (22.1.2014))).

10. ביום 9.8.2015 התקבלה התובענה הייצוגית עצמה. בית המשפט המחוזי קבע כי הסיווג הנכון של העסקים מושא התובענה הוא "מלאכה ותעשיה", תוך השוואה לפסיקה בעניין מישל מרסייה. בית המשפט המחוזי הוסיף והביע את צערו על כך שניהול התובענה לא נחסך וחייב את העירייה להשיב את כספי הארנונה שנגבו ביתר מחברי הקבוצה ב- 24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה. לכל אחד מהתובעים המייצגים נפסק גמול של 10,000 שקל ולבא כוחם נפסקו 30,000 שקל כשכר טרחה.

11. שני הצדדים הגישו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי.

12. ביום 28.10.2015 התקבלה בקשה שהגישה העירייה לעכב את ביצוע פסק דינו של בית המשפט המחוזי בשל נטייתו של מאזן הנוחות לטובתה (השופט י' עמית).

13. בערעור מטעמה (עע"ם 6685/15) העירייה תוקפת את פסק הדין, כשהיא ממקדת טענותיה במיוחד בהחלטה לאשר את התובענה כתובענה ייצוגית. בהקשר זה, העירייה שבה וטוענת כי לא היה מקום לאשר תובענה ייצוגית בעניין של סיווג ארנונה בשל כך שהיא מהווה "מסלול עוקף" להליך המחייב שנקבע בחוק, אשר מושתת על הגשת השגה וערר. בנוסף לכך, העירייה סבורה כי מחלוקת בעניין של סיווג נכס לצורכי ארנונה היא לעולם מחלוקת פרטיקולרית המתייחסת לנכס קונקרטי, ולכן אין מדובר בהליך המתאים לתובענה ייצוגית. לגופו של עניין, העירייה חוזרת על טענתה לגוף הדברים כי אין לסווג את העסקים שבפנינו בסיווג של "מלאכה" לצורכי ארנונה.

14. מנגד, המשיבים טוענים כי הטענות שהעלו הן בעלות חשיבות כללית לנוכח העובדה שהן נוגעות לנישומים רבים. כמו כן, נטען כי התובענה הייצוגית נשענת על עילות שאינן מצויות בסמכותם של מנהל הארנונה וועדת הערר, ובהן הפליה וחוסר סבירות. על כן, המשיבים סבורים כי יש לדחות את הטענות כי התובענה הייצוגית מהווה "מעקף" של מסלול ההשגה הקבוע בדין. בהמשך לכך, בערעור מטעמם (עע"ם 6993/15) המשיבים טוענים כי היה על בית המשפט המחוזי לפסוק השבה לא רק ביחס לתקופה של 24 חודשים שקדמו להגשת הבקשה לתובענה ייצוגית (היינו, ביחס לשנות המס 2010 ו-2011), אלא גם ביחס לתקופה שחלפה מאז הגשת הבקשה. לטענת המשיבים, העירייה המשיכה לחייב בארנונה את מכוני היופי לפי הסיווג השיורי גם בשנים העוקבות להגשת הבקשה לאישור (משנת 2012 ואילך), ולכן יש לחייב אותה בהשבה גם ביחס לשנים אלה. כמו כן, נטען כי הגמול ושכר הטרחה לתובעים המייצגים ולבא-כוחם נפסקו במקרה זה בשיעור נמוך וללא יחס מתאים לסכום התביעה.

15. במענה לכך טענה העירייה כי אין מקום לפסוק השבה מעבר לשנתיים שקדמו להגשת התובענה הייצוגית, לנוכח לשונו של סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו - 2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות). סעיף זה, כך נטען, מגביל במפורש את תקופת ההשבה שבה תחויב רשות ל- 24 החודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה.

16. לאחר ששקלתי את הדברים הגעתי לכלל דעה כי דין ערעורה של העירייה להתקבל ואילו דין ערעורם של המשיבים להידחות, וכך אציע לחברותיי לעשות.

17. אני סבורה שהדין עם העירייה בטענה העקרונית שעמדה במרכז ערעורה – היינו, שעל דרך הכלל, לא ניתן לברר טענות הנוגעות לסיווג נכסים לצורכי ארנונה במתכונת של תובענה ייצוגית מחמת קיומו של מסלול סטטוטורי חלופי שנקבע בדין לצורך כך. לנוכח קביעה זו, ממילא מתייתר הדיון בערעורם של המשיבים.

18. בעיקרו של דבר, להשקפתי הטעם לקבלת הערעור נעוץ בכך שהבקשה לאישור תובענה ייצוגית הוגשה על-ידי מי שלא יכול היה להגיש אף תביעה אישית בבית משפט באותו עניין. כידוע, כדברי השופט (כתוארו אז) מ' חשין, התובענה הייצוגית "לא נתכוננה – מעיקרה – כזכות מהותית וכעילת תביעה. תובענה ייצוגית, עם כל חשיבותה – וחשיבות רבה נודעת לה – אין היא אלא כלי דיוני לאיחודן של תביעות רבות" (ראו: דנ"א 5712/01‏ ברזני נ' בזק, חברהישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(6) 385, 417 (2003). ראו עוד: ע"א 3955/04 רייזל נ' בנק לאומי לישראל בע"מ, פקה ו(2) (4.7.2005); בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת, פסקה 24 (29.8.2011); אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 1385-1383 (מהדורה שתים-עשרה, 2015)). בענייננו, וכפי שיפורט להלן, לפי דיני הארנונה, טענה שעניינה סיווג בלתי מתאים יש להעלות בהליך הסטטוטורי שנקבע לכך – הגשת השגה, ובהמשך לכך, על-פי הצורך, הגשת ערר והגשת ערעור מינהלי. כל אחד מן הנישומים, בפני עצמו, נדרש ללכת בדרך זו ביחס לטענתו האישית, ולכן אינו יכול להגיש תביעת השבה. ברי כי קבוצה של נישומים אינה יכולה להגיש תובענה בנסיבות שבהן יחידי הקבוצה לא יכלו לעשות כן.

19. ההכרעה בעניין שבפנינו מחייבת להקדים ולהתייחס להסדר המיוחד שחל על ביקורת שיפוטית בענייני ארנונה – אשר קבוע בחוק הערר – ולעמוד על הטעמים שביסודו.

20. חוק הערר מורה כי נישום המבקש להעלות טענות בעילות מסוימות רשאי לעשות כן תחילה באמצעות הגשת השגה למנהל הארנונה, ובהמשך לכך על-ידי הגשת ערר על החלטתו של מנהל הארנונה לוועדת הערר. רק לאחר שימצה הליך זה יוכל הנישום להביא את עניינו לפתחו של בית המשפט, וזאת במתכונת של הגשת ערעור מינהלי (סעיף 6(ב) לחוק הערר; סעיף 5 ופרט 7 לתוספת השנייה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס - 2000 (להלן: חוק בתי משפט לענינים מינהליים)). רשימת העילות שיוחדו למסלול ההשגה הקבוע בחוק הערר נמצאת בסעיף 3(א) לחוק, כדלקמן:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות;

(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג – שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס (ההדגשה אינה במקור – ד' ב' א').

21. המכנה המשותף של העילות המפורטות בסעיף 3(א) לחוק הערר הוא שהן בעלות אופי עובדתי-קונקרטי. אחת מהן היא העילה הנוגעת לשימוש בנכס (ובכלל זה סיווג הנכס לצרכי ארנונה), היא העילה הרלוונטית לענייננו.

22. בבסיס ההסדר הקבוע בחוק הערר עומדים מספר טעמים. ראשית, טענות הנוגעות לסיווג הראוי של נכסים כרוכות בדרך כלל בבירור עובדתי נרחב, אשר מצריך לעתים את בדיקת המצב בנכס, באופן שמתאים להתקיים בפני אנשי מקצוע העוסקים בתחום הרלוונטי (כמו אלה שמשמשים, במקרים רבים, כחברים בוועדת הערר). שנית, סדרי הדין הגמישים ומאפיינים ייחודיים נוספים של הליכי ההשגה והערר מאפשרים לקיים הליך יעיל, זול ומהיר, באופן יחסי. שלישית, במסגרת הליך ההשגה מתגבשת התשתית העובדתית הנדרשת להכרעה אשר תשמש את בית המשפט אם וכאשר הסכסוך יובא להכרעה בפניו. לבסוף, בהסדרים אלה יש כדי להקל, ולו במעט, מן הנטל שבו נושאים בתי המשפט בתחום הארנונה (על היתרונות הגלומים בפעילותם של טריבונלים מינהליים בכלל, ושל ועדות הערר לענייני ארנונה בפרט, ראו: רע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 491-490 (2000) (להלן: עניין עיריית רעננה); עע"ם 8470/13 קרן קיימת לישראל נ' עיריית נצרת, פסקה 4 (11.11.2014) (עניין עיריית נצרת); הנריק רוסטוביץ, עופר צוק וערן פייביש ארנונה עירונית: השגה, ערר וערעור 20-17 (2016) (להלן: ארנונה עירונית)).

23. על בסיס טעמים אלה גובש הכלל שלפיו אין לעקוף את המסלול הקבוע בחוק הערר אלא במקרים חריגים. לא אחת נקבע כי מקום בו נישום נמנע מנקיטתם של הליכי השגה וערר על יסוד טענה מהטענות הקבועות בחוק הערר, בית המשפט ייטה שלא לאפשר להעלות טענות אלה במסגרת הליך אחר שהחל בבית משפט (ראו למשל: עניין עיריית רעננה, בעמ' 492; רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ (3.6.2008) (להלן: עניין גיא לוי); עניין עיריית נצרת, בפסקאות 5-4; ע"א 2827/11 בן דור נ' מועצה מקומית גבעת זאב, פסקה 25 (3.11.2013) (להלן: עניין בן דור); בר"ם 901/14 ויקטור נ' עיריית חיפה, פסקה 32 (6.7.2014); ארנונה עירונית, בעמ' 48-44, 66-57). הפסיקה הכירה אמנם בקיומו של "פתח צר" המאפשר לבית המשפט להיזקק להכרעה במחלוקת גם כאשר הנושא נתון להליך של השגה וערר במקרים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת (עניין עיריית רעננה, בעמ' 492; עניין גיא לוי, בפסקאות 10-8). אולם, הובהר כי פנייה בדרך הזו "חורגת מדרך השיגרה ושמורה למקרים חריגים בלבד, ובכפוף לסייג זה אין לערב את בתי המשפט בהכרעות ראשוניות במחלוקות הנתונות להשגה ולערר" (עניין עיריית רעננה, בעמ' 493). במרוצת השנים בית המשפט אכן אפשר לתקוף חיוב בארנונה על דרך של עתירה מינהלית במקרים ייחודיים שבהם התעוררו שאלות משפטיות עקרוניות שטרם נדונו (ראו: ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773, 781-779 (2002) (להלן: עניין ט.ט. טכנולוגיה); עע"ם 259/05 שי נ' עיריית נצרת עילית, פסקה 6 (6.11.2011). במאמר מוסגר יוער כי בשני מקרים אלה לא הוכרעה עד תום השאלה אם הטענות שנדונו בהם בכלל נמנות עם העילות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר). בצד זאת, הודגש כי אין לחרוג מהכלל לפיו טענות הנוגעות לסיווג הנכס צריכות להתברר בהליכי ההשגה הקבועים בחוק הערר "אף אם השאלה שבמחלוקת מגלה פוטנציאל להשפעות רוחב" (ראו: עניין עיריית נצרת, בפסקה 5). שיקולים חריגים נוספים שעשויים להצדיק עקיפה של הליכי השגה וערר נוגעים למודעותו של האזרח להליכי ההשגה המינהליים ומידת הפגיעה ועיוות הדין שיגרמו לו כתוצאה מחסימת דרכו לערכאות השיפוטיות ה"רגילות" (עניין ט.ט. טכנולוגיה, בעמ' 780; עניין גיא לוי, בפסקה 10).

24. אכן, ישנן טענות בעילות אחרות בענייני ארנונה שאותן ניתן ואף ראוי להביא לבית המשפט בדרך של עתירה מינהלית, כדוגמת טענה בדבר אי-חוקיות של צו הארנונה או טענה כי חיוב הארנונה אינו חוקי מאחר שהוא מנוגד להסכם שנעשה עם הרשות המקומית (ראו: סעיף 3(ב) לחוק הערר; עע"ם 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, פסקאות 10-4 (5.9.2005); בר"ם 7095/11 יהודה טוניק ושות' משרד עורכי דין נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב, פסקה 5 (9.11.2011); בר"ם 3429/12 אלדר ר.ש בע"מ נ' עיריית תל אביב – מנהל הארנונה, פסקה 4 (6.6.2012)). כמו כן, בית המשפט הכיר באפשרות כי בית משפט אזרחי ידון בענייני ארנונה כאשר עילת התביעה היא התרשלות של הרשות (בר"ע 2824/91 עיריית חיפה נ' לה נסיונל חברה ישראלית לביטוח בע"מ (16.10.1991); רע"א 7669/96 עיריית נהריה נ' קזס, פ"ד נב(2) 214 (1998)). אולם, באותן עילות שהוגדרו בסעיף 3(א) לחוק הערר דרך המלך היא צעידה בנתיב שהחוק מתווה – השגה, ערר, ורק אז הגשת ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים (בכפוף להוראת סעיף 3(ג) לחוק, אשר מאפשרת להעלות בתנאים מסוימים בפני בית המשפט טענת "אינני מחזיק", אף אם לא הועלתה במסגרת הליכי השגה וערר, אלא שטענה זו אינה מענייננו כאן (ראו: עניין גיא לוי, בפסקה 7)).

25. אין בעובדה שעסקינן בתובענה ייצוגית כדי לשנות מעקרונות אלה. כפי שצוין לעיל, תובענה ייצוגית היא אמצעי דיוני לתביעה משותפת עבור יחידים שלכל אחד ואחד מהם הייתה עומדת זכות תביעה בבית משפט אילו היה בוחר לנקוט בהליך אינדיווידואלי. היא אינה מצמיחה זכות תביעה מעבר לכך. יחיד, לו היה מבקש להגיש תביעה לבית המשפט בלי שפעל בהתאם להליכים הקבועים בחוק הערר, היה נדחה על הסף מאחר שלא צעד בנתיב הסטטוטורי לבירורן של טענות בעניין סיווג נכסים. התוצאה לא תהיה שונה במקרה של הגשת תובענה ייצוגית בשם קבוצה של נישומים שלא נקטו את ההליכים הנדרשים. ואכן, מדוע יפנה נישום לדרך של הגשת השגה, ערר ועוד ערעור, על-פי הצורך, אם ניתן באבחת חרב אחת להביא את עניינו אל בית המשפט במישרין בדרך של תובענה ייצוגית? הכרה באפשרות להגיש תובענה מינהלית כאמור עלולה לאיין למעשה את הדרך שהותוותה בחוק ובפסיקה (ראו והשוו: עניין בן דור, בפסקה 25 לחוות דעתי ובפסקה ב' לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין).

26. ראוי להדגיש, כי דברים אלה יפים ביחס לתובענות ייצוגיות בעילות הקבועות בסעיף 3(א) לחוק הערר, שהסמכות בהן מסורה לוועדת הערר. לעומת זאת, מובן כי אין מניעה להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות להשבת כספים שנגבו על-ידה בארנונה, בעילות שאינן נמצאות בסמכותה של ועדת הערר (ראו למשל: בר"ם 1781/15 עיריית ראש העין נ' סולריס סוככים בע"מ (21.7.2015); בר"ם 6367/15 עיריית קרית מוצקין נ' זיני (3.11.2015)).

27. ענייננו נמנה עם סוג המקרים הנופלים לגדר סמכותה של ועדת הערר לפי סעיף 3(א) לחוק הערר. על כן, בהתאם למוסבר לעיל, אין המשיבים יכולים לעקוף את החובה להגיש השגה וללכת בנתיב הסטטוטורי הנובע מכך. בית המשפט המחוזי קבע שהמשיבים נקטו בדרך של הגשת השגה וערר כפי שנדרש. על כן, כך קבע בית המשפט המחוזי, הבקשה לאישור התובענה הייצוגית לא מהווה ניסיון לעקוף את המסלול הקבוע בדין. ואולם, לא כך הם פני הדברים. ראשית, המשיבים לא הגישו השגות ביחס לשנת 2010; העררים שהגישו לשנת 2011 נמחקו בלי שניתנה בהם הכרעה; ובין חברי הקבוצה נמצאים גם מכוני יופי שכלל לא הגישו השגה או ערר באף אחת משנים אלה. שנית, אף אם המשיבים היו מתחילים לפסוע בדרך של הגשת השגה וערר כפי שמורה החוק, היה עליהם להגיש ערעור מינהלי, כמתואר לעיל. אף שבשני המקרים מתקיים ההליך בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים קיימים הבדלים בין שני ההליכים, לרבות באופן שבו ניתן להשיג על פסק הדין בהליכים אלה לבית משפט זה. אין לומר אפוא שהמשיבים מיצו את ההסדר שנקבע בדין לתקיפתו של סיווג נכס לצורכי ארנונה.

28. כמו כן, יש לדחות את טענות המשיבים כי לוועדת הערר לא נתונה הסמכות לדון בטענותיהם מחמת היותן טענות עקרוניות המבוססות על עילות של הפליה וחוסר סבירות. לאמיתם של דברים, טענותיהם של המשיבים הן טענות לטעות בסיווג נכסיהם על-ידי העירייה, עילה המנויה בסעיף 3(א) לחוק הערר (ראו עוד: עניין מישל מרסייה, בפסקה ל"ה). אף אם טענה זו משותפת למספר נכסים, אין בכך כדי לשנות את העובדה כי דינה להתברר במסלול שנקבע לצורך כך בחוק.

29. קיומו של הליך חלופי בדמות הליכי ההשגה הקבועים בחוק הערר מוביל אפוא למסקנה כי לא היה מקום לאשר את התובענה כייצוגית בנסיבות העניין. על המשיבים היה לשטוח את טענותיהם במסגרת השגה וערר מינהלי, ובמקרה של דחיית הטענות – להגיש ערעור מינהלי לפי הוראותיו של חוק הערר.

30. דרך אחרת להצגת הדברים היא זו: אילו נקטו המשיבים בהליכי השגה וערר וזכו – הרי שלא הייתה עומדת להם עילת תביעה; אילו נקטו בהליכים אלה ונדחו טענותיהם – ודאי וודאי שלא הייתה עומדת להם עילה כזו; ואם לא עשו כן, ממילא אין הם יכולים לתבוע את הרשות בהליך פרטני, ועל כן גם לא במסגרת של תובענה ייצוגית.

31. המסקנה שאליה הגעתי מתבססת על קיומו של ההליך הקבוע בחוק הערר כ"דרך המלך" לתקיפת החיוב בארנונה על יסוד טענות הנוגעות לסיווג נכסים. בצד זאת, ראוי להדגיש כי חרף יתרונותיה של התובענה הייצוגית אף שיקולי מדיניות נוספים אינם תומכים בהכרח בהגשת תביעה כאמור על יסוד טענות הנוגעות לסיווג ארנונה.

32. אכן, לכלי הדיוני של תובענה ייצוגית יתרונות רבים. לכאורה, חלק מיתרונות אלה שוקלים לטובת שימוש בתובענה הייצוגית מקום שבו הכרעה בטענה מסוימת עשויה להיות רלוונטית לציבור רחב של נישומים. כך למשל, ניתן לטעון שנקיטת ההליכים הקבועים בחוק הערר באופן אינדיבידואלי עלולה להוביל – בשלב ראשון – להכרעות סותרות בעניינם של נישומים שונים. יתרה מכך, קיים חשש שאפילו יתקבלו טענותיו של נישום פלוני בוועדת הערר, העירייה לא תחיל את הקביעות בעניינו גם על נכס בעל מאפיינים דומים של נישום אלמוני (ראו והשוו: עע"ם 5767/12 אלמוג יזמות תל אביב בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו, פסקה 46 (18.6.2015)). אולם, בסיכומו של דבר, דומה שאין בשיקולים אלה כדי להכריע את הכף, כמוסבר להלן.

33. לצד היתרונות הגלומים בתובענה הייצוגית, כלי דיוני זה מעורר קשיים במקרים שבהם נדרש בירור אינדיבידואלי מעמיק ביחס לפרטים שונים הנמנים עם הקבוצה. אכן, אין הכרח כי כל השאלות המתעוררות בגדר התובענה הייצוגית תהיינה משותפות לכל חברי הקבוצה. אולם, שונוּת רבה מדי בין חברי הקבוצה או צורך בהתמודדות עם שאלות אינדיבידואליות בהיקף משמעותי עשויים להוביל למסקנה כי התובענה הייצוגית אינה הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת (ראו: ע"א 6887/03 רזניק נ' ניר שיתופי אגודה ארצית שיתופית להתיישבות, פסקאות 27-24 (20.7.2010)). קושי מסוג זה עשוי להתעורר אף בענייננו, לנוכח האופי הפרטני של טענות הנוגעות לסיווג נכס לצורכי ארנונה. כידוע, הכרעה בסיווג של נכס לצורכי ארנונה צריכה להיות מבוססת על בדיקה פרטנית, הנטועה במאפייניו של כל נכס. אכן, הסיווג מתבצע בהתאם לקטגוריות שונות ולהיבטים עקרוניים. אולם, אין בכך כדי לקבוע חזקות גורפות או לשלול את הבחינה העובדתית-קונקרטית. כך למשל, אין הכרח כי סיווגו של מתקן קירור פשוט יהיה זהה לזה של מפעל הקפאה מורכב, והוא הדין גם ביחס למקרים אחרים, כדוגמת סוגים שונים של הוצאות לאור או של מכבסות (ראו: בר"ם 1711/13 מנהלת הארנונה בעיריית חולון נ' תוצרת חקלאית מובחרת בע"מ (12.5.2013); בר"ם 2723/10 הוצאת ספרים עם עובד בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב-יפו, פסקה 3 (23.5.2010); עע"ם 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים, פסקה 12 (4.2.2015)). אם כן, אופייה של הבחינה האינדיבידואלית הנדרשת לצורך סיווג נכס עשויה להוות שיקול נוסף לכך שתובענה ייצוגית אינה הדרך היעילה וההוגנת לברר תביעת השבה המבוססת על טענה לסיווג שגוי של נכסים לצורכי ארנונה. הדברים מקבלים משנה תוקף לנוכח ההנחה כי לבעל עסק שמחויב בארנונה על-פי סיווג שגוי עדיין קיים תמריץ לתקוף את השומה בעניינו על בסיס אינדיבידואלי (ראו והשוו: ע"א 5378/11 פרנק נ' אולסייל (22.9.2014); אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס"ו - 2006" הפרקליט מט 131, 146-145 (2007)).

34. לנוכח המסקנה שאליה הגעתי מתייתרת, כאמור, ההכרעה ברבות מן השאלות האחרות שהתעוררו בפנינו, לרבות בשאלה האם מכוני יופי ודומיהם ראויים לסיווג כמו זה שעליו הוחלט בעניין מישל מרסייה לגבי מספרות. אני סבורה שהתשתית העובדתית המלאה להשוואה לא הונחה בפנינו וממילא לא הוכחה. שאלות מסוג זה צריכות להתברר ו"להתבשל" במסגרת הליך שתחילתו בהשגה והמשכו בערר, באופן שיגיע, במידת הצורך לבית המשפט זה (השוו גם: עניין מישל מרסייה; בר"ם 1676/15 ברודקאסט וידאו ש.ב. בע"מ נ' מנהל הארנונה בתל אביב-יפו (9.6.2016)).

35. לא ניתן לסיים מבלי להתייחס לחשש שאי-הכרה באפשרות להגיש תובענה ייצוגית במקרים מסוג זה תאפשר לרשויות המקומיות לנקוט בגישה של "הפרד ומשול", מבלי שהחלטה עקרונית בסוגיה שמתעוררת בדיני ארנונה תזכה את הרבים. ניתן להבין חשש זה, אך דומה שיש לו מענה, ולו חלקי. כאשר נדחית טענה עקרונית של רשות מקומית בעניין סיווג, גם אם על יסוד אינדיבידואלי, וההתדיינות מסתיימת בפסק דין סופי ומחייב, חזקה על הרשות שהיא תיישם את העקרונות שעליהם הורה בית המשפט גם בעניינם של נישומים אחרים באותו מצב. יוער, כי למעשה בא-כוחה של העירייה הבהיר בדיון שנערך בפנינו שזו הדרך אשר בה צועדת העירייה לאחר שניתן פסק דין בעל היבטים עקרוניים לעניין סיווג ארנונה, גם אם הקביעות בו הן לחובתה (ראו גם: רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרויקטים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נז(3) 220, 272 (2003); ע"א 1535/13 מדינת ישראל נ' איבי, פסקה 19 לחוות דעתה של חברתי השופטת א' חיות ופסקה 6 לחוות דעתי (3.9.2015)).

36. לבסוף, לא מיותר לחזור ולהזכיר כי המגבלה על הגשת תובענה ייצוגית במקרה זה נובעת מן המדיניות החקיקתית בכל הנוגע לבכורה הניתנת לבירור טענות מסוימות בענייני ארנונה בפני ועדות ערר. בכל הנוגע לטענות אחרות – הדרך להגשתן של תובענות ייצוגיות פתוחה, בהתקיים התנאים הקבועים לכך בחוק התובענות הייצוגיות.

37. בשלב זה, הגיעה לידי חוות דעתה מאירת העיניים של חברתי השופטת חיות. חברתי חולקת עלי וסבורה כי אין מניעה להגיש תובענה ייצוגית גם בגין אותן עילות שנופלות לגדרו של מסלול ההשגה בחוק הערר, ובלבד שהיא עומדת בעקרונות שקובע חוק תובענות ייצוגיות לאישורה של תובענה כזו. חוות דעתה של חברתי נדרשת לחשש מפני ריקון מתוכן של האפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות בגין גבייה של תשלום חובה שלא כדין גם בהקשרם של חוקים אחרים. היא מציגה את השאלה "האם יש טעם טוב להבחין בהקשר זה בין נישומי מס הכנסה לנישומי ארנונה", ומשיבה עליה בשלילה. בהמשך לכך, היא קובעת כי "הגישה לפיה מי שנדרש לברר את תביעתו האישית בנוגע לתשלום חובה שבו חויב במסלול סטטוטורי מיוחד אינו רשאי להגיש תובענה ייצוגית בגין גביית יתר שלא כדין, תצמצם במידה ניכרת את תשלומי החובה שניתן להגיש בעניינם תובענה ייצוגית" (פסקה 4 לחוות דעתה של חברתי השופטת חיות). לאחר ששבתי ועיינתי בדברים, נותרתי בדעתי. יחד עם זאת, הצגת השאלות כפי שנעשתה על-ידי חברתי מסייעת לי לחדד את העמדה שעמדה בבסיס חוות דעתי.

38. בעיקרו של דבר, ברצוני להדגיש כי עמדתי בנושא שבפנינו נגזרת מן הייחוד של מסלול ההשגה בדיני הארנונה, שהוא מסלול שונה ובעל מאפיינים מיוחדים בהשוואה לחלק ממסלולי ההשגה האחרים שאליהם התייחסה חברתי. מסלול ההשגה בדיני הארנונה הוא בעל שני מאפיינים ייחודיים. ראשית, החובה להגיש השגה למנהל הארנונה, ובהמשך לכך ערר לוועדת ערר, נסבה על עילות צרות ומוגדרות, בעלות מאפיינים עובדתיים-קונקרטיים בעיקרם (ראו לעיל בפסקאות 21-20 לחוות דעתי). לעומת זאת, בתחום מס ההכנסה הגשת השגה אינה מוגבלת לעילות מסוימות, ויכולה להשתרע על כל מחלוקת מול פקיד השומה, גם כזו שהיא בעלת מאפיינים משפטיים מובהקים. שנית, וחשוב אף יותר, בתחום דיני הארנונה, במקרים שבהם נדחית ההשגה, הליך הביקורת הראשוני על ההחלטה המינהלית מתקיים בפני ועדת ערר. משמעות הדברים היא שהמחוקק סבר כי הבירור העובדתי ייעשה בפני גוף מקצועי, מעין שיפוטי, וינוהל מחוץ למערכת בתי המשפט. הכרה באפשרות להגיש תובענה ייצוגית מבלי לעבור במסלול האמור משמעותה היא הכנסת הבירור העובדתי-קונקרטי בנושאי ארנונה אל תחומם של בתי המשפט, בניגוד לבחירה להעבירו אל ועדת ערר. גם בעניין זה מובחנים דיני הארנונה מדיני מס ההכנסה. כאשר נישום במס הכנסה מבקש לערער על החלטה לדחות את ההשגה שהגיש לרשות המינהלית – הוא אינו נדרש לפנות לטריבונל מינהלי, אלא יכול להגיש ערעור לבית משפט מחוזי (סעיף 153 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]). אם כן, בשונה מאשר בדיני הארנונה, בתחום מס ההכנסה הביקורת השיפוטית הראשונית על החלטתה של הרשות מתבצעת על-ידי בית המשפט, ולכך השפעה מכרעת על היקף הבירור העובדתי שמתבצע על-ידו (ראו למשל: ע"א 4160/13 סלע בנגב חברה לעבודות עפר, כבישים ופיתוח בע"מ נ' מנהל מע"מ באר-שבע, פסקה כ"ח (10.5.2015)).

39. אם כן, ככל שמתעוררת השאלה במה שונה עניינם של חייבי הארנונה מנישומי מס הכנסה התשובה בעיניי ברורה – ההסדר החקיקתי בשני התחומים הוא שונה מעיקרו. הדגש בהקשר הנוכחי אינו מושם בכך שהחקיקה מכירה בהליך של השגה, אלא בכך שבירור ההשגה מוביל להתדיינות בפני טריבונל מינהלי, בעל כשירות שונה מזו של בית משפט, וזאת בהתייחס לעילות עובדתיות מוגבלות שבעניינן יש חשיבות לבחינת נסיבותיו של כל מקרה.

40. אני סבורה שהמקרה שלפנינו אינו מצריך הכרעה בסוגיה המורכבת של היחס בין הליך ההשגה בדיני מס הכנסה לבין תובענות ייצוגיות בתחום דיני המס, שאף לא שמענו טענות בעניינה. אין ספק שדיני מס ההכנסה אינם אמורים להישאר מחוץ לעולמן של התובענות הייצוגיות. עם זאת, במשך הזמן יצטרך להתברר היחס שבין הליך ההשגה לבין הגשת תובענות כאלה. אני סבורה כי המענה לשאלה אימתי ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית במקרים אחרים שבהם הדין מכיר בהליך של השגה טומן בחובו סוגיות כבדות משקל. על קצה המזלג אציין כי סוגיה זו מעלה שאלות בדבר הפרשנות של החוקים הספציפיים הקובעים את הליכי ההשגה; שיקולים שעניינם התמריצים לנישום לפנות בהליכים השגה; חובת ההגינות החלה על הפרט במערכת היחסים עם הרשות בהקשר של מיצוי הליכים טרם הגשת תובענה ייצוגית; שאלת הקשר בין הגשת השגה לזכאות להיכלל בקבוצה ועוד.

41. מכל מקום, למיטב ידיעתי הסוגיה טרם התבררה לגופה בבית משפט זה. יחד עם זאת, ראוי לציין, כי במישור העובדתי אין לומר שתביעות השבה ייצוגיות בדיני מס הכנסה מתבררות מבלי שנבחנת בהן השאלה האם יש צורך להקדים הגשת השגה לנקיטה בהליך של תובענה ייצוגית. מבלי לנקוט עמדה, אציין כי בבש"א (מחוזי ת"א) 30602/07 מדינת ישראל – רשות המסים נ' גבע (4.2.2009) נקבע על-ידי השופט מ' אלטוביה כי הגשת תובענה ייצוגית בתחום דיני מס ההכנסה צריכה להיות מיוסדת על מיצוי "המסלול השומתי" קודם להגשת הבקשה לאישור התובענה. זאת, בכפוף למקרים חריגים שבהם לא נדרשת הגשת השגה או שעניינם במחלוקת פרשנית משפטית מובהקת (ראו: שם; בש"א (מחוזי ת"א) 32091/07 רדעי נ' רשות המסים בישראל, פסקאות 13-12 (22.9.2009)). כפי שצוין, הסוגיה טרם נדונה לגופה בבית משפט זה (אף לא בעע"ם 7206/12 לוי נ' רשות המסים (30.6.2014) שאליו מפנה חברתי) ולשיטתי אין זו המסגרת הראויה להכריע בה.

42. חברתי סבורה שהכלל לפיו יש ללכת במסלול ההשגה והערר בעילות הקבועות בסעיף 3(א) לחוק הערר יפה כל עוד המחוקק לא התיר לברר אותן תביעות במסלול דיוני אחר, ומסלול כזה הוא, לשיטתה, חוק תובענות ייצוגיות (בפסקה 1 לחוות דעתה של חברתי). בהקשר זה, היא מצביעה על כך שחוק תובענות ייצוגיות, אשר מאפשר להגיש נגד רשות תביעה להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, לא הגביל זכות זו כך שתחול רק על עילות שלא נקבע בעניינן מסלול דיוני מיוחד (בפסקה 3 לחוות דעתה של חברתי). אולם, גם חוק בתי משפט לענינים מינהליים שהקנה לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לדון בעתירה מינהלית בענייני ארנונה (פרט 1 לתוספת הראשונה לחוק זה) לא פורש כפותח מסלול מקביל לזה של הגשת השגה וערר, במקרים שבהם הדבר נדרש (ראו: עניין עיריית נצרת, בפסקאות 5-4). אינני סבורה שחוק תובענות ייצוגיות שונה מחוק בתי משפט לעניינים מינהליים בעניין זה. חוק תובענות ייצוגיות נועד להביא שינוי מהותי בדרכי ההתדיינות במשפט הישראלי, ואילו חוק בתי משפט לעניינים מינהליים הוא חוק מכונן שנועד להכניס שינוי רבתי בתחום הביקורת השיפוטית.

43. לבסוף, אבהיר כי בבסיס חוות דעתי עמדה הפסיקה הענפה שהכירה בחשיבות שימורו של המסלול הסטטוטורי של חוק הערר. כפי שציינתי, פסיקה זו הכירה בקיומו של "פתח צר" המאפשר לבית המשפט להיזקק להכרעה במחלוקת גם כאשר הנושא נתון להליך של השגה וערר במקרים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת (ראו לעיל בפסקה 23 לחוות דעתי). לאחר שקראתי את חוות דעתה של חברתי סברתי שראוי להבהיר שאותו "פתח צר" לא נסגר גם כשמדובר בהגשת תובענה ייצוגית. לאמור, במקרים חריגים שבהם מתעוררת שאלה משפטית עקרונית המשותפת לנישומים רבים, והדעת נותנת כי אין טעם בבירור הטענה במסגרת הליכי השגה והערר, בית המשפט עשוי להכיר בהצדקה להגיש תובענה ייצוגית חלף צעידה במסלול הסטטוטורי הקבוע בסעיף 3(א) לחוק הערר. אולם, מקרים אלה צפויים להיות חריגים ביותר, ולנוכח המתואר לעיל בחוות דעתי אינני סבורה שהמקרה דנן, אשר בו נדרשת בדיקה של מהות הפעילות בעסק, נמנה עמם. הדעת אף נותנת כי מקרים חריגים מסוג זה צפויים להיות כאלה שלפרט אין כל תמריץ לנקוט בהם הליך פרטני (השוו לפסקה 33 סיפא לחוות דעתי). אוסיף ואבהיר, הגם ששאלה זו אינה בפנינו, כי לשיטתי באותם מקרים חריגים אין מקום לכך שהגשת השגה על-ידי הפרט הנוגע בדבר תעמוד לחייב הארנונה לרועץ. ראוי שלא ליצור תמריץ שלילי להגשת השגה, הליך מעשי שעליו הורה המחוקק. במקרים חריגים אלה הגשת השגה לא תהיה תנאי, אך גם לא תיצור מחסום מלהיכלל בקבוצה עליה חלה התובענה הייצוגית.

44. לקראת סיום, ניתן לומר שהמקרה שבפנינו מזמן "מפגש פסגה" בין שני מוסדות דיוניים שמערכת המשפט שלנו חפצה ביקרם – הטריבונלים המינהליים התורמים תרומה חיונית לבירורם של סכסוכים קונקרטיים בין הפרט לרשות, מחד גיסא, והתובענה הייצוגית, מאידך גיסא. אני סבורה שבמקרה שבפנינו יש לתת בכורה לשימור המסלול של התדיינות בפני ועדות הערר לארנונה, על מכלול היתרונות הגלומים במסלול זה (ראו לעיל בפסקה 22 לחוות דעתי). התובענה הייצוגית – חשיבותה רבה – והדרך אליה פתוחה ביחס למכלול של טענות בדיני ארנונה שאינן נופלות לגדר העילות הקבועות בחוק הערר (ראו לעיל בפסקה 26 לחוות דעתי), כמו גם במקרים חריגים שאינם מענייננו.

45. אשר על כן, אילו תישמע דעתי, יתקבל ערעורה של העירייה ויידחה ערעורם של המשיבים, כך שפסק דינו של בית המשפט המחוזי יבוטל. בנסיבות העניין, כל אחד מהמשיבים ישלם לעירייה הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בהליך זה בסך של 5,000 שקל (בסך הכל 15,000 שקל יחד).

1. אכן, חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) קובע מסלול דיוני של השגה וערר לבירור טענותיו של נישום כלפי הרשות המקומית בעילות הקבועות בסעיף 3(א) לחוק הערר. ואולם, אינני סבורה כי מסלול דיוני זה שנקבע בחוק הערר מוציא בהכרח את האפשרות להגיש נגד רשות מקומית תובענה ייצוגית הנסמכת על אחת מאותן עילות ובלבד שבקשת האישור המוגשת בהקשר זה צולחת את תנאי הסף שהוצבו בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות). העילה אשר בגינה אושרה התובענה הייצוגית בענייננו נוגעת, כפי שציינה חברתי, לסיווגם של מכוני יופי בתחומים של קוסמטיקה, טיפוח ציפורניים, קעקועים ו"פירסינג" (למען הנוחות יקראו מכונים אלו להלן יחד: מכוני יופי). על פי חוק הערר השגה על טעות שנפלה "בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו" יש להגיש במסלול הדיוני הקבוע באותו חוק (סעיף 3(א)(2)). ואולם, לא אוכל להצטרף למסקנתה של חברתי כי "לא ניתן לברר טענות הנוגעות לסיווג נכסים לצורכי ארנונה במתכונת של תובענה ייצוגית מחמת קיומו של מסלול סטטוטורי חלופי שנקבע בדין לצורך כך" (פסקה 17 לחוות דעתה). חברתי התייחסה בהקשר זה להלכה לפיה "כאשר קובע המחוקק מפורשות דרך ייחודית לערעור או להשגה על החלטה כלשהי – מינהלית או שיפוטית – אזי על המערער לפנות ולילך בדרך זו" (בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע"מ‎ ‎נ' עיריית קרית אתא, פ''ד מו(1) 793, 799 (1992); עוד ראו: רע"א 2425/99‏ריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ''ד נד(4) 481, 492 (2000)). אך, כלל זה כוחו יפה מקום שבו לא התיר המחוקק לברר את אותן התביעות גם במסלול דיוני אחר, ובלשון בית משפט זה "אין הוא יכול ללכת בדרך אחרת, אלא אם כן החוק עצמו משאיר בידו את הברירה" (ע"א 175/77‏ מדינת ישראל נ' בדיע רמאדאן, פ''ד לב(2) 673, 675-674 (1978)). להשקפתי, ככל שמדובר במסלול התובענה הייצוגית הותיר המחוקק את הברירה בידי הנישום והוא מאפשר לו במקרים מתאימים להמיר את מסלול התביעה האישית בעילות הקבועות בסעיף 3(א) בחוק הערר, במסלול התובענה הייוגית.

2. הגישה לפיה התובענה הייצוגית "היא בבחינת המשך לזכות התביעה האישית" עלתה בפסיקתו של בית משפט זה עוד טרם חקיקתו של חוק תובענות ייצוגיות (ראו: דנ"א 5712/01‏ ברזני נ' בזק, חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ''ד נז(6) 385, 403 (2003)), ובתזכיר חוק תובענת ייצוגיות, התשס"א - 2005 (להלן: תזכיר חוק תובענות ייצוגיות) צוין בהקשר זה כי תובענה ייצוגית נועדה למצבים שבהם "התביעה הפרטנית אינה הליך יעיל ומעשי" (שם, בעמ' 12). במילים אחרות, מוסד התובענה הייצוגית נועד לאפשר לתובעים מסוימים לבחור האם לתבוע בדרך של הגשת תביעה אישית או בהליך ייצוגי. זכות הבחירה הזו מעוגנת בסעיף 11 לחוק תובענות ייצוגיות לפיו רשאים חברי הקבוצה המיוצגת לצאת ממנה באמצעות מתן הודעה לבית המשפט, ובמקרים מסוימים המנויים בסעיף 12 לחוק ניתנת לחברי הקבוצה האפשרות לבחור אם להצטרף להליך הייצוגי או לתבוע באמצעות תביעה אישית נפרדת (וראו לעניין זה: תזכיר חוק תובענות ייצוגיות, בעמ' 31-28; וכן: סטיבן גולדשטיין "הערות על חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו - 2006" עלי משפט ו' 7, 24-23 (התשס"ז)). חוק תובענות ייצוגיות הקנה, אפוא, את הזכות לבחור בין שני מסלולים דיוניים שונים: הראשון, הוא הגשת תביעה אישית במסלול הדיוני הרגיל (או המיוחד) שנועד לבירורה; והשני, הגשת תובענה ייצוגית במסלול הדיוני שנקבע בחוק תובענות ייצוגיות. משמעות הדבר היא כי מי שהגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית בעניין מסוים אינו "עוקף" את המסלול שנקבע בדין לבירור תביעתו האישית אלא רק מממש את זכות הבחירה שהעניק לו המחוקק וצועד במסלול הדיוני שהותווה לבירור תביעתו האישית ביחד עם תביעות נוספות שעילתן דומה. דבריםאלו נכונים הן כאשר מדובר בתביעות נגד גופים פרטיים והן כאשר מדובר בתביעות נגד רשויות ציבוריות באותם עניינים המנויים בתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות.

3. חיזוק למסקנה זו ניתן למצוא בעובדה שהמחוקק לא סייג בדרך כלשהי את הוראת פרט 11 שבתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות לפיו ניתן להגיש תובענות ייצוגיות "להשבת סכומים שגבתה [רשות] שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר", ולא קבע כי תביעות השבה אשר נקבע מסלול דיוני מיוחד לבירורן אין להגיש לגביהן תובענה ייצוגית. מכאן ניתן להסיק כי המחוקק ביקש להותיר בידי מי שלטענתו נגבו ממנו תשלומי חובה שלא כדין את הברירה אם להגיש תביעה אישית או תביעת השבה ייצוגית. חזקה על המחוקק שאילו היה מעוניין לחסום את מסלול התובענה הייצוגית בפני מי שלבירור תביעתו האישית נקבע מסלול דיוני מיוחד דוגמת זה שבחוק הערר, היה קובע זאת מפורשות.

4. נשאלת השאלה האם יש טעם טוב להבחין בהקשר זה בין נישומי מס הכנסה לנישומי ארנונה? בעיניי קשה להצדיק את העמדה לפיה המסלול הדיוני שקבע המחוקק לבירור תביעותיהם האישיות של נישומים החייבים בארנונה חוסם אותם מלהגיש תובענה ייצוגית בהינתן העובדה שקיומו של מסלול סטטוטורי דומה לבירור טענות בנוגע לגביית יתר של מס הכנסה, אינו מונע הגשת תובענות ייצוגיות. ודוקו – נישומים החייבים בארנונה ובמס הכנסה אינם היחידים הנדרשים לברר את תביעותיהם האישיות במסגרת מסלול דיוני מיוחד. ישנם תשלומי חובה רבים שנקבע לגביהם מסלול סטטוטורי ייחודי לבירור טענות והשגות (ראו, למשל: סעיפים 83-82 לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו - 1975; סעיף 5ח לחוק מס קניה (טובין ושירותים), התשי"ב - 1952; סעיפים 90-87 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963; ופרט 14 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965). לפיכך, הגישה לפיה מי שנדרש לברר את תביעתו האישית בנוגע לתשלום חובה שבו חויב במסלול סטטוטורי מיוחד אינו רשאי להגיש תובענה ייצוגית בגין גביית יתר שלא כדין, תצמצם במידה ניכרת את תשלומי החובה שניתן להגיש בעניינם תובענה ייצוגית ותרוקן במידה רבה מתוכן את פרט 11 שבתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות.

5. על כן, אני סבורה כי העובדה שקיים מסלול סטטוטורי ייחודי לבירור ההליך האישי היא, כשלעצמה, אינה צריכה להקים מחסום מפני תובענה ייצוגית באותו נושא והשאלה המרכזית שאליה על בית המשפט להידרש בהקשר זה היא - האם "[ה]תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין" (סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות). זאת בהינתן מכלול השיקולים הצריכים לעניין ובהם, בין היתר, עובדת קיומו של מסלול סטטוטורי ייחודי. חברתי השופטת ברק ארז ציינה כי השגות הנוגעות לסיווגו של נכס מצריכות על פי טבען התייחסות לנתונים הקונקרטיים של הנכס ואני נוטה להסכים כי כאשר קיימת מחלוקת בשאלה מהי הפעילות המתנהלת בנכס מסוים תידרש אכן התייחסות לנתוניו הקונקרטיים ושיקול זה פועל כנגד היות התובענה הייצוגית "הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת". אך כאשר מדובר בקבוצת נכסים שהפעילות המתנהלת בהם דומה והמחלוקת נסובה על השאלה העקרונית האם אותה הפעילות באה בגדר סיווג כזה או אחר, כבענייננו, כי אז ניתן לומר שהשיקול הנוגע לשונות בין חברי הקבוצה, אינו מטה את הכף לעבר דחיית הבקשה. שיקול נוסף אשר ניתן לשקול לעניין סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות נוגע לשאלה עד כמה ללא אישור התובענה הייצוגית תתברר המחלוקת העקרונית המועלית בבקשה ובדרך כלל המקרה הטיפוסי שאליו כיוון חוק תובענות ייצוגיות הוא אכן המקרה שבו כל אחד מחברי הקבוצה, מסיבות כאלה ואחרות, לא יגיש הליך אישי. אפיון זה של הליך התובענה הייצוגית קיבל ביטוי בדברי ההסבר להצעת חוק תובענות ייצוגיות שם צוין כי:

6. לדעת חברתי השופטת ברק ארז העובדה שהמערערים אינם רשאים להגיש עתירה מנהלית אישית חוסמת אותם מלהגיש תובענה ייצוגית מנהלית. דעתי, כאמור, שונה ובהקשר זה לא למותר לציין את שכבר צוין לעיל כי מצב דברים שבו תובע נדרש להגיש את בקשתו לאישור תובענה ייצוגית לערכאה שונה מזו המוסמכת לדון בתביעתו האישית, הוא שכיח למדי. למעשה ניתן לומר כי זהו מצב הדברים לגבי הרוב המכריע של הבקשות לאישור תובענה ייצוגית המוגשות. הגושפנקא החוקית לכך מצויה בסעיפים 5(ב)(1) ו- 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות המורים כי:

הנה כי כן, ככל שעסקינן בתביעות השבה נגד רשויות ציבוריות מוציא סעיף 5(ב)(2) את הסמכות לדון בבקשת האישור מידי הערכאות השיפוטיות והמעין-שיפוטיות המוסמכות לדון בתביעותיהם האישיות של חברי הקבוצה המיוצגת, ומרכז אותה בידי בית המשפט לעניינים מנהליים. על כן, מי שמגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות ציבורית לבית המשפט לעניינים מנהליים אינו "עוקף" את הערכאה המוסמכת לדון בתביעתו האישית, הוא פועל כמצוות המחוקק. אל השוני בהסדרי הסמכות הנוגעים לתביעה אישית לעומת בקשה לאישור תובענה ייצוגית, התייחסו גם דברי ההסבר לחוק תובענות ייצוגיות שם צוין:

7. אוסיף ואציין כי לגישתי, העובדה שהמערערים לא השיגו על חיובם בארנונה לשנת 2010 (להבדיל משנת 2011 שבה הגישו השגה אשר נדחתה), אינה חוסמת את דרכם מלהגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית המתייחסת לגביית יתר בשנת 2010. אדרבא, אילו הגישו השגה כזו ונדחו היה בכך בעיני כדי לחסום את דרכם מלנקוט במסלול התובענה הייצוגית, משום שבחרו במסלול התביעה האישית ונכשלו. מבלי להידרש לשאלה האם החלטה בהשגה מהווה מעשה בית דין ביחסים שבין הפרט לרשות (ראו והשוו בעניין זה: ע"א 3604/13 מנהל רשות המסים נ' אייזינגר, בפסקאות 27-22 (10.5.2015)), ניתן לומר כי התנהלות כזו מצד מגיש בקשת האישור עשויה להיתפס כהתנהלות בחוסר תום לב וכנקיטה בהליך אשר בנסיבות כאלה איננו "הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת". עוד אציין כי בעוד אשר את ההשגה כהליך אישי, על הנישום להגיש בתוך 90 ימים מיום קבלת הודעת התשלום, המועד להגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית בגין עילות אשר לגביהן ניתן להגיש השגה אינו תחום בהכרח לפרק הזמן האמור, אם כי בהיותו הליך ייצוגי הננקט במסלול המנהלי אני סבורה כי ניתן להחיל לגביו, ולו בדרך ההיקש, את דיני השיהוי החלים על הליכים מסוג זה. העירייה טענה בהקשר זה כי חוב ארנונה שלא ננקטו הליכים לתקיפתו במועדים שנקצבו לשם כך בחוק, כמוהו כפסק דין חלוט אשר לא ניתן לערער עליו (ראו בעניין זה: עע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ, בפסקה 17 לחוות דעתו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס (15.4.2015)) ולגישתה, חוב ארנונה שלא ננקטו לגביו הליכי השגה במועד שנקצב בחוק הערר הופך לחוב חלוט אשר אם שולם לא ניתן לתבוע את השבתו. גם מטעם זה סבורה העירייה כי לא ניתן להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית להשבת תשלומים אף אם נגבו שלא כדין, ככל שלא הוגשה לגביהם השגה. טענה זו אינה מקובלת עלי מן הטעם שחוק תובענות ייצוגיות מאפשר לתבוע השבה של תשלומי חובה שנגבו ביתר שלא כדין בשנתיים שקדמו להגשת בקשת האישור (ראו: סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות; להבחנה שבין תקיפת חוב חלוט שלא שולם לתביעה להשבת תשלום חובה שנגבה ביתר ושולם במסגרת הליכי תובענה ייצוגית ראו והשוו: רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין, פסקה 27 (‏13.2.2011); עוד ראו: הנריק רוסטוביץ', עופר צוק ערן פייביש ארנונה עירונית - השגה ערר וערעור בעמ' 46 ו- 66 (2016)).

8. נוכח מסקנה זו יש להוסיף ולבחון האם לגופם של דברים היה מקום לאשר את ניהול התובענה כייצוגית במקרה דנן וכן האם היה מקום לקבל את התובענה הייצוגית, כפי שפסק בית המשפט קמא.

סָפַּר שייך אומנם למשקל הלשוני הידוע כמשקל בעלי מלאכה (ראו פסקה כ' לפסק דינו של חברי). אולם קשה לראות "מספרה" כ"בית מלאכה" ובפרט כ"בית מלאכה לייצור". בענייננו מדובר במספרה בה משולבים גם טיפולים קוסמטיים, מניקור, וכיוצא בזה. ואולם, כפי שהראה חברי, הבחירה בענייננו איננה בין סיווג של "שירותים" הנראה לי מתאים יותר למספרה לבין סווג של "בתי מלאכה לייצור", אלא "בין בתי מלאכה לייצור" לבין הסיווג השיורי. הסיווג של "שירותים" אינם קיים בצו ארנונה זה, ואינו קיים גם בצו המאוחר יותר משנת 2006, בו גם הושמטה המילה "לייצור". הבחירה – כל בחירה הניצבת לפנינו – היא בחירה לא מתאימה. בבחירה בין האפשרויות – שאף אחת מהן איננה אידיאלית – אצרף דעתי לדעת חברי (ראו לעניין זה גם: חוות דעתו של השופט ס' ג'ובראן; להבחנה בין "מלאכה" ו"שירות" ראו גם: עע"מ 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים (4.2.2015)).

9. עם זאת אני סבורה כי יש לקבל את ערעור העירייה בחלקו במובן זה שייקבע כי הקבוצה המיוצגת תצומצם ותכלול אך ורק את הנישומים אשר שילמו ארנונה ביתר בשנת 2010 ולא נקטו בהליכי השגה וערר בנוגע לחיובם בארנונה בשנה זו. הטעם לכך הוא שהתובע הייצוגי רשאי אמנם לבחור בין מסלול התביעה האישי ומסלול התביעה הייצוגית אך כפי שבואר לעיל, אין לאפשר לו לנקוט בשני המסלולים במקביל. על כן, נישום שנקט בהליכי השגה בערר בנוגע לשנה מסוימת אינו רשאי לתבוע (בין כתובע מייצג ובין כתובע מיוצג) השבה במסגרת הליך ייצוגי. מן האמור עולה כי המערערים לא היו רשאים לתבוע בהליך ייצוגי השבה של ארנונה אותה שילמו ביתר לשנת 2011, וזאת בהינתן העובדה כי נקטו בהליכי השגה וערר לגבי אותה שנה. מטעם זה אף אין בידם לייצג נישומים ששילמו ארנונה ביתר לגבי אותה שנה. כמו כן, לא היה מקום לאפשר למערערים לייצג נישומים שנקטו בהליכי השגה וערר בשנת 2010, שכן נישומים אלו מנועים אף הם מלתבוע השבה במסגרת ההליך הייצוגי ועליהם להמשיך ולפעול במסלול הדיוני-האישי שבו בחרו.

10. נוכח התוצאה שאליה הגעתי עלי להידרש גם לערעור הנוסף (עע"מ 6993/15) אשר בו מלינים המערערים על החלטתו של בית המשפט קמא שלא לכלול בין חברי הקבוצה נישומים שעילת תביעתם נוצרה בתקופה שבין הגשת בקשת האישור ועד לאישור התובענה הייצוגית. כמו כן מלינים המערערים על מיעוט סכומי הגמול ושכר הטרחה שנפסקו להם.

11. לעומת זאת, הטענות שמעלים המערערים בנוגע לסכומי הגמול ושכר הטרחה שנפסקו להם, הן טענות של ממש. הלכה היא, וכך אף קובע חוק תובענות ייצוגיות, כי בפסיקת גמול ושכר טרחה לתובעים מייצגים יש לתת את הדעת, בין היתר, לתועלת שצמחה לקבוצה כתוצאה מניהול התובענה הייצוגית (ראו: סעיפים 22 ו- 23 לחוק תובענות ייצוגיות; וכן עע"ם 6687/11 מדינת ישראל נ' אבוטבול, בפסקה 33 (‏25.12.2012); ע"א 471/15 אברהמי נ' סלקום בישראל בע"מ, בפסקה 3 (‏11.4.2016)). על כן, מקובל לפסוק בתובענות ייצוגיות נגד רשויות ציבור גמול ושכר טרחה חושב כאחוז מסוים מתוך הסכומים שהושבו או נחסכו לקבוצה המיוצגת בעקבות ההליך הייצוגי (ראו: עע"מ 2978/13 מי הגליל -תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יונס, בפסקה נ"א (‏23.7.2015); עע"מ 9237/12 עיריית מודיעין מכבים רעות נ' א.ש. ברקאי בע"מ (18.5.2014)). במקרה דנן, לא בע בית המשפט קמא מהו הסכום שבהשבתו חייבת העירייה. בית המשפט הורה לעירייה להשיב לחברי הקבוצה המיוצגת את סכומי הארנונה שנגבו מהם ביתר וכן הורה לה להגיש תצהיר בו תמסור נתונים אודות הסכום שהושב והיתרה הבלתי משולמת (פסקה 8(ה) לפסק הדין). בנסיבות אלו, נראה כי לא היה מקום לקבוע את הגמול ושכר הטרחה לו זכאים המערערים במועד מתן פסק הדין, ומן הראוי היה לקבעם לאחר שיימסרו על ידי העירייה נתונים בנוגע לסכום ההשבה בפועל וכאחוז מסוים מתוך סכום זה. אילו נשמעה דעתי, היינו מקבלות על כן באופן חלקי גם את עע"מ 6685/15 במובן זה שהתיק יוחזר לבית המשפט קמא על מנת שיבחן מהם סכומי הגמול ושכר הטרחה שיש לפסוק למערערים לאחר שיימסרו על ידי העירייה הנתונים בנוגע לסכום ההשבה בפועל.

ניתן היום, ‏י"ב באב התשע"ו (‏16.8.2016) לכתבה בנושא