2. השאלה העומדת במרכזה של בקשת רשות הערעור הינה סיווגם של שטחי החניה של המבקשים, המסופחים למבנה עסקי המצוי בהרצליה פיתוח- האם יש להחיל עליהם את הסיווג לצרכי ארנונה של חניונים, דבר שיגרור הנחה משמעותית בארנונה שתוטל עליהם, או שיש לסווגם כ"שטח שרות בבניין שאינו למגורים", סיווג אשר יגרור את חיובם באותו תעריף ארנונה החל על השטח העיקרי (על-פי סעיף 8 במבוא לצווי הארנונה של עירית הרצליה לשנת 1999).

3. המבקשים הם בעלי בניין בהרצליה פיתוח (להלן: הבניין). בשטח המרתף של הבניין מצויים שטחי חניה של כ- 3,700 מ"ר (להלן: שטחי החניה). שטחי החניה כוללים 109 מקומות חניה מסומנים, מרביתם מושכרים בשכירות חודשית לדיירי הבניין השונים תמורת 95$ לחודש (כ-18 ש"ח ליום על-פי חישוב של 22 ימי עבודה בחודש), ו- 15 מקומות ריקים וללא שימוש. המבקשים מחויבים בארנונה כללית בגין שטחי החניה החל מחודש מרס 1999. תעריף הארנונה המוטל עליהם זהה לתעריף המוטל על הבניין, דהיינו תעריף מבני תעשיה.

המבקשים פנו לבית המשפט וטענו כי חיובם בארנונה החל משנת 1999 נעשה שלא כדין בשל שני שינויים מהותיים ובלתי חוקיים שביצעה עירית הרצליה בצווי הארנונה:

א. החל משנת הכספים 1988/1987 שונה הצו כך ששטח "שרות" בבניין שאינו למגורים יחויב בארנונה כללית יחד עם השטח העיקרי באותו בניין ולפי אותו תעריף שחל על השטח העיקרי (סעיף 8 במבוא).

ב. החל משנת 1998 צומצמה בצווים תחולת סיווג "חניון בתשלום", באופן שיחול רק לגבי חניון "הפתוח לציבור הרחב".

4. בצו הארנונה של עירית הרצליה לשנת 1999 נקבע כדלהלן:

כל חניון, בין מקורה ובין שאינו מקורה, שמתקיימים לגביו התנאים הבאים: 1. פתוח לציבור הרחב כל ימות השבוע או בכל ימות השבוע למעט שבת 2. החניה בו נעשית חינם שלא תמורת תשלום, פטור".

פסק דינו של בית משפט השלום

5. בית המשפט דחה (במסגרת בקשה שהגישה המשיבה למחיקה ו/או דחייה על הסף של התובענה) את טענות השיהוי והסמכות שהעלתה המשיבה, וקבע כי מכיוון שעיקר הטיעון של המבקשים מתמקד באי חוקיות סיווג הנכס, בניגוד לחוקי ההקפאה ותקנות ההסדרים במשק המדינה, יש סמכות לבית המשפט לדון בעניין.

בית המשפט סבר כי השינוי שנעשה בצווים לעניין החניון הפתוח לציבור הרחב הינו פסול ומנוגד לחוקי ההקפאה ולכן הוא בטל. לפיכך פירש בית המשפט את המילה "חניון" כמקום המשמש העמדת מכוניות לחנייה ותו לא. בית המשפט ראה בהפחתת התעריפים על ידי המשיבה כהתנהגות שיש בה להצביע על כך כי המשיבה עצמה הרגישה שישנו חוסר סבירות בהחלטתה. בית המשפט קבע כי רשות מקומית אינה יכולה לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב ארנונה לגבי נכס קיים, באופן שיביאו לכך שסכום הארנונה יגדל מעבר להעלאה המותרת על-פי חוקי ההקפאה. "ההבהרה" שנתנה העיריה בצוויה לעניין הגדרת חניון היא למעשה שינוי מהותי.

6. בית המשפט המחוזי קיבל את הערעור שהגישה המשיבה בתיק שבפנינו. בית המשפט קבע אמנם שאין לקבל את טענת השיהוי שהעלתה המשיבה, אך ניתן היה לדחות את התביעה על הסף כבר מהנימוק של חוסר סמכות. בית המשפט קבע כי היה על המבקשים לפנות בדרך של השגה למנהל הארנונה ובמידת הצורך לערור לוועדת ערר ולאחר מכן לערער בפני בית המשפט המנהלי.

אף לגופו של עניין קבע בית המשפט המחוזי כי הדין הוא עם המשיבה, שכן חניון במהותו נועד לשמש לחניה זמנית ומתחלפת, בעוד ששטחי החניה נשואי המחלוקת משמשים באופן קבוע את דיירי הבניין בלבד אשר שכרו את מקומות החניה יחד עם עסקיהם. מקומות החניה הם חלק בלתי נפרד מהנכס. כן ציין בית המשפט כי נכס יסווג על-פי תכליתו העיקרית, ובמקרה הנידון שטחי החניה הם "כלי שרת" של הבניין. בנוסף, פירש בית המשפט את דרישת התשלום בהגדרה כתשלום חד פעמי עבור הזכות להשתמש בשטח לצורכי חניה זמנית ומזדמנת. מכיוון שבענייננו מדובר בתשלום שכירות חודשי שהוא מעין תשלום עבור זכות חזקה מסוימת, רצופה ונמשכת, ייחודית ובלעדית למחזיק ספציפי בלבד, ההגדרה לא חלה על שטחי חניה אלו. לבסוף ציין בית משפט המחוזי כי אין לזקוף לחובת המשיבה את הפחתת תשלום הארנונה למבקשים.

בשלב שני בחן בית המשפט המחוזי את חוקיותו של השינוי השני שנערך על-ידי המשיבה- לפיו שטח שירות בבניין שאינו למגורים יחויב בארנונה כללית יחד עם השטח העיקרי באותו בנין ולפי התעריף החל עליו. בית המשפט קבע כי הואיל והמבקשים לא שכנעו את בית המשפט כי קיים חוסר סבירות קיצוני באמות המידה שנקבעו על-ידי העירייה, אין להתערב בהן.

7. בעניין טענות הסף שהועלו על-ידי המשיבה, המבקשים טוענים כי הסמכות הנתונה למנהל הארנונה ולוועדת הערר מוגבלת לעניינים טכניים ועובדתיים בלבד, ואין להם סמכות לדון בעניינים מהותיים או משפטיים. מכיוון שטענותיהם נסובות בעיקר על אי חוקיות ואי סבירות, הסמכות נתונה לבית המשפט.

לגופו של עניין טוענים המבקשים כי טעה בית המשפט המחוזי בקובעו כי שטחי החניה שבבעלות המבקשים אינם בגדר "חניון" כמשמעו בתקנות. לטענתם, אף אם היה ספק בדבר, היה על הספק לפעול לטובת הנישום. המבקשים טוענים כי על בית המשפט לפרש את המושג "חניון" באמצעות הגדרות מחקיקה אחרת ולא באמצעות הגדרה מילונית. כמו כן, לטענתם, טענות המשיבה כי שטחי החניה שבבעלותם אינם "בתשלום" הינן הרחבת חזית, משום שהן לא הועלו בפני בית משפט השלום. מעבר לכך, המבקשים סבורים כי שטחי החניה שבבעלותם עונים על הגדרת "חניון בתשלום", שכן התשלום מבוצע באופן קבוע, בנפרד וללא קשר עם השטח העיקרי. לטענת המבקשים טעה בית המשפט המחוזי לאורך כל פסק-דינו כאשר התייחס לשטחי החניה כחלק בלתי נפרד משטחי הבניין, וזאת בשעה ששטחי החניה מוחזקים בנפרד על-ידי המבקשים ומחויבים באופן עצמאי ונפרד על-ידי המשיבה. לטענתם, חיוב בהתאם לשיטת המשיבה ייצור מצב אבסורדי, בו שטחי חניה דומים יחויבו בתעריפים שונים בהתאם לסוג הבניין בו הם מצויים, והגבוהים פי כמה מהתעריף החל על חניון עסקי.

9. בשאלת השיהוי, אני מצטרפת לפסיקת שתי הערכאות הקודמות לפיה אין לקבל את טענת המשיבה כי המבקשים השתהו בהגשת העתירה, בעיקר משום שהעתירה הוגשה באותה שנת כספים בה חויבו המבקשים בארנונה כללית ותוך פחות משלושה חודשים מאז נתקבלה אצלם תשובת המשיבה לפנייתם אליה בבקשה לקבל הבהרות הנוגעות לחיובם בארנונה. איני רואה צורך לשוב ולפרט בעניין זה.

10. לעניין שאלת הסמכות. סעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) קובע כי:

הדברים צוטטו בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה, שראתה אף היא חשיבות במגמת ההרחבה של סמכויות ועדות הערר:

"מגמת הפרשנות המרחיבה לסמכויות גופי הערר מגשימה יעד כפול: מצד אחד, היא עונה לתכלית החשובה שבהבאת המחלוקת הראשונית בין האזרח לרשות להכרעה בדרג מקצועי, יעיל, מהיר ומיומן. כמו כן, בדרך כלל היא מקנה לגורם הדן שיקול דעת רחב לסטות מן ההחלטה המקורית וליתן החלטה אחרת תחתיה. מן הצד האחר, מובטח פיקוח שיפוטי על החלטת גוף הערר באמצעות מנגנון הביקורת השיפוטית המבקר את פעולתה בין בערכאה שיפוטית רגילה ובין בבית המשפט הגבוה לצדק" (רע"א 2425/99 עירית נס ציונה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ, פ"ד נד(4) 481, 496).

אלא שבינתיים, ככל שמדובר בוועדות ערר על חיוב בתשלום ארנונה, לא רק שלא הורחבה סמכות ועדת הערר, אלא שזו צומצמה. מקריאת סעיף 3 עולה כי המחוקק הסמיך את המנהל לדון בעניינים ספציפיים בלבד המפורטים בס"ק (א). ס"ק (ב) בא להבהיר, על-פי פשוטם של דברים, כי המנהל אינו מוסמך לדון בטענות של אי-חוקיות בכלל הנוגעות לתשלום הארנונה, וסמכות זו תועבר לבית המשפט. על פירוש זה ניתן ללמוד אף מההיסטוריה החקיקתית. סעיף 3(ב) תוקן במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992. בדיוני הכנסת בקריאה השנייה והשלישית לאישור החוק אמר יו"ר ועדת הכספים, חבר הכנסת גדליה גל, את הדברים הבאים:

יצוין, כי סמכותו של מנהל הארנונה נידונה על ידי בית משפט זה עוד בטרם חקיקתו של סעיף 3(ב), ונפסק כי הסמכות "מצומצמת היא ומוגבלת לנושאים עובדתיים, טכניים ברורים בלבד. שאלות עקרוניות יותר, כמו הקריטריונים שנקבעו לאופן הטלת הארנונה, סבירות גובה הארנונה וכד', אין הוא רשאי להידרש" (בג"ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים נ' עירית קרית אתא, פ"ד מו(1) 793, 799).

מעבר לכך, הפסיקה הכירה בכך שיתכנו מקרים חריגים בהם "עשויה להיות הצדקה לפתוח את שערי בית המשפט בפני האזרח המתדיין כנגד הרשות גם מקום שגוף הערר מוסמך לדון ולהכריע במחלוקת" (עניין עירית נס ציונה, לעיל, בעמ' 499). מדובר במקרים בהם "מתעוררות שאלות בעלות חשיבות עקרונית מיוחדת אשר הדעת נותנת כי ההכרעה בהן תינתן לערכאה השיפוטית כבר בשלב הבירור הראשוני" (שם. כן ראו: ע"א 6971/93 עירית רמת-גן נ' קרשין, פ"ד נ(5) 478).

לפיכך יש לדחות את טענת המשיבה בעניין חוסר סמכותו של בית המשפט.

11. הארנונה היא מס מוניציפלי שמוטל על האזרח במסגרת התשלומים השונים בהם הוא מחויב לרשויות השלטון המקומי, ואשר בעזרתם, בין היתר, מממנת הרשות המקומית את פעולותיה. ההצדקה להטלת הארנונה נובעת מההנאה ומהתועלת שמפיקים הנישומים מהשירותים העירוניים אותם הם מקבלים, כגון: פינוי אשפה, ניקיון, תאורה וכו'. עם זאת, התמורה הניתנת בעד הארנונה היא עקיפה ולא ישירה. כלומר, הנישומים אינם מחויבים בהכרח במחיר השירותים שהם מקבלים, הם אינם משלמים עבור השירותים עובר לקבלתם, ואף לא ניתן למנוע מנישומים שלא שילמו את הארנונה המוטלת עליהם ליהנות מהשירותים המוענקים תמורת המס (ראו ע"א 9368/96 מליסרון נ' עירית קרית ביאליק, פ"ד נה(1) 156, 164).

הארנונה מוטלת מכוח סעיף 8 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים). מכוח זה מותקנות כמעט בכל שנה תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות). כמו כן מכוח חוק זה מוסמכות המועצות הנבחרות של הרשויות המקומיות להוציא את צווי הטלת הארנונה בכל שנה (ראו: הנריק רוסטוביץ, פנחס גלעד, משה וקנין ונורית לב ארנונה עירונית (מהדורה חמישית, התשס"א), בעמ' 65. להלן: רוסטוביץ).

" "חניון" - בין מקורה ובין שאינו מקורה ואשר החניה בו נעשית תמורת תשלום".

בהמשך קובעות התקנות (סעיפים 5, 6) סכום מזערי וסכום מירבי שיוטל על נכסים מסוימים וביניהם חניונים. אין חולק כי התעריף המוטל על שטחי החניה של המשיבה הינו גבוה מהסכום המירבי המוטל בתקנות על חניון.

לפיכך, השאלה העיקרית העומדת בפנינו היא שאלה פרשנית של המושג "חניון" כפי שהוא מוגדר בתקנות. אם נסיק כי שטחי החניה שבבעלות המבקשים כלולים במסגרת הגדרת "חניון" בתקנות, יתחייב מכך כי סיווג שטחים אלו על-ידי המשיבה כמבנה תעשיה (והחל משנת 2000 כשטחי חניה שאינם פתוחים לציבור הרחב) הינו בלתי חוקי. אם, לעומת זאת, נסיק כי ההגדרה של "חניונים" בצו הארנונה של המשיבה זהה להגדרה של "חניון" בתקנות, כי אז נקבע, בשלב זה, כי הסיווג של שטחי החניה של המבקשים על-ידי המשיבה נעשה כדין. עם זאת, עדיין נצטרך לבדוק שתי טענות נוספות המועלות על-ידי המבקשים: האחת- האם ההבחנה שעשתה המשיבה בין חניונים פתוחים לציבור לחניונים שאינם פתוחים לציבור, לראשונה בשנת 1998, מצמצמת את תחולת הסיווג של חניונים שהתקיימה בצווים בשנים הקודמות, ולכן מנוגדת לחוקי ההקפאה, או שמא היא אך בגדר הבהרה מותרת של ההגדרות בצווים של השנים הקודמות; השניה- האם התעריף המוטל על המבקשים הינו בלתי סביר.

13. הגדרת המונח "חניון" בתקנות מעוררת שתי שאלות פרשניות בענייננו: האחת, מהו למעשה "חניון", ובהקשר הצר של תיק זה- האם סיווג נכס כחניון על-פי הגדרה זו מותנה בהיותו פתוח לציבור הרחב. השאלה השנייה עוסקת בהגדרתו של המונח "תשלום" המופיע בהגדרה. השאלות שלובות זו בזו ולכן נדון בהן במקביל.

14. שאלת סיווג חניונים מסוגים שונים לצורך הטלת ארנונה נידונה בפסיקתם של בתי המשפט המחוזיים:

בע"ש 2606/99 בית תיאטראות חניונים בע"מ נ' עירית הרצליה (רוסטוביץ-פסקי דין, לעיל, בעמ' 452) נידונה שאלת סיווגם של שטחי חניה במרתף תת-קרקעי שיועדו לבעלי עסקים ועובדים בבנין בו מצויים שטחי החניה. עבור החניה בשטחים אלו גבתה המערערת מדיירי הבניין דמי חניה חודשיים. הכניסה לשטחי החניה נעשתה באמצעות שלט רחוק שנמסר לידי דיירי הבניין. בית המשפט המחוזי קבע כי הנכס עליו מדובר נופל להגדרת חניון בצו שחוקקה העירייה, לפיה מדובר ב:"חניון מקורה אשר החניה בו נעשית תמורת תשלום". בית המשפט ציין כי הוא לא רואה מקום לסטות מפשוטו של מקרא, בייחוד לאור החזקה שיש לפרש חוק לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו המגן על קניין הפרט.

בת"א (חיפה) 776/00 גולדהמר ושות' נ' עיריית חיפה, תק-מח 2002(2) 285 נידון עניינן של חניות שנמכרו או הושכרו בלעדית לתובעים בבניין משרדים בחיפה. בית המשפט המחוזי דחה את טענת התובעים כי יש לסווג חניות אלו כ"חניון בתשלום", וזאת מהנימוק לפיו בסיווג של "חניון בתשלום" רצה המחוקק לתת תמריץ לחניונים הפותרים את מצוקת החניה. חניון פרטי דוגמת זה של התובעים מעניק סיוע פחות בהרבה לפתרון מצוקת החניה. יצוין כי ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי תלוי ועומד בפני בית משפט זה.

בעת"מ 1037/01 חב' גוש 6420 בע"מ נ' עירית הרצליה (לא פורסם) פסק בית המשפט המחוזי כי אין למצוא פגם בהבחנה של העירייה בין שטחי חניה הפתוחים לציבור הרחב תמורת תשלום לבין שטחי חניה שאינם פתוחים לציבור הרחב ואשר אינם משמשים לחניה תמורת תשלום.

בין התכליות העיקריות שעומדות בבסיס חקיקת המס נמצאות הבטחת הכנסה לרשות הציבורית, ומטרות בעלות אופי חברתי, הכוללות עידוד והגשמת פעולות רצויות, המניבות תועלת לציבור, ומאבק בתופעות שליליות. כמו כן מתקיימות מספר חזקות: חזקה כי דבר החקיקה מבקש להשיג תוצאות צודקות, סבירות והגיוניות; חזקה שתכלית החוק היא למנוע השתמטות ממנו או את עקיפתו; חזקה שתכלית החוק שואפת להרמוניה נורמטיבית (אהרן ברק, "פרשנות דיני המסים", מיסים יא/4 (1997) א-1, בעמ' א-7, א-8. להלן: ברק).

במידה שמוצה הניתוח הלשוני והתכליתי של החוק, והשופט טרם הגיע לתשובה באשר לשאלה המונחת בפניו, עליו לפרש את החוק בהתאם לעקרונות הכלליים של השיטה. כאשר מדובר בחקיקת מס אחד העקרונות הרלוונטיים הוא שמירה על קניין הפרט והגנה עליו מפני התערבות שלטונית (עניין חצור, לעיל, בעמ' 76). לפיכך, במידה שלא נמצאה תשובה, כאמור, במסגרת הפרשנות התכליתית, יש לפרש את הוראת המס לטובת הנישום (ברק, לעיל, בעמ' א-11).

ההגדרה בסעיף 1 לתקנות לסיווג נכס הינה: "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". בית המשפט המחוזי קבע כי חניה היא רק אחת מתכליותיו של נכס המבקשים. עם זאת, תכליתו העיקרית (בין על-פי היתרי הבניה ובין בפועל) היא לשמש את בעלי העסקים בבניין בלבד, ולפיכך הוא בבחינת "כלי שרת" של הבניין ותו לא. לעניין זה, קבע בית המשפט המחוזי, כי לשטחי החניה אין קיום עצמאי והם מהווים חלק בלתי נפרד מהבניין. מובן, כי לגבי כמעט כל נכס ניתן להגדיר באופן שונה את תכליתו העיקרית בהתאם לנקודת המבט של המגדיר או בהתאם למבנה אליו הוא צמוד. עם זאת, אני מניחה כי התשובה האינטואיטיבית לשאלה מהו השימוש בנכס של המבקשים תהיה, כמובן, חניה בו.

מהאמור לעיל עולה, כי הגדרת המונח "חניון" יכולה לסבול גם את פירוש המבקשים, לפיו נכללים בו חניונים דוגמת זה של המבקשים, וגם את פירוש המשיבה, לפיו אין נכללים בהגדרה חניונים שאינם פתוחים לציבור הרחב.

השאלה השניה המתעוררת, כאמור, היא מהו התשלום הנדרש לעניין הגדרת חניון. בית המשפט המחוזי סבר כי כוונת המונח "תשלום" שבהגדרה היא לתשלום חד פעמי עבור הזכות להשתמש בשטח לצורכי חניה זמנית ומזדמנת, ואין הוא כולל דמי שכירות חודשיים על ידי משכירים מסוימים בלבד. עם זאת, מובן כי פרשנות מילולית סבירה של המונח "בתשלום" יכולה להחיל גם פירוש לפיו התשלום הוא על-בסיס חודשי או שנתי.

לפיכך, בשלב זה, לא ניתן להוציא מגדר האפשרויות הפרשניות לא את פירוש המבקשים, ואף לא את פירוש המשיבה. יצוין באמירת אגב, כי כבר הובעה ביקורת על מחוקק המשנה על שלא טרח להבהיר דיין את ההגדרות שבתקנות וכך השאיר שאלות רבות פתוחות וללא תשובה (רוסטוביץ, לעיל, בעמ' 473). אני מצטרפת לביקורת זו, ומבקשת להוסיף, כי חוסר הבהירות גורם לריבוי ההליכים המשפטיים בעניין, לגבית מס מנישומים על סמך הגדרות עמומות שיוצרת תחושת אי-צדק אצל הנישומים, ולחוסר אחידות בגביית הארנונה בין הרשויות השונות שנותנות פירושים שונים להגדרות.

17. כאמור לעיל, אחת מהתכליות העיקריות של חקיקת המס היא השגת מטרות חברתיות ועידוד פעולות רצויות. נראה כי התעריף הנמוך המוחל בתקנות על חניונים לצורך תשלום ארנונה נעשה לאור מצוקת החניה בערים ולמען עידוד יצירת מקומות חניה נוספים. זוהי התכלית העיקרית שבבסיס ההנחה בארנונה המוענקת למחזיקים בחניונים. לאור תכלית זו נבחן איזה משני הפירושים שהוצגו בפנינו מקיים אותה.

18. למסקנה דומה אפשר להגיע אף מבחינה של חקיקה נוספת העוסקת בחניונים. אמנם, המונח "חניון" יכול להתפרש בדרכים רבות בהתאם למטרת החקיקה (כך, למשל, בחוק שירותי תיירות, תשל"ו-1976 מוגדר "חניון" כ- "שטח שהוכשר ללינה בתנאי שדה שבו מספקים או מציעים לספק, בתמורה, שירותי לינה לתשעה אנשים או יותר בעת ובעונה אחת"). עם זאת, מבדיקה של חקיקה בעלת מטרה דומה לזו שאנו עוסקים בה, ניתן לראות שהמחוקק מבחין בין "חניון" לבין "חניון ציבורי". כך, בתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983, אשר מטרתן אף היא פתרון מצוקת החניה, מוגדר בסעיף 1 לתוספת "חניון": "מגרש או בנין המיועד כולו או חלקו לחניית כלי רכב". לעומת זאת מוגדר "חניון ציבורי": "חניון המיועד לשימוש הציבור ואשר מקומות החניה שבו אינם מוצמדים למשתמשים מסוימים". הגדרה זו של "חניון ציבורי" מופיעה אף בתקנות התכנון והבניה (הצמדת מקומות חניה), התשנ"ו-1996.

אמנם, ניתן להבין את רצונה של המשיבה לעודד בעלי חניונים להופכם לפתוחים לציבור הרחב (וראו עמ' 7 לפסק דינו של בית משפט השלום בענייננו), אך עידוד זה ראוי שיעשה כהבחנה בין תתי סיווגים של חניונים (למשל: חניון פתוח לציבור הרחב וחניון סגור לציבור הרחב), כך שעל שני סוגי החניונים יחולו הסכומים המזעריים והמרביים שנקבעו בתקנות לעניין חניונים וגם זאת רק לאחר קבלת אישור חריג משר הפנים ושר האוצר (סעיף 9(ב) לתקנות). דרך נוספת, שאינה בשליטתה של המשיבה, היא כמובן לשנות את ההגדרות בתקנות. אציין, בהקשר זה, כי אני רואה טעם בהטלת תעריפי ארנונה שונים וביצירת מדרג בין חניות שאינן מיועדות לאדם ספציפי אשר בהן התרומה לפתרון מצוקת החניה היא גדולה יותר לבין חניות שנקנו או הושכרו לאדם מסוים ובכך תרומתן לפתרון מצוקת החניה מועטה יותר. יחד עם זאת, כפי שכבר צוין, בהתאם לתקנות הקיימות היום, יכולה הרשות המקומית לבצע סיווג זה רק במסגרת התעריף המקסימלי והמינימלי הקבוע ל"חניון" בתקנות וזאת לאחר קבלת אישור חריג או על ידי תיקון החוק או התקנות בעניין.

22. מכיוון שהגעתי למסקנה כי על-פי התקנות יש לסווג את שטחי החניה של המבקשים כ"חניון", אין אני נצרכת להידרש לשתי הטענות הנוספות של המבקשים בדבר חקיקת צו בניגוד לחוקי ההקפאה וכן בדבר סבירות התעריף שהוטל עליהם.

1. אני מסכימה לתוצאה אליה הגיעה חברתי השופטת ארבל. לדעתי צו הארנונה של המשיבה לשנת 1998 שוּנה בניגוד ל"דיני ההקפאה" ועל כן אין הוא חוקי. בנסיבות אלה השאלה הפרשנית של המושג "חניון" כפי שהוא מוגדר בתקנות, עליה עומדת חברתי, אינה צריכה הכרעה.

2. בטרם אדון בשאלה המרכזית הטעונה לדעתי הכרעה יש להתייחס לשתי טענות סף שהעלתה המשיבה. טענת הסף הראשונה היא טענת השיהוי וטענת הסף השניה היא הטענה כי היה על המבקשים לפנות למנהל הארנונה בהשגה כקבוע בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), תשל"ו-1976 (להלן: החוק). באשר לטענה הראשונה דעתי כדעת חברתי, דהיינו כי בנסיבות העניין ניתן לקבוע כי המבקשים לא השתהו בהגשת תובענתם לבית משפט השלום. באשר לטענה השניה בית המשפט המחוזי קבע, כי מכוח סעיף 3(ב) לחוק, למנהל הארנונה סמכות להחליט באי חוקיות ככל שזו נוגעת באחד מהפריטים שבסעיפים 3(א)(1) - 3(א)(3) לחוק. לדעת חברתי השופטת ארבל מנהל הארנונה אינו מוסמך לדון בטענות של אי-חוקיות כלל (פסקה 10 לפסק דינה). לדעתי, ניתן להשאיר את שאלת פרשנותו של סעיף 3(ב) לחוק בצריך עיון שהרי בענייננו ממילא לא טוענים המבקשים לאי-חוקיות הנוגעת לאחד הפריטים הנזכרים בסעיפים 3(א)(1) - 3(א)(3) לחוק. המבקשים אינם טוענים כי העירייה טעתה בציון סוג הנכס וגם לא כי נפלה אי-חוקיות בציון סוג הנכס בהודעת התשלום שקיבלו. טענתם היא כי צו הארנונה עצמו לוקה באי-חוקיות. טענה זו אינה נוגעת לאחד הפריטים כאמור (ראו דברי הנשיא ברק ב- ע"א 2064/02 תשלובת ח. אלוני בע"מ נ' עיריית נשר, פ"ד נט (1) 111, 116). ודוק: המבקשים טענו לכך כבר בהמרצת הפתיחה שהגישו לבית משפט השלום:

"אי לכך, ובהתאם לאמור לעיל, כל שינוי שביצעה המשיבה בצווי הארנונה השייכים לה החל משנת הכספים 1998 ואילך לגבי הסיווג ו/או התעריף החל על חניונים בתשלום (ובכך שסייגה סיווג ו/או תעריף זה באופן שיחולו רק לגבי חניון הפתוח לציבור הרחב), אינו כדין ויש לבטלו מדעיקרא" (סעיף 14.5 להמרצת הפתיחה).

אכן, כפי שקבע השופט א' גרוניס זה לא מכבר "סמכותו של מנהל הארנונה מוגבלת לעניינים טכניים-עובדתיים" (עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (טרם פורסם)) אך אין בכך כדי להכריע את הכף באשר לפרשנותו של סעיף 3(ב) שהרי, טענות אי-חוקיות יכולות להיות גם טכניות-עובדתיות. עד כאן באשר לטענות הסף. אעבור עתה לשאלה המרכזית הטעונה לדעתי הכרעה היא שאלת חוקיותו של צו הארנונה של המשיבה לשנת 1998.

3. וכך נקבע בפרק 11 לצו הארנונה של המשיבה לשנת 1998 (ההדגשה הוספה):

4. לנוחות הקורא אביא את לשון תקנה 4 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1998), תשנ"ח-1997 (להלן: התקנות):

שינוי סיווג

5. התקנה אוסרת על עירייה לשנות סוג, סיווג או תת סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה. השינוי בו עוסקת התקנה כולל "שינוי סוג, סיווג או תת סיווג הנעשה בצו הארנונה עצמו. הכוונה היא שחיובי הארנונה המתאימים מכוח הדין לא יועלו אלא בהתאם לאמור בתקנות" (עע"מ 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן, פ"ד נח (3) 769, 772). האם שינוי הגדרה בצו הארנונה מנוגד לתקנה 4 ולדיני ההקפאה? שאלה דומה התעוררה ב- עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח (5) 877 (להלן: ענין עיריית חדרה). שם דובר בהגדרה של "מבנה חקלאי". בתחילה, ההגדרה הייתה "מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי חקלאות". בהמשך ההגדרה שונתה ל"מבנה של קבע הנמצא על אדמה חקלאית ומשמש לצרכי הגידולים החקלאייים באותו נכס בלבד". גם שם טענה העירייה כי מדובר בהבהרה ולא בשינוי אסור. טענת העירייה נדחתה ונקבע כי מדובר בשינוי בניגוד לתקנה 4 אף אם תוצאתו עקיפה:

"תוצאתו של השינוי בהגדרת 'מבנה חקלאי' הייתה, גם אם בעקיפין, שינוי סיווגו של הנכס בו מחזיקה המשיבה. יוצא כי, בפועל, העלתה העירייה את שיעור הארנונה המוטל על הנכס, שמחזיקה המשיבה, הרבה מעבר להעלאה המקסימלית שהייתה מותרת על פי דין באותה שנה. השינוי שעשתה העירייה אינו פועל יוצא של שינוי השימוש בנכס בפועל והוא בא, לפיכך, בגדר שינוי סיווג, שהוראת תקנה 4(א) לתקנות ההסדרים במשק המדינה נועדה למנעו" (שם, בע' 888).

6. אכן שינוי המנוגד לדיני ההקפאה יכול להיעשות באמצעות שינוי הגדרה. שינוי בניגוד לדיני ההקפאה יכול להיעשות גם באמצעות יצירת סיווג חדש (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד נז (2) 481 (להלן: ענין שקם); רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עיריית חיפה (טרם פורסם) (להלן: ענין כרטיסי אשראי)). שינוי בניגוד לדיני ההקפאה יכול להיעשות אף באמצעות יצירת תת-סיווג חדש (בג"צ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת (לא פורסם)). כל אלו הם שינויים אסורים. בלשונו של חברי המישנה לנשיא מ' חשין:

"בכפיפות לחוק הכנסת ולתקנות המותקנות מכוחו, אסורה היא רשות מקומית להעלות ארנונה בשיעור העולה על השיעור הקבוע בחוק אלא אם הותרה לעשות כן בידי שר הפנים ושר האוצר או בידי מי שהם הסמיכו לדבר. קרא לכך העלאת ארנונה, קרא לכך שינוי סיווג (באין שינוי שימוש), קרא אשר תקרא; באין שינוי שימוש הלכה למעשה, אין רשות מקומית מותרת להעלות את שיעור הארנונה - מסיווג דל-ארנונה לסיווג עתיר-ארנונה - אלא אם קיבלה היתר לכך מאת שר הפנים ושר האוצר או מאת מי שאלה הסמיכו לדבר" (ענין כרטיסי אשראי).

"לו היה מתאפשר לרשות מקומית ליצור סיווג חדש של נכסים, היינו מרוקנים את הוראות ההקפאה מתוכן, שהרי על-ידי סיווג מחודש היתה יכולה הרשות המקומית להתחמק מאיסור העלאת הארנונה. כך כאשר מדובר בשינוי הסיווג עבור נכס ספציפי קיים שמוסה גם בשנת הכספים הקודמת; כך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור נכסים שטרם קמו בשנת הכספים הקודמת (כמו בעניין שקם); וכך כאשר מדובר ביצירת סיווג חדש בצו הארנונה עבור סוג נכסים שטרם היה קיים בשנת הכספים הקודמת, כמו בענייננו" (ענין כרטיסי אשראי, פסקה 11)

8. המסקנה כי המשיבה ביצעה שינוי אסור עולה אף מפרוטוקול מועצת המשיבה, שם נתקבל צו הארנונה לשנת 1998, הנוקט בלשון שינוי:

"במקום חניון מקורה ישונה ל'חניון מקורה הפתוח לציבור הרחב' במגמה לעודד בעלי חניונים לאפשר חנייה גם לציבור" (סעיף 8 לפרוטוקול המועצה מיום 26.11.1997; ההדגשה הוספה)

9. ודוק: המשיבה אינה כבולה באופן הרמטי לסיווגים הישנים. התקנות מעניקות פתח לשינוי, ב"אישור חריג" של שר הפנים ושר האוצר (ראו תקנה 9 לתקנות). בענייננו, המשיבה לא ביקשה וממילא לא קיבלה "אישור חריג" כך שהשינוי שבוצע בצו הארנונה לשנת 1998 היה, כאמור, אסור. יתר על כן, מסתבר כי לגבי צו הארנונה של שנת 2001 אכן החליטה המשיבה לפנות לשרים ולבקש את אישורם לשינוי סיווג חניונים. אישור השרים ניתן. למותר לציין כי אינני מביעה כל עמדה בענין "אישור חריג" זה, שעניינו תלוי ועמוד מלפני בית המשפט הגבוה לצדק בעתירה שהגישו המבקשים (בג"צ 2688/02). ואולם, הפניה לשרים לגבי הצו של שנת 2001 מלמדת כי המשיבה יכולה וצריכה הייתה לפנות אליהם כבר לגבי הצו של שנת 1998 ולהסיר כל ספק בדבר חוקיותו (הלכאורית) של הצו. משלא עשתה כן אין לה להלין אלא על עצמה.

11. בטרם סיום אבקש להצטרף לביקורתה של חברתי על היעדר האחידות ועוד יותר מכך חוסר הבהירות והעמימות הרבה בה לוקים דיני הארנונה ולקריאתה למחוקק או למחוקק המשנה להיכנס לעובי הקורה. ההתדיינויות המשפטיות השבות ומתעוררות לא יכולות להוות תחליף לכך. וכפי שקבע השופט א' ריבלין:

12. סוף דבר: אני מסכימה כי יש לקבל את הערעור. נכס המבקשים יסווג כ"חניון" על פי הגדרתו בצו של שנת 1997 וכשם שסווג נכסה של בית תאטראות חניונים בע"מ. אין אני מביעה עמדה לגבי שינויים מאוחרים שנעשו בצו הארנונה (ראו למשל פסקה 9 לעיל). המשיבה תשא בשכר טרחת המבקשים בסך 12,000 ש"ח ובהוצאות משפט.

1. אני מסכים עם חברתי, השופטת ארבל, כי התיבה "חניון" עשויה לשאת בביטנה תְּכָנִים מתכנים שונים - תכנים שכולם עניינם בחניה ובכל-זאת שונים הם זה-מזה - וכנדרש מכך שומה עלינו להתבונן בסביבתו הנורמטיווית של ה"חניון" המוצג לפנינו, לידע ולהיוודע באיזה מן החניונים למיניהם חונים אנו. בענייננו מדברים אנו בסיווגו של שטח חניה מסוים לצורכי תשלום ארנונה עירונית, ובעיקר - בהנחה משמעותית הניתנת ל"חניון". הנה הם נתוני-היסוד: ובהם נצטייד למסע הפרשנות שנחל בו.

הטענה לפיה חניון מהווה, על פי פרשנות סבירה, נכס נפרד ועצמאי מבחינה תכנונית, הנדסית, קניינית ומסחרית, הינה נכונה. אכן, חניון במהותו נועד לשמש לחניה זמנית ומתחלפת ...

חניון אין הוא נכס מקרקעין הטפל לנכס מקרקעין אחר. חניון היה כחי הנושא את עצמו. יהא החניון מיגרש, יהא החניון בנין, בין כך ובין אחרת, חניון הוא נכס מקרקעין שיוחד לחניה זמנית ומתחלפת של מכוניות.

3. אשר לענייננו-שלנו, אין ספק בדעתי כי מקומות החניה שלפנינו אין הם מהווים כלל חניון. לו מכר הקבלן לדיירי הבית את מקומות החניה, לא היה איש מעלה בדעתו לטעון כי מקומות החניה מהווים חניון. עתה שהקבלן השכיר את מקומות החניה לדיירי הבית - היהפכו מקומות החנייה להיותם חניון? תשובתי לשאלה היא בשלילה. הנמר הוא אותו נמר והחברבורות הן אותן חברבורות. מבחינת תכלית הדין לא ידעתי מה בין חנה לבין פנינה. כל קטן ידע ויבחין כי 100 מקומות חניה שבענייננו שווים 100 מקומות חניה, אחד לא יותר, בעוד אשר 100 מקומות חניה בחניון-של-ארנונה שווים מאות מקומות חניה. ולא הרי זה כהרי זה.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ארבל.